Villes : changer de trajectoire

Villes : changer de trajectoire
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Sommaire de l'article
80 villes sur 5 continents
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Aucune stratégie de développement durable ne peut ignorer les villes, qui sont au cœur de tous nos questionnements politiques, économiques, sociaux, environnementaux, sanitaires ou culturels. Aujourd'hui déjà, une personne sur deux dans le monde est un urbain. Trois milliards d'autres devraient les rejoindre d'ici 2050, accentuant encore un mouvement qui s'accélère depuis la fin des années 1980 (lire repère 14).

L'essentiel de cet accroissement se produit dans les villes d'Afrique, d'Asie et d'Amérique latine, qui accueillent chaque mois 5 millions de nouveaux habitants contre 500 000 dans les villes d'Europe et d'Amérique du Nord (lire repère 13). Si l'urbanisation est une donnée commune aux cinq continents, les trajectoires restent marquées par les cultures et les conditions sociales, économiques et techniques locales. Ce sont les grandes villes qui attirent en Amérique latine, en Amérique du Nord et en Asie. En Europe et en Afrique, la croissance urbaine se fait majoritairement dans les villes moyennes, nées de l'urbanisation des zones rurales (lire repère 15). D'autres villes, notamment en Europe de l'Est, voient leur population baisser, contrecoup de la crise économique que traverse leur pays.

La premier ressort de l'urbanisation est en effet économique. Lorsque les villes se placent en têtes de pont entre les territoires et l'économie mondialisée, elles deviennent des moteurs incontournables de la croissance. Les échanges mondiaux, de biens de services et de capitaux, se font surtout entre villes reliées les unes aux autres par de multiples réseaux matériels (communication, transports) et immatériels (politiques, économiques, culturels et scientifiques). Et ce sont ces opportunités d'enrichissement qui attirent toujours de nouvelles personnes vers les centres urbains.

L'impact environnemental est proportionnel à l'ampleur du phénomène. Si les villes sont responsables de 75 % des émissions de gaz à effet de serre (GES) et consomment 75 % de l'énergie mondiale, c'est d'abord parce qu'elles accueillent la moitié de la population mondiale et l'essentiel des activités économiques. C'est aussi parce que l'urbanisation a jusqu'à aujourd'hui reproduit le modèle d'expansion des villes des pays industrialisés, avide de ressources et façonné par le développement du transport automobile et un prix de l'énergie faible depuis un demi-siècle. Or les ressources naturelles et financières n'existent plus en quantités suffisantes pour soutenir cette trajectoire. Ce constat appelle à une rupture profonde en termes de transports, d'investissements, de choix industriels et tertiaires, d'habitat, etc. S'ouvre ainsi une formidable opportunité pour identifier de nouvelles voies de développement urbain tant pour les villes des pays industrialisés que pour celles des pays émergents encore largement en train de se construire.

Toute transition urbaine mondiale est souvent marquée par une ségrégation sociale et spatiale grandissante. La plupart des nouveaux citadins s'installent dans des quartiers irréguliers, mal desservis, mal équipés et concentrant une forte pauvreté. La part de cette population urbaine précaire s'élève déjà à 43 % en Asie du Sud et à 62 % en Afrique subsaharienne, sans que les politiques d'accompagnement dans ces quartiers soient à la hauteur des besoins. Pourtant, construire la ville inclusive, compatible avec un développement socialement durable, exige d'assurer l'accès aux services de base, la fourniture de logements décents et accessibles, et une circulation libre et facile des personnes dans un espace urbain unifié.

Les auteurs réunis dans ce dossier présentent autant d'approches de la question de l'urbanisation et de ses relations avec le développement durable. S'appuyant sur des exemples pris sur les cinq continents (cf. carte carte 1), ils identifient, chacun dans leur domaine, les tendances à l'œuvre, les mécanismes de fabrique de la ville et les leviers existants pour infléchir les trajectoires actuelles. Au-delà de toute fatalité, ils illustrent les marges de manœuvre qui s'ouvrent à tous les acteurs de la ville (autorités locales, États, bailleurs de fonds, entreprises, citoyens).

Changer de trajectoire économique

Les villes sont prises aujourd'hui dans les flux de l'économie mondialisée. Les plus grands centres urbains, directement connectés aux grands réseaux commerciaux, financiers, scientifiques, culturels et politiques, en sont de véritables acteurs, parfois plus importants que les États. Le PNB de Tokyo est ainsi le double de celui du Brésil, et la capitale japonaise concentre une population plus importante que la Suède, la Finlande, le Danemark et la Norvège réunis. Cette puissance économique n'est pas le corollaire systématique de l'urbanisation mais le résultat de stratégies économiques réussies, fondées sur des investissements ciblés dans les infrastructures, les secteurs économiques porteurs, mais aussi dans le capital humain (éducation, culture), pour rendre les villes attractives, innovantes et dynamiques.

Pierre Veltz (chapitre 1) explore les ressorts de cette économie urbaine mondialisée. Les grandes villes bien insérées fonctionnent comme de " puissants hubs " et " permettent de créer et de reconfigurer en permanence les chaînes entre les producteurs, les consommateurs et les autres acteurs de la société, comme les Universités ". Espaces d'opportunités, elles s'affirment comme de puissants moteurs de croissance. Pourtant la baisse des coûts de communication qui a soutenu cette évolution depuis plusieurs décennies n'a pas conduit à une homogénéisation des territoires. Au contraire, dans un monde où les biens et les informations circulent toujours plus rapidement et librement, la polarisation de la richesse et du pouvoir s'accentue entre les villes et au sein des villes. Les possibilités d'enrichissement ne sont pas également réparties et tendent à se concentrer dans certains quartiers, dans certains réseaux de villes. Le défi pour les autorités locales et nationales, comme pour tous les acteurs de la ville, est donc d'organiser cette croissance et le partage des revenus pour redistribuer les opportunités entre et sur les territoires.

L'insertion des villes dans les échanges internationaux est déterminante en matière d'investissements privés étrangers. C'est sur cette connexion que se fondent les classements des agences de notation qui orientent la majeure partie des investissements immobiliers des fonds privés. Les sommes ainsi placées par les multinationales, attirées par des promesses de rendement élevé et rapide, alimentent encore l'attractivité de ces villes, participant à un cercle apparemment vertueux de croissance économique. En prenant le cas de Bangalore (Inde) et de Mexico (Mexique), Louise David et Ludovic Halbert (chapitre 2) montrent comment ces flux sont canalisés vers certains pôles de la ville, non seulement en raison des rationalités à l'œuvre chez les investisseurs, mais aussi par la collaboration de médiateurs locaux qui rendent ces investissements possibles. À la croisée des mondes de la finance, de la production concrète de la ville, de l'industrie et de la décision politique, ces médiateurs sont en dernier ressort les artisans du développement de cette ville mondialisée, à la fois dans ses flux économiques et dans sa fabrique urbaine. Aucune politique durable de la ville ne saurait être conçue sans les prendre en compte et chercher à peser sur eux pour redéployer les investissements sur l'ensemble du territoire.

La logique des relations économiques mondiales concentre, nous l'avons dit, les effets de cette croissance économique dans certains quartiers et certaines parties des villes, créant des inégalités grandissantes au sein même des territoires. En retraçant l'évolution urbaine de São Paulo au Brésil, Sergio Torres Moraes (chapitre 3) montre non seulement que les activités industrielles et les zones de peuplement se sont organisées en fonction des réseaux de transports et des routes, mais aussi que le développement économique de la ville a matérialisé dans le tissu urbain les inégalités sociales sur lesquelles il s'était appuyé. Comme à Bangalore et à Mexico, le développement économique délimite une " ville utile ", au détriment d'autres quartiers en déclin. Il convient dès lors de prêter attention aux efforts menés par la municipalité pour associer les populations les plus exclues aux décisions d'urbanisme afin de reconstruire la cohésion sociale et économique de la ville.

Changer de trajectoire environnementale

L'urbanité est souvent présentée comme synonyme de pollution et de prédation de l'environnement. La concentration des hommes, des industries et des véhicules explique l'importance des consommations de ressources naturelles, ainsi que les forts niveaux de pollutions de l'eau, de l'air, et du sol résultant des activités urbaines. Mais si les citadins sont les premiers pollueurs, ils sont aussi les premières victimes de cet environnement dégradé (lire repère 18). La ville, à l'interface entre un territoire et une population, offre un cadre d'intervention privilégié pour peser sur ces phénomènes.

L'attention collective portée aujourd'hui au changement climatique et aux consommations d'énergie interroge la ville, ses logements et ses transports (lire repère 17). Les structures urbaines ne sont pas démunies devant ces enjeux car plus leur densité est élevée, plus elles peuvent espérer réaliser des économies d'échelle et intensifier leur utilisation de l'énergie (lire repères 3, 7 et 8). Une très grande part de l'augmentation actuelle des émissions de CO2 est liée à la croissance des pays émergents, pris en tenaille entre leurs besoins en énergie et la rareté, donc le coût, de cet approvisionnement. Montée des eaux (lire repère 20), vagues de chaleur, inondations, tempêtes, arrivée de migrants climatiques chassés des campagnes par les sécheresses, les villes doivent d'ores et déjà s'adapter aux impacts attendus de la modification du climat. Partha Mukhopadhyay (chapitre 4) analyse la réponse appropriée pour que les villes indiennes puissent faire face à l'ensemble de ces enjeux. Dans une Inde encore à majorité rurale, construire des villes résilientes au changement climatique et sobres en carbone reste un choix possible. Les progrès technologiques participent à la poursuite de cet objectif, mais ils ne suffiront pas à eux seuls à infléchir la trajectoire actuelle. Seule l'intégration des objectifs climatiques et énergétiques au cœur de l'ensemble des politiques urbaines est susceptible de modifier les représentations de la ville souhaitable, et de peser réellement sur son développement.

La lutte contre l'étalement urbain est l'une des clés de ces politiques environnementales intégrées. Il faut, dans les villes des pays industrialisés, rompre avec un modèle de développement lié à la facilité des déplacements routiers, encouragé par le coût décroissant du foncier à mesure que l'on s'éloigne du centre des agglomérations. Dans les pays en développement et émergents, il faut éviter de reproduire ces erreurs et combattre les tendances à l'étalement liées à la prolifération des quartiers irréguliers. Partout donc, il faut réorganiser les villes pour modifier les modes de vie. Serge Salat et Caroline Nowacki (chapitre 5) proposent de renouer avec des politiques ambitieuses, qui façonnent la forme de la ville pour amener les citadins à changer leurs modes de transport et de consommation. Une nouvelle fois, l'apport des technologies facilitera cette mutation si celle-ci s'inscrit dans une approche intégrée du développement urbain. Raisonner à l'échelle de la ville permet d'intégrer les besoins sociaux, environnementaux et économiques, pour concevoir des projets faisant avancer ces trois dimensions parallèlement et non l'une au détriment des autres.

Comment une ville d'un pays en développement peut-elle initier une politique de protection de l'environnement ? Comment investit-elle un champ d'action qui peut paraître moins urgent que la lutte contre la pauvreté par exemple ? S'appuyant sur l'exemple de deux capitales africaines, Yaoundé au Cameroun et Ouagadougou au Burkina Faso, Florence Fournet, Aude Meunier-Nikiéma, Blaise Nguendo Yongsi et Gérard Salem (chapitre 6) montrent que la voie est souvent indirecte. L'impact sanitaire des pollutions place la question sur l'agenda des autorités locales, mais les moyens techniques d'intervention restent très limités dans des espaces urbains présentant un taux élevé d'habitat informel. En effet, leur imbrication étroite avec les zones rurales offre un débouché à une partie des déchets, ce qui ne favorise pas la collecte centralisée. Ainsi d'autres intérêts que la santé ou l'environnement peuvent s'affirmer au quotidien. Pour dépasser ces blocages, les pistes les plus efficaces sont, semble-t-il, de construire les réponses aux enjeux environnementaux avec les populations urbaines concernées pour qu'elles puissent en reconnaître les enjeux et s'approprier les technologies.

Pour croître et fonctionner, la ville puise des ressources dans un environnement toujours plus large (lire repère 16), et les pollutions qu'elle émet ne s'arrêtent pas à ses frontières. Réduire ou maîtriser l'empreinte environnementale urbaine, comme nous l'impose une trajectoire de développement durable, demande d'agir sur l'ensemble de ces interactions. La rationalité est ici autant environnementale qu'économique comme le montrent Bernard Barraqué et Stéphane Pincetl (chapitre 7) à propos de l'alimentation en eau des villes européennes. Si des améliorations technologiques comme le traitement des eaux ont pu, un temps, rendre les autorités urbaines plus indépendantes dans leur approvisionnement, la recherche d'eau de meilleure qualité et les coûts croissants associés conduisent aujourd'hui à élaborer des partenariats territoriaux pour prévenir la pollution des bassins d'alimentation. Les captages d'eau en amont de la ville sont de plus en plus étroitement protégés par des stratégies impliquant la coopération des agriculteurs, et la non-pollution des écosystèmes apparaît comme un moindre coût.

Changer de trajectoire sociale

L'urbanisation actuelle se traduit par la multiplication des quartiers irréguliers, mal desservis par les réseaux d'approvisionnement en eau, en assainissement et en énergie. Sans sécurité foncière, sans logement décent, sans services de base, ces urbains ne sont pas réellement des citadins à part entière. Pourtant, Sylvy Jaglin (chapitre 8) montre que la connexion aux grands réseaux, synonyme d'urbanité, est de plus en plus battue en brèche au profit d'un " foisonnement incontrôlé d'offres non conventionnelles ", mieux adaptées aux revenus des différentes populations. L'inventivité ici n'est pas seulement technologique mais aussi institutionnelle. Partout en Asie, en Afrique ou en Amérique latine, des systèmes composites émergent, intégrant les offres privées informelles à la fourniture globale du service aux côtés du raccordement au réseau. Si ces initiatives améliorent la qualité de vie des urbains pauvres, la question des tarifs, de la solidarité économique à l'échelle du territoire urbain et des mécanismes de mutualisation des coûts reste posée. Elle demande l'approfondissement de mécanismes de gouvernance permettant d'établir des normes communes et des mécanismes de redistribution.

L'accès aux services urbains ne va pas sans un minimum de reconnaissance administrative des quartiers informels, d'abord par l'arrêt des expulsions, puis par une politique plus large de " sécurisation de la tenure foncière ". Il s'agit de mettre en place une politique volontariste de lutte contre la spéculation foncière qui repousse les populations les plus pauvres toujours plus en périphérie de la " ville utile ". Alain Durand-Lasserve (chapitre 9) décrit cette politique comme un ensemble de mesures, juridiques bien sûr, mais aussi fiscales et urbanistiques. Le " statut de la ville ", initiative brésilienne mise en place en 2001 pour donner aux municipalités des outils d'intervention, illustre, selon lui, la recherche concrète et nécessaire d'une approche intégrée et équilibrée des questions foncières à l'échelle des villes.

Si les autorités locales doivent disposer des instruments pour pouvoir intégrer les quartiers irréguliers, elles doivent aussi en avoir la volonté. Marie Huchzermeyer (chapitre 10) montre comment les villes d'Afrique du Sud s'opposent à l'installation de migrants pauvres pour améliorer leur attractivité nationale et internationale. Les loger est considéré comme un fardeau, un obstacle à la prospérité économique. Les rares programmes de logements sociaux les relèguent en périphérie, leur imposant des coûts de transports élevés et les privant des opportunités offertes par les quartiers centraux. S'appuyant sur l'exemple de Nairobi au Kenya, ce chapitre montre comment un marché privé régulé peut à moindre coût produire des logements locatifs abordables et mieux situés, privilégiant une ville compacte et dense, plutôt que socialement fragmentée et spatialement étalée.

Tous les efforts d'intégration au Nord comme au Sud peuvent pourtant être mis à mal par les discours sécuritaires qui promeuvent la défiance et le contrôle des populations les plus pauvres et les plus jeunes, plutôt que de répondre à besoins de ces derniers. Luca Pattaroni et Yves Pedrazzini (chapitre 11) analysent les impacts de cet " urbanisme de la peur " sur la fabrique urbaine. Points de contrôle, barrières, quartiers clôturés (gated communities) se multiplient, porteurs d'humiliations quotidiennes et d'explosions violentes. Seule la volonté politique, en affirmant un urbanisme de la reconnaissance où chacun dispose de la place et des moyens de vivre dans la ville, peut actuellement s'opposer à cette tendance lourde.

Changer de gouvernance pour changer d'urbanisme

Qu'ils explorent les dimensions économiques, environnementales ou sociales de la ville durable, les auteurs de ce dossier ont tous souligné l'importance de la décision politique et des instruments de gestion des services ou de planification urbaine. Thierry Paulais (chapitre 12) constate de la même façon que, face à la crise financière, il est nécessaire de construire les instruments de gouvernance capables d'articuler les différents échelons d'administration des territoires, les acteurs privés et publics, et l'assistance internationale. La crise financière partie des États-Unis en 2007 frappe les collectivités locales et fragilise l'architecture des systèmes de financement des investissements urbains. Avec une activité économique en baisse, les budgets municipaux sont réduits et l'accès à l'emprunt difficile. Thierry Paulais part de ce constat pour dresser la liste des réformes nécessaires dans le secteur du financement des villes, mais aussi dans ceux de l'urbanisme et de l'habitat afin de garantir la poursuite du développement urbain. La restauration de la capacité de financement des villes passe notamment par une refonte des rapports entre l'État et les collectivités territoriales.

De la même façon, c'est en repensant les schémas de décision du local au global que l'on peut, selon Saskia Sassen (chapitre 13), réduire les dégradations environnementales liées à un type de développement urbain prédateur en ressources, et aux formes de gouvernance peu satisfaisantes. Les villes devraient être utilisées " comme des plateformes structurelles pour l'action et la contestation face aux entreprises puissantes mais irresponsables ". Leur base territoriale permet en effet de réunir des acteurs aux légitimités et aux fonctionnements différents et de leur demander des comptes. Pour cela, il faut adopter une vision des villes en tant que systèmes complexes, intervenant à diverses échelles spatiales et temporelles, tissant des liens avec de multiples types d'acteurs. L'analyse de ces interactions permet d'identifier les leviers existants pour bâtir des politiques urbaines favorables à la protection de l'environnement.

Illustrant la richesse des stratégies alternatives nées de la rencontre territorialisée d'acteurs et de logiques différents, Jérémie Cavé et Joël Ruet (chapitre 14) analysent les innovations institutionnelles expérimentées dans certaines villes de pays émergents comme l'esquisse de nouvelles normes d'urbanisme et de gouvernance urbaines. S'appuyant sur des exemples dans les domaines de l'eau et de l'énergie en Inde et au Brésil, ils montrent comment des alliances nouvelles d'acteurs (entreprises nationales, firmes globalisées, ONG, agences internationales de développement, etc.) naissent dans ces villes pour proposer de nouveaux systèmes techniques de fourniture des services essentiels. À terme, cette inventivité recèle un " pouvoir de normes ", dont les prémices apparaissent déjà. Ce potentiel incite à repenser le rôle de la puissance publique et à adapter les outils analytiques des politiques de développement urbain. L'analyse montre en effet que l'approche décentralisée qui les sous-tend, relue à l'aune des critères du développement durable, pourra inspirer les pays du Nord au moment où ils devront renouveler l'ensemble de leurs réseaux.

En fin de compte, ce que partage les villes aujourd'hui à la recherche d'un développement durable, c'est la double nécessité de tenir compte des contraintes et des opportunités d'un monde globalisé, et d'enraciner leurs politiques dans les spécificités locales, les stratégies des acteurs et les potentialités des territoires. Beaucoup d'entre elles ont besoin d'être soutenues dans cette démarche complexe. élisabeth Gateau (chapitre 15) constate ainsi combien la décentralisation a progressé de manière générale, donnant plus de responsabilités aux villes sans toujours leur apporter les moyens suffisants pour y faire face. Le renforcement constant des réseaux de villes depuis la deuxième moitié du xxe siècle (lire repère 12) témoigne de leur volonté d'échanger leurs informations et leurs expériences pour mieux agir, comme de s'organiser pour se faire mieux entendre à l'échelle nationale et internationale. Ces réseaux n'entrent pas en concurrence avec les prérogatives étatiques de représentation internationale et de solidarité territoriale, mais permettent aux autorités locales de remplir pleinement et efficacement leur rôle de courroie du développement durable.

Intégrer pour durer

Les trajectoires urbaines, dans leur diversité, sont à évaluer sur le long terme. Si les villes rassemblent la moitié de la population mondiale, leurs structures sont déterminées avant tout par le bâti, les infrastructures de transport, des réseaux divers et des investissements massifs réalisés pour plusieurs décennies. C'est dire combien peser sur les trajectoires économiques, environnementales et sociales demande d'identifier des objectifs à long terme et de planifier leur réalisation. Les décisions prises aujourd'hui dessinent l'environnement urbain dans lequel vivront les citadins dans plusieurs générations.

L'orientation des investissements est donc capitale. Plutôt que de parier uniquement sur les apports extérieurs et de chercher à attirer les placements internationaux, les villes doivent aussi favoriser le développement des entreprises locales. Dans une économie où l'innovation devient la première source de plus-value et où, selon Pierre Veltz (chapitre 1), " il devient plus stratégique d'attirer les talents que d'attirer les capitaux ", oublier les besoins des habitants serait une autre erreur. Éducation, santé, environnement, culture constituent ainsi des investissements à long terme.

Ce besoin d'anticipation justifie que l'on critique la gestion encore trop souvent isolée des problèmes économiques, environnementaux et sociaux. Agir sur les trajectoires des villes demande plus que des corrections à la marge des impacts les plus gênants d'un développement non maîtrisé. Tout concourt à plaider pour des politiques ambitieuses qui intègrent au maximum les différentes dimensions du développement urbain, pèsent les conséquences environnementales et sociales des investissements, défendent l'environnement au nom de la rationalité économique et du bien-être social, construisent l'intégration sociale par l'économie et l'environnement, tant la fabrique de la ville mêle intimement ces trois dimensions.

La prise en charge de ces enjeux demande des innovations techniques, des investissements et des savoir-faire institutionnels. Les processus de décentralisation doivent être menés à leur terme et les autorités locales confirmées dans leur rôle de premier acteur du développement durable. Ce renforcement n'aura pas de sens si les États ne se portent pas garants de l'équilibre des territoires, de la solidarité financière et de la représentation effective de leurs populations dans les processus économiques et politiques mondialisés. Enfin, pour garantir la prise en compte des spécificités locales, le développement urbain doit trouver les moyens d'associer efficacement les citadins à l'orientation des politiques. Ce n'est qu'au prix de tous ces efforts que les villes deviendront des cités.

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