Vers une régulation internationale de l'exploitation pétrolière off shore ?

Date: 2011
Auteurs:
Régions:
Vers une régulation internationalede l'exploitation pétrolière off shore ?
3
Sommaire de l'article
Productions gazières et pétrolières off shore…
3

Le 20 avril 2010, la plateforme pétrolière Deepwater Horizon, exploitée par le groupe Beyond Petroleum (BP) dans le golfe du Mexique, au sein de la mer territoriale des États-Unis, a explosé, s'est embrasée, puis a coulé. L'accident a causé la mort de onze personnes, et engendré l'une des plus importantes pollutions pétrolières de l'histoire. On estime à 4,9 millions de barils le volume du pétrole qui s'est échappé pendant les 85 jours qui ont suivi la catastrophe, jusqu'au colmatage de la fuite, affectant gravement le milieu marin et environ 400 km de côtes.

Deepwater Horizon, une catastrophe d'ampleur inédite

L'accident de la plateforme Deepwater Horizon n'est pas le premier dans l'histoire de l'industrie pétrolière off shore. Toutefois, sa gravité et l'ampleur exceptionnelle des rejets de pétrole dans la mer sont largement liées à la profondeur de l'exploitation (1 500 m sous le niveau de la mer), qui a interdit toute intervention humaine directe et rendu complexe, chaotique et très long le processus d'intervention et de réparation.

L'activité off shore est pourtant florissante. Elle représente 30 % de la production mondiale de pétrole, et ce ratio va croissant. L'off shore profond (opéré à plus de 500 m de profondeur) se développe rapidement, grâce à des avancées technologiques majeures dans le " domaine de la sismique et des installations sous-marines " [Serboutoviez, 2010] et grâce à l'augmentation des prix du pétrole brut qui rend les investissements rentables même à de grandes profondeurs.

Cette logique d'expansion a donc été remise en cause par l'accident Deepwater Horizon, dont le coût écologique, humain et financier, et surtout les difficultés rencontrées lors des tentatives de colmatage ou d'arrêt de la fuite, ont provoqué une prise de conscience brutale des risques majeurs de l'exploration pétrolière en mer profonde et incité les États à s'interroger sur le développement et les perspectives de cette industrie.

Fortune et infortune de l'option " moratoire "

Parallèlement aux enquêtes menées par les autorités américaines sur les conditions qui ont rendu une telle catastrophe possible, l'hypothèse de moratoires sur de nouveaux forages dans les zones déjà exploitées ou sur l'ouverture de nouvelles zones d'exploitation/exploration a été envisagée par les États-Unis, le Canada, l'Union européenne et la Convention de protection du milieu marin de l'Atlantique Nord-Est (OSPAR). Le moratoire n'a pas été envisagé par la Chine ou par les États d'Afrique de l'Ouest, pourtant également concernés.

Aux États-Unis, immédiatement après l'explosion de la plateforme, l'administration du président Obama, qui avait le 31 mars 2010 encouragé le développement de la recherche pétrolière off shore en annonçant la levée des moratoires existants - ce que l'Administration Bush n'était pas parvenue à imposer -, a ordonné un moratoire de six mois sur l'exploitation pétrolière en eaux profondes dans le golfe du Mexique et l'examen de plusieurs projets au large de l'Alaska a été différé. Après des controverses politiques et des péripéties judiciaires, le gouvernement américain a dans un premier temps levé, le 12 octobre 2010, le moratoire décrété au printemps, puis rétabli, le 1er décembre, un moratoire partiel jusqu'en 2017 pour les projets de forages situés dans l'Atlantique et dans le golfe du Mexique, en extension de la zone actuellement ouverte à l'exploitation qui représente 12 millions d'hectares. La position de l'État de la Floride, soucieux de protéger ses activités touristiques, a pesé dans cette décision.

Au Canada, où il n'existe qu'un forage de ce type (2 500 m de profondeur), le Comité sénatorial, chargé de l'énergie et de l'environnement, a procédé à une revue des questions soulevées par l'accident Deepwater Horizon en matière de forage profond. Le rapport sénatorial indique que l'industrie pétrolière off shore " a une grande importance pour le bien-être économique de l'ensemble du Canada " 1, et se félicite de ses excellentes conditions de sécurité. Concernant les zones sensibles, s'il existe un moratoire dans certaines parties du territoire, des licences ont déjà été délivrées dans l'Arctique pour de premières mises en service en 2014. Le rapport conclut : " le Comité tient à rassurer les Canadiens : l'industrie canadienne des hydrocarbures extra côtières est entre de bonnes mains ; il n'a pu trouver aucune justification pour une interdiction ou un moratoire temporaire ou permanent, dans les activités extra côtières actuelles ".

La Commission européenne a pour sa part proposé, en juillet 2010, un moratoire sur la délivrance de nouvelles autorisations de forage dans les eaux profondes européennes en attendant l'élaboration de nouvelles règles en 2011. Le Parlement européen a rejeté cette proposition le 7 octobre 2010. Dans une communication du 12 octobre, la Commission a néanmoins réitéré sa position favorable à un moratoire.

Parallèlement, fin septembre 2010, la réunion ministérielle de la Convention marine OSPAR réunie à Bergen (Norvège) a rejeté une proposition du gouvernement allemand de décider d'un moratoire sur l'extension de l'exploration profonde du pétrole dans la zone de la Mer du Nord et du Nord Est Atlantique. Le Parlement britannique a également rejeté toute hypothèse de moratoire en se fondant sur la caractère jugé suffisamment rigoureux de la législation britannique et sur le risque d'affecter les intérêts économiques britanniques.

Ainsi les réactions sur l'option " moratoire " s'avèrent-elles très différentes d'un pays à l'autre, mais également au sein des institutions européennes, ce qui témoigne d'une certaine impuissance. Il semble qu'en raison du poids économique de ce secteur et de son caractère actuellement vital pour l'équilibre du marché pétrolier, personne n'envisage sérieusement d'en freiner le développement 2.

Le nécessaire renforcement des réglementations

Selon une enquête menée par l'agence de presse Associated Press [Le Nouvel Observateur, 22 novembre 2010], la gouvernance actuelle de l'exploitation du pétrole off shore est caractérisée dans tous les pays par une approche d'auto-régulation par les opérateurs : les États fixent des objectifs et des normes de sécurité et délivrent les autorisations, mais la mise en œuvre concrète des mesures de sécurité repose sur les exploitants. Cette situation de délégation de fait est liée à la technicité du secteur. Les administrations publiques n'ont en effet pas nécessairement le savoir technique approprié qui leur permettrait de réaliser un contrôle détaillé de l'exploitation. Dans le cas de l'accident du Deepwater Horizon, elles ont été cantonnées aux actions de lutte contre les conséquences de l'accident, telle que la pollution des côtes.

La situation est particulièrement critique en Afrique de l'Ouest où, dans certains pays, la capacité administrative à instruire des autorisations complexes, à contrôler les plateformes ou à intervenir en cas d'accident est inexistante [Magrin et van Dessel, 2010], ce qui représente une menace réelle pour des aires marines protégées de valeur exceptionnelle, comme le Parc national du Banc d'Argain (PNBA) en Mauritanie [The New York Times, 9 décembre 2010].

Par ailleurs, les conflits d'intérêt caractérisent la gestion de ce secteur. Les ministères de l'énergie, parfois des hydrocarbures, exercent souvent la double mission contradictoire d'encourager le développement de l'exploitation pétrolière tout en étant chargés du contrôle de sa sécurité, les ministères de l'environnement étant en général réduits à l'examen des études d'impact.

Dans le cadre de cette gouvernance reposant essentiellement sur des acteurs privés, tous les pays concernés, ainsi que l'Union européenne, s'accordent sur la nécessité de renforcer les réglementations nationales (ou européennes) et la sécurité des installations de forage profond. Les États-Unis ont ainsi immédiatement pris des mesures de réorganisation administrative afin de rendre plus rigoureuse la procédure de délivrance des autorisations (permitting system) et de contrôler le fonctionnement des plateformes. Dans une communication du 12 octobre 2010, la Commission européenne a recensé les questions à traiter en matière d'exploitation off shore dans les eaux européennes et propose notamment de renforcer les procédures d'instruction des permis d'exploitation et d'accroître les capacités d'intervention des États (repère 2 | Comment éviter de nouvelles catastrophes ?). Par ses propositions, la Commission entend dépasser le territoire européen, en étendant à l'ensemble des régions du monde ses règles internes pour les groupes pétroliers européens. L'objectif est donc de dépasser l'actuelle fragmentation des régimes nationaux de gouvernance pour évoluer vers une harmonisation par le haut.

Repère 2 | Comment éviter de nouvelles catastrophes ?

En octobre 2010, la Commission a proposé certaines orientations afin d’améliorer la régulation de l’exploitation off shore : m renforcer la procédure d’instruction des permis d’exploiter, y compris en les assortissant d’un engagement financier relatif à la gestion des accidents et de couverture obligatoire par des polices d’assurance ; de plus, les opérateurs devraient établir une capacité technique à faire face à des accidents ; m renforcer les règles de sécurité et de protection de l’environnement marin ; m renforcer le régime de responsabilité relatif aux conséquences des accidents ; Développer des systèmes d’inspection et de contrôle de la conformité ; m renforcer les capacités d’intervention des États en cas d’accident ; m renforcer la coopération avec les États voisins, ou l’Europe, dans le cadre des mers régionales et à l’échelle globale ; m faire appliquer par les groupes pétroliers européens des règles de sécurité, identiques dans l’ensemble des régions du monde, en mettant en œuvre la meilleure technologie disponible.

 

Vers un régime international de contrôle de l'exploitation du pétrole off shore

L'actuel régime international de contrôle des activités off shore repose sur la Convention des Nations unies sur le Droit de la Mer (CNUDM, 1982) et ses quelques articles très généraux, tels que les articles 194, 288 et 214 relatifs à la " pollution résultant des activités relatives aux fonds marins relevant de la juridiction nationale ", ainsi que les dispositions relatives à l'enlèvement des plateformes après la fin de leur exploitation.

L'industrie off shore doit également se conformer aux conventions spécifiques de protection de l'environnement, telles que la Convention sur les zones humides d'importance internationale (Convention de Ramsar entrée en vigueur en 1975) et les accords régionaux relatifs à la protection de la biodiversité marine.

Les activités maritimes qui accompagnent l'exploitation off shore, telles que le transport par bateau du pétrole extrait du sous-sol ou la gestion des déchets, sont quant à elles régies par des conventions beaucoup plus précises que l'exploitation proprement dite des plateformes. De même, des conventions régionales prévoient la coopération et l'information mutuelle en cas d'accident.

En définitive, un seul instrument international est destiné à contrôler spécifiquement l'exploitation off shore : il s'agit, dans le cadre de la Convention de Barcelone sur la protection de la Méditerranée (1976), du protocole de Madrid, ou protocole off shore, sur la " protection de la mer Méditerranée contre la pollution résultant de l'exploration et de l'exploitation du plateau continental du fond de la mer et de son sous-sol " (1994). Ce protocole, qui comporte des clauses très strictes sur l'exploitation et l'obligation d'assurance des opérateurs, a été ratifié par six pays (Albanie, Chypre, Libye, Maroc, Syrie et Tunisie), nombre requis pour son entrée en vigueur prochaine. Il est toutefois regrettable que les pays européens (à l'exception de Chypre) ne l'aient jusqu'à présent pas ratifié. Dans sa communication du 12 octobre 2010 sur les " défis de la sécurité des activités gazières et pétrolières off shore ", la Commission européenne envisage certes " de relancer [...] le processus conduisant à l'entrée en vigueur du protocole off shore 3 ". Mais l'entrée en vigueur étant désormais acquise et imminente, le véritable objectif consisterait à amener tous les pays européens concernés et la Communauté européenne à ratifier ce protocole. Une fois encore, on constate l'écart entre les propos vertueux tenus par l'Europe et les actes effectivement posés.

Tout en souhaitant que le protocole off shore méditerranéen soit appliqué par toutes les Parties à la convention de Barcelone et qu'un régime commun soit mis en œuvre dans cette région où l'off shore se développe rapidement, y compris en mer profonde, doit-on considérer que la règlementation internationale doive se développer à l'échelle régionale ? Doit-on appeler par exemple à un processus similaire dans le cadre de la convention d'Abidjan (1994) pour la protection de l'environnement marin de l'Afrique occidentale et centrale ? Le rapport de la Commission (indépendante) sur l'accident de la plateforme Deepwater Horizon et l'exploitation du pétrole off shore remis au président Obama en janvier 2011 propose d'établir une règlementation internationale dans le Golfe du Mexique, conjointement avec le Mexique et Cuba, ainsi que dans l'Arctique. Partant du constat que les normes à respecter par les opérateurs et les procédures de contrôle et d'intervention à prévoir par les États doivent être homogènes, ne faut-il pas aller vers une règlementation internationale des activités off shore à l'échelle globale ?

Jusqu'à présent, ce secteur a souffert de l'absence d'une institution internationale responsable en mesure de prendre une initiative en ce sens. Contrairement au secteur de l'énergie nucléaire, par exemple, l'exploitation des hydrocarbures n'est en effet pas soumise à un régime de contrôle international. Pourtant, l'exemple de la Convention de l'AIEA sur la sûreté nucléaire de 1994, adoptée après la catastrophe de Tchernobyl, montre que dans le cas des activités menées sous juridiction nationale, mais dont les accidents de fonctionnement peuvent affecter des biens communs ou transfrontiers, la communauté internationale est légitime à exercer une régulation ; c'est le cas de l'activité pétrolière off shore menée dans les zones maritimes sous juridiction nationale.

À plusieurs reprises, l'Association canadienne de droit maritime a prôné l'adoption d'une convention internationale relative aux unités off shore, en vain. Il serait souhaitable que la question de la meilleure stratégie à adopter en matière de droit international soit discutée dans le cadre du PNUE ou du processus Rio+20. En attendant, la modeste coordination internationale existante est organisée dans des cadres professionnel (IPIECA, The Global Oil and Gas Industry Association for Environmental and Social Issues) ou informel (International Regulators Forum).

L'urgence de la régulation

Il est frappant de constater que le développement de l'activité off shore est à la fois de plus en plus vital économiquement et de plus en plus dangereux pour l'environnement marin et côtier en raison de son déploiement croissant en grande profondeur et des difficultés à gérer un accident dans ce contexte ; nul doute par exemple que, malgré tous les appels à la sanctuariser en raison de sa valeur écologique, la région Arctique sera très vite livrée à l'exploitation de ses hydrocarbures et à leur transport. Il est également préoccupant de constater le développement considérable de l'exploitation off shore dans les eaux marines sous juridiction au large de pays dépourvus de moyens de contrôle et d'intervention.

Enfin, selon Sally Arm Lentz et Fred Felleman, cités par une étude pour l'UICN de 2004 [Kloff et Wicks, 2004], la pollution marine résultant de l'activité off shore a représenté 9 % du total de la pollution marine due au pétrole au cours de la période 1990-1999, contre 68 % pour le trafic maritime. Cette statistique peut aussi expliquer l'inaction relative au niveau international au cours de ces années.

Il n'en reste pas moins que la communauté internationale n'a pas jugé utile de traiter cette question, dont la gestion est laissée aux opérateurs et aux États côtiers et l'on constate, sans surprise, que nos sociétés continuent de repousser les limites de l'écoumène au moyen de techniques sophistiquées, mais dans des conditions de plus en plus périlleuses pour l'environnement, tout en prônant un développement durable et responsable.

L'accident de la plateforme Deepwater Horizon et le développement rapide de l'off shore profond invitent cependant à reconsidérer cette position. La ratification par les pays européens du protocole off shore de la convention de Barcelone serait un premier pas bienvenu. Un audit systématique et indépendant des plateformes existantes devrait également être mis en œuvre ainsi qu'une évaluation systématique des pratiques nationales d'autorisation et de contrôle. Mais au-delà de cette première approche, le lancement d'un projet de réglementation internationale s'impose. 1. " Étude sénatoriale au lendemain de l'incident de la plate-forme Deepwater horizon ", Sénat, Canada, août 2010.2. Notons néanmoins que la Norvège a de son côté réduit le nombre de lots mis aux enchères afin de protéger les îles Lofoten, et les sociétés brésiliennes Petrobras ont reporté l'augmentation de capital destinée à financer l'exploitation de 28 puits situés à plus de 4 000 m de profondeur.3. Commission COM(2010)560. Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil : " Le défi de la sécurisation des activités pétrolières et gazières off shore " {SEC(2010) 1193 final}, Bruxelles, le 12 octobre 2010.

Productions gazières et pétrolières off shore dans le monde

Sources : D'après Jérémy Drisch pour l'ISEMAR, à partir des données de l'Atlas géopolitique des espaces maritimes (éditions Technip, 2008) et du Oil Market Report de l'AIE (www.oilmarketreport.com).

Afficher les médias
Bibliographie
  • Kloff S. et Wicks C., 2004, « Gestion environnementale de l’exploitation de pétrole off shore et du transport maritime pétrolier », étude pour l’UICN, CEESP. Disponible sur : cmsdata.iucn.org/downloads/offshore_oil_fr.
  • Serboutoviez S., 2010, « La production pétrolière en mer (off shore)», IFP Énergies nouvelles. Disponible sur : www.ifpenergiesnouvelles.fr
  • Magrin G. et van Dessel B., 2010, « BP “Deepwater Horizon, du golfe du Mexique à l’Afrique : un tournant pour l’industrie pétrolière ? », ÉchoGéo [revue en ligne], rubrique « Sur le vif » 2010, mis en ligne le 16 septembre 2010, consulté le 14 décembre 2010 à l’adresse : echogeo.revues. org/12099