Sommaire de l'article

Longtemps clé de voûte des politiques nationales et internationales, l'État n'est plus en mesure de relever les défis transnationaux posés par le développement durable. La place prédominante prise par des acteurs non étatiques et leur capacité croissante d'interconnexion traduisent l'émergence de mécanismes de gouvernance multiniveau dans la politique mondiale. Dès lors, le rôle de l'État évolue du contrôle des politiques à leur coordination.

La gouvernance et le développement, dimensions fondamentales de l'activité humaine, sont très souvent appréhendés ensemble dans le cadre du discours sur la durabilité. Le développement durable requiert, aujourd'hui que les mécanismes traditionnels de gouvernance des États soient basés sur un nouveau paradigme, et que l'action politique soit concertée à tous les niveaux. Un certain nombre de fonctions, jusque-là considérées comme des prérogatives de l'État, sont désormais remplies par un ensemble d'acteurs étatiques et non étatiques. Ce réajustement a fondamentalement modifié le paysage politique de la gouvernance, notamment en ce qui concerne les acteurs et les processus intervenant dans la gestion des questions de développement durable.

Si l'adaptation des modèles classiques de gouvernance aux impératifs du développement durable semble difficile, le concept de gouvernance multiniveau peut permettre d'intégrer la stratégie pluridimensionnelle indispensable au développement durable. Forts de cette approche, les différents acteurs - État, communauté scientifique, société civile et citoyens - peuvent alors détenir un rôle en matière d'élaboration des politiques de développement.

Un discours inadapté au développement durable

Le développement durable, concept intégrateur par nature, met l'accent sur l'imbrication des dimensions environnementales, économiques et sociales du développement[1]. La compréhension de ces liens est fondamentale pour la gestion des ressources naturelles. La logique de leur renouvellement prend appui sur les cycles concomitants d'épuisement et de régénération, et la régulation de leur utilisation a un impact direct sur les communautés qui en dépendent. Les ressources naturelles, telles que les océans et les sources d'eau douce, peuvent renouveler leurs stocks si leur extraction n'excède pas leur capacité de régénération. C'est en préservant l'équilibre entre consommation et reconstitution qu'une énergie renouvelable devient durable[2].

L'étendue et la complexité des défis posés par le développement durable aux structures actuelles de gouvernance à travers le monde sont transnationales. Or, selon le modèle classique de la gouvernance, l'État est la clé de voûte des politiques nationales et internationales. Il défend une conception rigide de la souveraineté, articulée non seulement autour d'une perspective étroite et statique de la sécurité, mais aussi autour d'une gestion des ressources naturelles perçue comme une prérogative souveraine. Cette conception statocentrique conventionnelle de la gouvernance, et le mode descendant d'élaboration des politiques qui l'accompagnent, sont remis en cause par l'extension de la mondialisation, le développement des technologies de la communication et une préoccupation croissante pour les grandes questions transnationales.

Le développement durable est complexe parce qu'il implique différents niveaux. Celui auquel les actions sont menées - générant par exemple des changements environnementaux - n'est souvent pas le même que celui auquel les décisions les régulant sont prises. Cette disjonction se produit parce que les ressources naturelles sont possédées et utilisées de façon collective, contrairement à l'appropriation des unités de ressource. C'est l'opposition entre utilisation publique et consommation individuelle des ressources communes qui conduit à un développement non durable. De fait, l'extraction des ressources relève plutôt de la théorie du bien privé, tandis que les stratégies visant à coordonner leur utilisation, à en distribuer les bénéfices et à faire appliquer des dispositions acceptables se rapprochent plus de la théorie du bien public[3].

Les ONG ont mis en évidence le coût local d'un développement effréné ; ce que les institutions multilatérales avaient été incapables de faire[4]. Le développement non durable affecte négativement les moyens de subsistance des populations, en provoquant la salinisation des sols, la pollution des rivières, la déforestation, etc. Concrètement, les préoccupations liées au développement durable s'enchevêtrent, au niveau local, avec une multitude d'autres questions. Pourquoi en effet les populations touchées seraient-elles sensibles aux avantages d'un environnement sain si celui-ci entrave leurs moyens de subsistance ? Ainsi, la fermeture d'une usine polluante qui affecterait l'emploi local. Pour définir des stratégies durables, les décideurs politiques doivent impérativement prévoir des mesures d'indemnisation appropriées des populations locales[5].

L'analyse de la relation entre citoyenneté et développement durable déplace le cadre de référence de la sécurité de l'État vers celle des personnes. Et bien qu'omniprésentes, les questions affectant la sécurité des personnes sont par nature plus nationales qu'internationales. Elles ont un impact direct sur la vie des groupes socialement marginalisés et tout le défi consiste à élever le débat aux niveaux national et régional[6].

La faiblesse des institutions de gouvernance alimente également la crise environnementale. Le manque d'agences efficaces de mise en œuvre et de surveillance favorise la dégradation des ressources naturelles. Si les grands projets d'infrastructures s'avèrent des désastres environnementaux, c'est essentiellement parce que les décideurs politiques ne respectent pas les règles en vigueur lorsqu'ils donnent leur feu vert à de telles entreprises. Les rapports d'évaluation de l'impact environnemental (REIE) et les engagements publics sont généralement ignorés avant le démarrage des projets, et il est par ailleurs peu probable que des fonctionnaires ayant autorisé un projet non viable soient un jour sanctionnés. Or " lorsque les institutions chargées de la mise en application a posteriori font défaut, l'obligation de s'expliquer a priori n'a pratiquement aucune chance d'atteindre son objectif déclaré[7] ". La clé du développement durable se situe dans la recherche de solutions sociales efficaces grâce à des mécanismes de gouvernance réactifs, plutôt que dans la mise en œuvre de mesures techniques[8].

La mesure des coûts humains et environnementaux d'un développement non durable est dans une large mesure tributaire des dynamiques sociales et politiques au sein de chaque société. Par-delà l'inadéquation de l'information, véritable barrière empêchant le public de se forger une bonne compréhension des impacts environnementaux, trouver le juste milieu entre les perceptions concurrentes de l'intérêt des populations est un problème politique. Pour que le développement durable soit une alternative viable à nos pratiques actuelles de développement, il est impératif d'évaluer les ressources communes en tant que biens publics valorisés indépendamment de leurs valeurs économiques[9].

La gouvernance multiniveau : un nouveau paradigme

Le concept de " tragédie des biens communaux " de Garrett Hardin décrit l'état apocalyptique vers lequel nous conduit la quête égoïste des avantages des biens communs : " la ruine est la destination vers laquelle courent tous les hommes, chacun recherchant son propre intérêt dans une société qui croit en la liberté des biens communaux[10]. "

Pour se dégager de l'appropriation égoïste des ressources naturelles et protéger l'environnement, la société et l'État doivent dépasser les modes traditionnels de gouvernance. L'État n'est pas alors en situation d'opposition avec les autres acteurs (la société civile, l'industrie ou les organisations internationales), mais à leurs côtés dans son effort pour assurer la pérennité des biens publics. Comme l'explique la littérature consacrée à la gouvernance multiniveau, l'État est impliqué dans différentes étapes du contrôle politique. " Ce qui est en train d'émerger à la place des anciens discours est l'idée d'un système politique à multiples niveaux, qui fait pression sur les diverses institutions et processus à travers lesquels les sociétés sont gouvernées[11]. "

La place prédominante prise par des acteurs étrangers aux structures hiérarchiques formelles de l'État, associée à leur capacité croissante d'interconnexion, traduit l'émergence de ces mécanismes de gouvernance multiniveau. Celle-ci suppose l'existence d'influences multiples se chevauchant, caractéristiques des processus d'élaboration des politiques de l'ordre mondial actuel. Les États se découvrent dans l'obligation de partager l'élaboration des politiques avec un ensemble d'acteurs non gouvernementaux dont la participation accrue aux processus politiques fait évoluer le rôle de l'État du contrôle des politiques à leur coordination[12]. Cette nécessité de revisiter l'interprétation conservatrice de la gouvernance vient de la nature même des questions en jeu. Le développement durable touche en effet à la fois à la sécurité des personnes et à celle de l'État ; il transcende les frontières politiques et sa complexité implique la coopération de divers acteurs à de multiples niveaux. La répartition de la prise de décision entre différents niveaux politiques est le signe de l'émergence d'un système politique multiniveau qui rend d'autant plus nécessaire l'orientation vers une nouvelle structure de gouvernance capable d'intégrer un ensemble d'acteurs à différentes échelles (mondiale, régionale, sous-régionale, nationale et locale).

Une compréhension plus large de la gouvernance et de ses acteurs est indispensable. Ces derniers sont nombreux : citoyens (forums citoyens, organisations communautaires), sphère économique (industrie, monde des affaires, sociétés multinationales), communauté scientifique (secteur de la recherche, organisations scientifiques), société civile (ONG, médias, syndicats, réseaux sociaux transnationaux) et structures coopératives mondiales ou régionales. La gouvernance multiniveau participative a des conséquences importantes sur la façon dont les questions sont définies, négociées et traitées. Elle repose sur le principe selon lequel plus la prise de décision est participative, plus elle implique les acteurs directement touchés par les décisions, et plus elle est susceptible de répondre aux besoins locaux[13]. Elle permet également d'aller au-delà de l'interprétation formelle de la citoyenneté et de mesurer la vigueur des revendications des personnes qui luttent pour la satisfaction de leurs droits et de leurs besoins au sein de cette structure participative. La gouvernance multiniveau traduit une relation État-société de plus en plus complexe, où les acteurs en réseaux jouent un rôle prédominant dans la prise de décision.

Liesbet Hooghe et Gart Marks ont identifié deux caractéristiques centrales de la gouvernance multiniveau de l'Union européenne[14]. Tout d'abord, bien que les États restent les acteurs centraux en matière de prise de décision, les compétences sont partagées et disputées entre acteurs intervenant à différents niveaux territoriaux, au lieu d'être monopolisées par les gouvernements nationaux. Ensuite, les domaines politiques sont interconnectés à travers des réseaux formels et informels. Les acteurs locaux interviennent simultanément dans des domaines nationaux et supranationaux, créant ainsi des réseaux transnationaux. Des chercheurs, tels que Neera Chandhoke[15], parlent d'une émergence de " la gouvernance en réseau " au sein de laquelle un ensemble d'acteurs non étatiques, situés au-dessus et en dessous du niveau étatique, partagent avec l'État les fonctions de prise de décision et de mise en œuvre. La gouvernance en réseau implique donc l'État dans un réseau d'acteurs qui s'étend horizontalement - à des acteurs de la société civile et de l'industrie - et verticalement - depuis le niveau mondial jusqu'aux niveaux sous-régionaux et locaux. Ce réseau se développe essentiellement à partir de partenariats coopératifs - plutôt que sur des positions conflictuelles -, lesquels sont par nature, et contrairement à l'appareil d'État formel, adaptables, fluides et flexibles[16]. Dans la gouvernance multiniveau, " les gouvernements supranationaux, nationaux, régionaux et locaux sont impliqués dans des réseaux de politiques territorialement prédominants[17] ". Cependant, tous les liens ne sont pas hiérarchisés, au sens où ils ne passent pas toujours à travers tous les niveaux de contrôle politique : il est fréquent que les acteurs nationaux et supranationaux communiquent directement via des réseaux transnationaux sans passer par le niveau national.

Les réponses institutionnelles sont multiniveau parce que les problèmes environnementaux qu'elles cherchent à résoudre le sont. Les dégradations de l'environnement ont, par essence, une très large portée, ce qui en fait des sources endémiques de conflits. Une question transfrontalière telle que celle de l'eau fait l'objet de contestation depuis le niveau international jusqu'aux niveaux national et local. De la réduction de la couche d'ozone au niveau mondial au problème plus localisé de la pollution de l'air, les crises environnementales affectent toutes les échelles de l'activité politique. Elles requièrent une approche multidirectionnelle intégrant les initiatives mondiales, telle la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), comme les initiatives de protection de proximité, tel le syndrome Nimby (Not in my backyard).

On pourrait citer à titre d'exemple la solution locale à laquelle les décideurs politiques sont parvenus à Alanya, en Turquie, dans les années 1970, pour contrôler la pêche non réglementée. Les autorités nationales ont laissé aux coopératives locales une liberté de manœuvre suffisante pour qu'elles trouvent elles-mêmes des solutions innovantes de nature à résoudre le problème. Dans l'accord final imaginé par ces dernières, des sites de pêche ont été alloués aux pêcheurs admissibles, suivant une rotation en phase avec les saisons de migration des stocks. L'aspect le plus ingénieux de cet accord est qu'il a permis, grâce à l'organisation du déploiement des pêcheurs, d'optimiser la production tout en régulant les activités individuelles. Cet exemple permet de démontrer que la gouvernance des ressources communes exige un partage du pouvoir à tous les niveaux, y compris avec des acteurs n'appartenant pas à l'appareil de l'État. Le fait de trouver des solutions localisées est une avancée importante dans la lutte contre les problèmes de portée mondiale. De même, le fait de reconnaître le lien intrinsèque entre le niveau mondial et le niveau local est indispensable pour bien comprendre le développement durable[18].

Différents niveaux de contrôle politique peuvent être interconnectés au sein du processus de développement durable. Au niveau local, par exemple, la résilience et la faculté d'adaptation des ménages aux effets d'un développement non durable (tels que les changements climatiques) dépendent du fonctionnement du système aux niveaux national et mondial. Ce fonctionnement inclut, entre autres, des flux d'information, une structure fédérale, des systèmes de commercialisation et de livraison facilitant la diffusion des ressources. La nature du système politique a deux conséquences importantes sur la façon dont les changements environnementaux sont abordés au niveau national. En premier lieu, un système politique plus ouvert permet l'expression de protestations et de flux d'information, obligeant les administrations publiques à réagir face aux crises environnementales. Des chercheurs comme Jean Drèze et Amartya Sen soutiennent qu'une société civile vigilante peut agir comme un système d'alerte précoce qui, associé aux contributions d'agences spécialisées, attire l'attention du gouvernement sur des crises imminentes requérant des mesures urgentes[19]. En deuxième lieu, le fonctionnement et l'efficacité d'un système politique ont des répercussions directes sur la façon d'appréhender les changements environnementaux. La gestion des bassins versants en Inde a ainsi bénéficié d'investissements importants pour des activités structurelles telles que la construction de barrages, alors que les dépenses consacrées au renforcement des capacités des communautés locales à travers des groupes de gestion du bassin versant sont restées relativement faibles.

Les acteurs clés du développement durable

Les institutions internationales du développement durable sont multiples. Les questions environnementales ont dès l'origine été réparties entre diverses agences des Nations unies. Depuis les agences intergouvernementales - organismes spécialisés tels que l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) ou le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) - jusqu'aux organisations issues de traités, comme la Commission baleinière internationale, en passant par les banques de développement telles que la Banque mondiale, les organisations multilatérales mènent depuis deux décennies une politique environnementaliste selon des modes très variés. L'action de ces organismes intergouvernementaux est complétée par des programmes environnementaux nationaux qui font le lien sur de nombreuses questions relevant du développement durable : utilisation des ressources, droits de l'homme et développement social... Avec l'inconvénient que pour résoudre des problèmes locaux, les acteurs clés doivent parcourir la totalité de la structure de prise de décision pour finalement élaborer des politiques répondant à des besoins locaux.

L'État : négocier l'agenda de la gouvernance. Pour rendre le discours sécuritaire sensible à l'environnement, plusieurs phases ont été nécessaires. Les tout premiers écrits avaient tendance à vouloir redéfinir la notion de sécurité en étendant l'agenda politique aux questions environnementales. La connexion ne s'imposant pas d'elle-même, la génération suivante de chercheurs a délaissé la sécurité pour examiner, à travers des études de cas, les liens entre conflits et environnement. Bien que le cadre de référence se soit déplacé vers des questions plus intra-étatiques qu'interétatiques, la thématique de la sécurité des personnes ne s'est développée que plus tard[20].

Que le discours environnemental soit profondément marqué par la notion d'étatisme transparaît clairement à travers les différences de répartition des droits et des responsabilités dans les pays développés et en développement. Les États sont tout sauf des entités homogènes et les disparités entre pays créent un véritable clivage, qui doit être reconnu et dont il faut tenir compte lorsque l'on aborde les questions environnementales. Dans tous les pays, il existe des individus plus vulnérables que d'autres face à un problème environnemental donné. Lorsque les réseaux transnationaux dépassent les frontières de l'État pour se rapprocher des groupes affectés, l'hétérogénéité des expériences devient plus visible et peut à son tour déboucher sur des alliances entre pays habituellement séparés par des disparités économiques[21]. Comme le montrent les mouvements en faveur de l'environnement, l'activité politique englobe des processus informels, tels que la mobilisation citoyenne autour d'un problème, totalement distincts des institutions officielles de prise de décision[22].

Ceci dit, l'État reste, à plus d'un titre, un acteur clé de la politique internationale. Même si nous constatons des progrès dans l'activité transnationale institutionnalisée, sous la forme d'organisations internationales et régionales, il continue d'être l'unité de représentation dans les forums internationaux (tels que l'ONU), et le premier artisan de la création d'entités intégrées (telles que l'Union européenne). En outre, aucun acteur ou agence n'est réellement transnational dans la politique internationale actuelle. Les réseaux transnationaux et les entreprises multinationales dépendent de l'infrastructure et de la sécurité de l'État pour la conduite de leurs opérations, même si une grande partie de leurs activités peut être menée en dehors du pouvoir de l'État. L'importance de la structure formelle est soulignée par le fait que les protestations et les exigences des mouvements locaux s'adressent à l'appareil étatique pour obtenir, selon les cas, son action ou son inaction.

Les États restent ainsi des acteurs clés du développement durable. Du fait de leur niveau élevé d'industrialisation et de croissance urbaine, les pays développés ont été des contributeurs importants au réchauffement de la planète et aux problèmes qui en résultent. Sur le plan démographique, des pays en développement, comme la Chine et l'Inde, représentent 35 % de la population mondiale totale. La Chine est devenue aujourd'hui le plus gros émetteur de dioxyde de carbone - 16 des 20 villes les plus polluées du monde s'y trouvent - et l'Inde est le troisième plus grand pollueur au monde

L'industrie du fer et de l'acier est responsable de 87 % de la pollution des eaux, l'industrie du ciment de 34 % de la pollution de l'air. Sept États indiens sont à eux seuls responsables de près de 70 % de la pollution industrielle du pays.

selon les indications de Lauren Phillips[23]. Les quatre puissances émergentes que sont le Brésil, la Russie, l'Inde et la Chine (les BRIC) deviendront les principaux consommateurs d'énergie et centres de production au cours des cinquante prochaines années. Il est capital que les initiatives de développement durable s'assurent le concours de ces États clés.

Les scientifiques : éclairer les décisions politiques. La manière de présenter un problème détermine grandement sa perception par le public. Les environnementalistes fournissent généralement des analyses denses en données et informations, dont le grand public a dû mal à saisir la portée. Or, dès l'instant où l'on présente le problème en termes d'impact sur la population ou de justice sociale, la mobilisation populaire devient possible. La forêt amazonienne est un exemple type d'une cause ancienne reformulée avec succès : la croisade en faveur des droits territoriaux locaux s'est longtemps révélée inefficace, alors qu'elle a bénéficié d'un très large écho dès qu'elle a été exprimée en termes de déforestation[24] (lire chapitre 6). Ici, une campagne en faveur des droits de l'homme a été réinterprétée en tant que problème environnemental.

Dès que l'opinion est divisée sur la nature et l'ampleur d'une crise environnementale, les arguments scientifiques commencent à être contestés. Par exemple, les avis de la communauté scientifique divergent fortement concernant la fonte des glaces sur cette question fondamentale : celle-ci a-t-elle atteint un rythme suffisamment alarmant pour justifier des actions concertées urgentes de la part de la communauté internationale ? Dans de telles situations, toute preuve crédible devient capitale puisque les questions dites " scientifiques " sont soumises à interprétation et donc à controverse.

Alan Irwin cite le cas de la substance carcinogène 2,4,5-T utilisée comme pesticide en Angleterre au début des années 1980. Lorsque le caractère toxique du pesticide a été porté à la connaissance du public, l'importance accordée aux risques par les parties concernées a varié suivant le crédit qu'elles accordaient aux preuves avancées. En tant que communauté la plus concernée, les agriculteurs ont jugé celles-ci suffisamment convaincantes pour exiger que la substance soit interdite. Mais de son côté, la Commission consultative des pesticides, formée d'experts, a décrété qu'en l'absence d'autres preuves fiables prouvant de façon définitive la toxicité de la substance, le pesticide ne devait pas être interdit[25].

Le phénomène des pluies acides constitue un autre exemple intéressant de l'hétérogénéité de la perception des connaissances. Il a requis l'intervention d'experts venus de la chimie, de la météorologie et de l'agriculture. Leurs conclusions ont été bloquées devant l'incertitude de pouvoir mettre en œuvre, sur le plan social, les solutions proposées d'une manière qui soit jugée satisfaisante par les décideurs politiques, les environnementalistes et les groupes de défense. Comme le met en évidence Alan Irwin[26], cette confrontation de la communauté scientifique avec la réalité sociale fait tomber la science du piédestal sur lequel le modèle de développement traditionnel l'avait placée, et met en lumière sa nature négociée et ses limites.

Une étape fondamentale à cet égard consisterait à créer des magasins scientifiques qui agiraient comme intermédiaires entre les citoyens et la communauté scientifique et mettraient à la disposition du public des informations techniques socialement utiles.

Des réseaux transnationaux interconnectés. En tant qu'acteurs simultanément impliqués dans la politique nationale et internationale, les réseaux transnationaux (RTN) constituent l'un des nombreux facteurs qui renforcent la porosité des acteurs et des institutions et représentent un phénomène curieux qui échappe aux classifications. Margaret Keck et Kathryn Sikkink se réfèrent aux réseaux transnationaux de plaidoyer, qui se développent dans les espaces séparant fonctionnellement et spatialement les différents acteurs. Ils partagent de manière intensive l'information, laquelle devient un outil puissant pour lever les ambiguïtés pesant sur certaines questions, et pour transformer un problème existant en une nouvelle préoccupation. Ces réseaux présentent des caractéristiques qui leur sont propres, et en particulier la prépondérance accordée à certaines valeurs qui deviennent le point de ralliement de la mobilisation. L'importance donnée à de tels principes leur permet de développer une attitude morale sur les sujets qui les concernent. Depuis la transmission de l'information jusqu'au recours à un personnel spécialisé, les réseaux transnationaux sont à cheval entre sphères nationales et internationales[27].

Ces réseaux établissent des liens avec des acteurs opérant au sein de l'appareil d'État, de la société civile et d'organisations internationales, élargissant ainsi la voie d'accès aux questions tant internationales que nationales.

Le terme " accès " implique ici la disponibilité à la fois des informations et des ressources, que ce soit au niveau des renforts matériels ou tout simplement des facilités logistiques apportées par un partenaire local.

Les réseaux transnationaux forment " des structures communicatives " cherchant à se connecter avec des agences de terrain. De fait, l'un des éléments clés d'une campagne réussie est le rassemblement efficace autour d'un même sujet d'acteurs à la poursuite d'objectifs différents[28]. Pour expliquer la manière dont fonctionnent les réseaux, Maragret Keck et Kathryn Sikkink évoquent l'effet boomerang. Le manque de communication avec l'État génère une incapacité des organisations nationales à exercer une quelconque influence sur l'élaboration des politiques. Dans un tel contexte, les organisations peuvent être amenées à court-circuiter les canaux étatiques et à mobiliser des partenaires internationaux pour exercer une influence extérieure sur l'État. Cet impact par ricochet est possible grâce à un déploiement stratégique de l'information, comme le montrent de nombreuses campagnes en faveur des droits de l'homme[29].

Néanmoins, tout plaidoyer en faveur du développement durable n'aboutit pas nécessairement à un consensus entre les différents acteurs ; ceux-ci mettent parfois un terme à leur collaboration faute de compréhension réciproque, comme le montre la campagne contre l'abattage des arbres à Sarawak, en Malaisie. Alors que la communauté des chercheurs tentait d'éclairer le problème à l'aide d'informations scientifiques et documentées, les réseaux d'ONG, de leur côté, politisaient la campagne en redéfinissant la nature de ce qu'elles considéraient comme crédible (les témoignages par exemple), mais aussi en introduisant d'autres acteurs dans le processus de négociation pour augmenter leur poids.

D'ailleurs, même si les causes d'une menace environnementale transnationale sont faciles à établir, ses conséquences peuvent, pour diverses raisons, être minimisées. Le brouillard qui a affecté l'Asie du Sud-Est au milieu des années 1990 fournit un exemple de ce type de situation. Il avait pour origine les brûlis pour préparer le sol à la culture, pratiqués dans les forêts d'Indonésie puis étendus aux pays voisins, Singapour et Malaisie notamment. Incapable de faire respecter par les propriétaires de plantations l'interdiction du brûlis malgré la législation existante, le gouvernement indonésien n'en a pas moins accusé les fermiers pauvres de cette pollution. Le gouvernement malaisien, quant à lui, n'a communiqué aucune information sur l'ampleur des dommages par peur de l'impact négatif que le brouillard pourrait avoir sur le tourisme[30].

L'industrie : observer des pratiques durables. Le discours sur le développement durable ne serait pas complet sans prendre en compte le rôle du secteur privé, qu'il s'agisse des lobbies d'affaires intervenant de façon transnationale ou des acteurs du monde des affaires ancrés localement. Grâce à leurs échanges commerciaux, les acteurs du secteur privé forment des groupes solidement interconnectés entre eux, mais également liés à la sphère politique. Au-delà de cette influence politique - qui varie selon son domaine d'activité et sa capacité économique - et parce qu'elle joue un rôle clé dans la production et la prestation des services, l'industrie s'impose comme un acteur de poids, dont la coopération est essentielle au succès de tout paradigme de développement durable. Sa responsabilité dans la dégradation de l'environnement (pollution de l'eau, abattage forestier et extraction minière excessive, par exemple) le montre, même si les États ont, eux aussi, une part de responsabilité non négligeable, dans la mesure où ils promulguent des réglementations permissives au lieu de faire appliquer des normes de qualité. Mais la coopération de l'industrie est décisive pour endiguer les dommages causés par un développement non réglementé.

À cet égard, la notion de responsabilité sociale des entreprises (RSE), qui repose sur l'hypothèse que l'intérêt des entreprises et l'éthique sociale ne sont pas antithétiques, se trouve au centre du discours sur le développement (lire chapitre 7). La RSE implique que ces dernières assument la responsabilité des conséquences de leurs actions et prennent des mesures proactives pour rendre durables à long terme leurs relations avec le reste de la société et l'environnement. Bien que largement accepté, ce concept n'est à ce jour pas complètement intégré dans les approches nationales du développement. En Inde par exemple, la responsabilité sociale des entreprises est encore trop souvent abandonnée à l'autorégulation. Ceci est largement dû au manque de pressions concertées exercées par la société civile en faveur du développement de mécanismes coréglementaires impliquant des parties multiples.

À l'échelle internationale, la première initiative de gouvernance dans le domaine de la RSE a été le Pacte mondial des Nations unies lancé en 2000, avec pour objectif d'obtenir la participation de différents acteurs à l'élaboration des politiques de responsabilité sociale des entreprises participantes

Les dix principes du Pacte mondial des Nations unies prévoient notamment des mesures pour encourager la responsabilité environnementale et pour faciliter la diffusion de technologies écologiques, voir sur le site internet : www.unglobalcompact.org

. L'une de ses principales difficultés a été la représentation et la participation des acteurs de l'industrie et la représentation faible des organisations syndicales. Les entreprises engagées dans des initiatives de RSE ne représentent qu'une petite partie des 61 000 multinationales qui dominent le monde des affaires aujourd'hui.

Ceci nous amène au thème plus large de la redevabilité (accountability) et à la façon dont celle-ci est conçue au sein des structures de gouvernance internationale et multiniveau. Avec la réactivité des systèmes de gouvernance multiniveau, la diffusion du pouvoir a apporté dans son sillage un plus grand intérêt pour la notion de redevabilité. Lorsque différents acteurs sont responsables et que la prise de décision devient collective, il est difficile de tenir un acteur particulier pour responsable des résultats[31]. Une des solutions consiste alors à faire appel à une forme transnationale de règlement des litiges. Elle permet aux États et aux citoyens affectés de tenir les entreprises pour redevables dans leur pays d'origine ; y compris pour les activités de leurs filiales dans d'autres pays. Les batailles juridiques relevant d'un règlement transnational sont nombreuses, comme en témoignent notamment les poursuites engagées en 1994 contre Rio Tinto au Royaume-Uni par un ancien employé contaminé par de l'uranium toxique sur l'un des sites de la compagnie en Namibie ; ou contre Union Carbide suite à la catastrophe de Bhopal (Inde) en 1984 au cours de laquelle 19 000 personnes ont péri à cause des émanations chimiques toxiques produites par une usine de cette société. En fin de compte, la bonne gouvernance des entreprises reste du ressort de l'État souverain qui doit pénaliser les excès transnationaux commis sur son territoire par les multinationales qui en sont originaires.

Les citoyens : le visage humain du développement. Pour que le développement soit durable, les relations de la société avec l'environnement doivent être soutenues. Reconnaître que la nature ne peut exister indépendamment du social nous amène à penser que les crises environnementales expriment des problèmes fondamentaux de la société et reflètent une vision mondiale faussée de ce que constituent la citoyenneté, la connaissance et le progrès[32].

Repenser le développement exige aussi de repenser ce qui fonde la connaissance. Le développement est traditionnellement considéré comme une diffusion de la connaissance à partir d'un centre où elle est générée. Le public est perçu comme le destinataire passif des avantages offerts par le développement, équation qui le place donc au bout de la chaîne de production de la connaissance. Comme le note Alan Irwin, " la citoyenneté " ne commence aujourd'hui que lorsque " l'expertise " a défini l'ordre du jour environnemental[33]. Ce modèle donne au progrès scientifique une telle place dans le développement humain que la moindre tension entre les citoyens et la science est attribuée à l'irrationalité de l'opinion publique. Ce poids accordé aux sciences formelles a eu pour conséquence de discréditer les savoirs traditionnels, qui n'ont plus de place dans le schéma général. Cette équation biaisée a rendu le développement actuel non durable, parce qu'incapable de s'adapter aux besoins locaux, humains comme environnementaux. La durabilité doit au contraire corriger, voire inverser cette équation, au profit de pratiques locales donnant du pouvoir aux citoyens par la reconnaissance de leurs droits sur les ressources.

La sécurité des personnes, mais également celle des États, n'a pas la même valeur et n'est pas respectée de la même manière selon les pays. Suite à la tragédie de Bhopal et alors que l'Inde s'était portée partie plaignante et réclamait 3 milliards de dollars d'indemnités, la somme finalement accordée aux survivants n'a pas dépassé 470 millions de dollars à l'issue d'une longue bataille juridique aux États-Unis. Par contre, pour la marée noire causée par Exxon en 1989, l'Alaska s'est vu attribuer 1 milliard de dollars. La population d'Alaska a donc été mieux indemnisée pour la perte de ses moyens de subsistance que les survivants de la tragédie chimique de Bhopal. Plus grave encore, un État souverain n'est pas parvenu à obtenir une indemnisation et une pénalisation appropriées, ce qu'un ensemble de plaignants privés appartenant à une entité infra-étatique a réussi de son côté[34].

Le projet hydraulique des hautes terres du Lesotho en Afrique du Sud fournit un autre cas de pratique de développement non durable. Réalisées dans un contexte de corruption généralisée, les études d'évaluation de l'impact du projet sur les communautés situées en aval n'ont pas été menées à terme. La réalisation du projet a rendu le prix de l'eau inabordable pour les populations pauvres qui avaient déjà souffert d'une distribution inégale à l'époque de l'Apartheid. Un jugement de 2002, qui fait jurisprudence, a lourdement sanctionné à la fois le président de la Highlands Development Authority, l'institution en charge de la mise en œuvre de ce projet, et la société canadienne, Acres International Limited, impliquée dans la corruption des fonctionnaires.

D'autres violations des droits de l'homme, lors de grands projets de développement, peuvent être mises en lumière. Citons l'indemnisation discriminatoire des populations marginalisées et dépossédées lors de la construction du barrage Sardar Sarovar en Inde. Ce projet ne reconnaissant pas aux femmes mariées le droit d'être propriétaires, la possession de terre ne leur a pas été reconnue et aucune indemnité ne leur a été versée pour la perte de revenus consécutive à la construction du barrage[35].

Au final, la gouvernance multiniveau paraît prometteuse face aux objectifs de développement durable. Elle permet à différents acteurs de défendre des revendications concurrentes au sein du système de gouvernance. Si de puissants groupes de pression peuvent avoir intérêt à faire avorter les tentatives d'imposer des restrictions à l'utilisation des ressources naturelles, les populations locales peuvent elles aussi défendre leurs droits sur ces ressources. Toutefois le degré de prise en considération des questions de développement durable dépend de la nature du système politique de chaque pays et de l'influence interne des acteurs concernés. Car même si les réseaux constitués sont transnationaux, l'État demeure le cadre où se joue la politique des ressources.

Aucune solution ni accord institutionnel idéaux ne sont aujourd'hui prêts à être mis en œuvre. Ce qui s'en rapprocherait le plus - la gouvernance multiniveau, par exemple - implique des processus en proie à des contradictions difficiles à dépasser. De tels dispositifs, lorsqu'ils sont mis en œuvre, conduisent en effet à des solutions très variables, en fonction des multiples aspects du développement durable. Ils impliquent également des acteurs différents, dont les mandats se chevauchent, donnant lieu à des arrangements peu ordonnés, mais réactifs par rapport aux besoins concurrents de la société et de l'environnement.

Bibliographie

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