Une négociation climatique plus résiliente qu'on ne le craignait

Une négociation climatique plus résiliente qu'on ne le craignait
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Sommaire de l'article
La négociation des volumes d'émissions, une…
Ce que la référence change pour les émergents
Le climat ou la relance dans les opinions…
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Le retour de la coordination globale

L'année 2010 en matière de climat a commencé en décembre 2009 à Copenhague (Danemark), avec un accord a minima qui semblait mettre à mal le cadre international de négociation développé depuis 1992. Elle se termine à Cancún (Mexique), du 29 novembre au 10 décembre 2010, avec l'adoption d'une déclaration globale incluant toutes les avancées sectorielles des négociations depuis deux ans. Entre les deux Conférences des parties (COP), les débats climatiques ont semblé s'enliser dans la polémique, avec la remise en cause puis la réaffirmation de l'expertise du Groupe d'experts intergouvernemental sur le climat (GIEC) .

La chronologie proposée dans ce volume documente cette polémique.

Les limites intrinsèques à l'accord arraché à Copenhague ont déplacé les projecteurs vers les politiques nationales, jugées plus intéressantes et dynamiques que les négociations internationales. Les sessions régulières de la Convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique (CCNUCC) dominées par les affrontements sino-américains et la tiédeur de l'Union européenne, enfin, ne conduisaient pas à espérer de Cancún beaucoup plus que des avancées sectorielles. Si on reste loin des ambitions affichées avant Copenhague, la déclaration finale semble bien contredire chacune de ces anticipations et démontre une volonté politique inattendue de trouver des réponses collectives à l'évolution du climat.

D'abord, la Déclaration réintègre l'accord de Copenhague dans le processus onusien, lui adjoignant un processus équilibré de vérification des objectifs de réduction annoncés par les pays. Ensuite, elle réaffirme des chiffres clés et fixe des échéances qui vont créer une pression politique pour continuer la négociation. Elle rappelle ainsi l'objectif commun de limiter le réchauffement de 2 °C par rapport aux niveaux pré-industriels, confiant à la prochaine conférence des parties, prévue à Durban (Afrique du Sud) en 2011, la tâche de déterminer un objectif global d'émissions de gaz à effet de serre pour 2050, permettant de respecter cet objectif commun. Si elle évite pour l'instant les questions qui fâchent, comme le partage des efforts entre pays développés et pays en développement (repère 1 et 2), elle programme, d'ores et déjà, une revue de tous les efforts entrepris pour 2013. Politiquement, on peut dire que le cadre de négociation est reposé.

La négociation des volumes d'émissions, une affaire de référence

La question du partage des efforts climatiques selon le niveau de développement des pays reste au coeur des négociations. 

 

Source : Antonia Baker (éd.), 2010, Interpreting Emissions Pledges, The Need for a Common Accounting Framework, Climate Strategies, Working Paper.

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Ce que la référence change pour les émergents

Selon les émissions de référence et les types d'émissions prises en compte, les engagements climatiques des Etats varient beaucoup. Un éclairage sur l'Inde et la Chine.

Source : Antonia Baker (éd.), 2010, Interpreting Emissions Pledges, The Need for a Common Accounting Framework, Climate Strategies, Working Paper.

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La Déclaration de Cancún s'appuie sur les travaux du GIEC, à la fois sur la réalité, les causes et les effets du réchauffement ou sur la limite de +2 °C par rapport à l'époque pré-industrielle, à ne pas dépasser si on veut éviter des bouleversements catastrophiques. Plus encore, ses avancées en termes de contrôle des efforts des pays vont exiger encore davantage de science et d'expertise que précédemment. En ce sens, l'offensive climato-sceptique sur la négociation internationale semble avoir fait long feu. Lorsqu'ils rechignent à négocier un cadre politique climatique, les États invoquent plutôt la compétition avec d'autres priorités, comme la relance économique ou la régulation financière, ou la nécessité de garder leur autonomie politique en matière climatique.

Si la question du volume d'émissions compatible avec un réchauffement limité à 2 °C a été laissée à la prochaine Conférence des parties (COP) de Durban (Afrique du Sud), la Déclaration de Cancún constitue un premier pas dans la réaffirmation de la nécessité d'avoir des objectifs climatiques partagés et des outils communs pour les atteindre. Elle indique que l'addition des politiques de relance verte ou de diversification énergétique qui se sont multipliées depuis 2008 ne suffira pas à faire une politique climatique mondiale.

En mai 2009, HSBC a estimé à 980 milliards de dollars le total des fonds publics dédiés à des programmes climatiques pris dans le cadre de politiques de relance verte. HSBC Global Research, 2009, Building A Green Recovery. Disponible sur : www.hsbc.com

Prenant acte des engagements des pays industrialisés et en développement, le texte de Cancún organise leur suivi : la somme des efforts acceptés par tous les pays fera l'objet d'itérations au fil des années, éclairées par des recommandations des scientifiques, pour susciter une augmentation progressive des ambitions. Ce cadre collectif de négociation permet de susciter des actions individuelles plus ambitieuses. Économiser collectivement du CO2 augmente la valeur des investissements réalisés pour obtenir ce résultat. L'action collective réduit le coût relatif des efforts, en créant une règle qui s'applique à tous les acteurs et qui distribue les coûts de la transition. Enfin, la coordination globale génère une vision partagée de l'avenir, déclinée en objectifs et en stratégies légitimes par les différents acteurs - des États aux particuliers, en passant par les entreprises ou les collectivités territoriales.

La coordination prônée à Cancún est onusienne. L'accord de Copenhague avait semblé accréditer l'idée d'une CCNUCC trop contraignante pour permettre la négociation d'un partage des responsabilités climatiques entre les pays développés et les pays émergents. L'accord même semblait l'aboutissement de discussions menées entre un petit nombre de pays dans d'autres enceintes (G8, Forum des économies majeures, Organisation mondiale du commerce), plutôt que le fruit des discussions techniques dans le cadre onusien. Malgré 139 signatures, la légitimité de l'accord de Copenhague est restée problématique, aucun acteur ou institution ne s'étant réellement emparé de son application. Une partie des signataires, notamment la Chine, ont rapidement émis l'avis que le cadre onusien devait demeurer la référence des négociations.

Parallèlement, tous les autres forums ont montré leurs limites. Le Forum des économies majeures a offert un cadre utile pour discuter des aspirations de chacun et explorer ce que serait un accord équilibré en termes de partage des contraintes, mais il n'est pas un lieu de décision. Le G8 a été abandonné parce qu'il ne permettait pas de discuter des efforts à faire avec les pays émergents dont l'engagement conditionne aujourd'hui tout effort des pays développés. Son successeur, le G20, pour l'instant et à la demande des pays du Sud, ne fonctionne pas comme un espace de négociation. La plainte à l'Organisation mondiale du commerce posée par les États-Unis contre les subventions chinoises au secteur des énergies renouvelables est d'abord d'un procès industriel. L'Organisme de règlement des différends de l'OMC ne peut en outre être tenu comme le lieu de la négociation d'ambitions communes entre tous les acteurs.

L'importance des avancées sectorielles

Malgré le coup puissant porté à la CCNUCC lors de la conférence de Copenhague, le processus a ainsi fait preuve d'une résilience importante, poursuivant en 2010 ses travaux sectoriels. Et la Déclaration de Cancún, allant au-delà des résultats minimaux attendus, envoie un signal fort sur la vitalité des négociations.

En matière financière, la Déclaration de Cancún a confirmé l'engagement fait à Copenhague de mobiliser 100 milliards chaque année d'ici 2020 pour financer l'adaptation des pays les plus pauvres et les plus vulnérables. Si la décision de créer un Fonds vert dédié à cette fin est entérinée, ses modalités de gouvernance et d'action devraient être précisées d'ici Durban. L'architecture choisie reconnaît le rôle politique de la COP, réduisant, à la demande du G77, le rôle opérationnel de la Banque mondiale aux activités purement financières (tenue des comptes bancaires, gestion des avoirs et des décaissements, etc). Un secrétariat opérationnel indépendant permettra de préparer les décisions d'un conseil d'administration représentant à égalité pays développés et en développement. Ces choix privilégient la rapidité de mise en place et la représentation des plus petits acteurs sur la création d'une institution.

Le mécanisme de réduction des émissions issues de la déforestation et de la dégradation (REDD+), permettant la rémunération de la conservation des forêts tropicales, est enfin lancé. Le texte, négocié depuis la COP de Bali (2007) et déjà très avancé à Copenhague, adopte une vision large des activités forestières, incluant la préservation et l'augmentation des stocks de carbone forestiers de la quasi-totalité des forêts de la ceinture intertropicale - soit la moitié des forêts mondiales. Il prescrit par ailleurs le respect des populations des zones forestières et la prise en compte de la biodiversité. La Déclaration de Cancún précise les modalités de mise en œuvre : les pays en développement doivent planifier dans le temps la réduction de la déforestation, avec des objectifs intermédiaires vérifiables ; les pays développés doivent financer le mécanisme et modifier leurs politiques et pratiques qui encouragent la déforestation actuelle. Plusieurs signes, comme l'implication de gros fonds privés bancaires ou l'engagement de réseaux importants de distributions de produits de consommation, ont montré à Cancún que le mouvement de préservation des forêts prenait une nouvelle ampleur.

Cancún a également vu la naissance de nouveaux outils : le Cadre de travail pour l'adaptation et le comité de l'adaptation, un groupe d'experts nommés par les parties, sont chargés de réunir tous les savoirs et bonnes pratiques en matière d'adaptation pour les rendre disponibles à tous les États. Ils prennent ainsi la suite d'initiatives plus anciennes restées relativement marginales, comme le Programme de travail de Nairobi de 2005, pour maintenir la question sur l'agenda. La Déclaration fait explicitement référence au Cadre d'action des Nations unies de Hyaogo (2005) pour réduire les risques humains et matériels en cas de catastrophes naturelles d'ici 2015. L'adaptation est donc ici prise globalement, comme processus technologique, politique et culturel permettant de réduire les impacts humains, économiques, environnementaux et sociaux des catastrophes. Restent à ces outils à s'imposer comme plus concrets et efficaces que leurs prédécesseurs.

L'avancée la plus inattendue est sans doute la mention explicite d'un mécanisme de mesure des efforts entrepris, connu dans la négociation comme un mécanisme MRV (mesure, reporting, vérification), s'appliquant à la fois aux pays développés et aux pays en développement. La question opposait les États-Unis et la Chine depuis plusieurs années maintenant. Les premiers en faisaient une condition non-négociable de leur participation à tout accord international sur le climat ; les seconds refusaient catégoriquement de soumettre leurs efforts environnementaux à l'expertise internationale - position très fermement défendue notamment lors de la dernière réunion de la CCNUCC à Tianjin (Chine) avant la COP de Cancún. L'avancée est à mettre au crédit de la diplomatie indienne, qui a proposé un système commun - tous les efforts entrepris recensés devront être vérifiables - avec une obligation renforcée pour les pays développés, dont les efforts seront évalués en fonction des objectifs de réduction des gaz à effet de serre annoncés dans l'accord de Copenhague. Fort de l'acceptation de la Chine et des États-Unis, il dépasse l'opposition structurelle entre pays développés et en développement, entre signataires et non-signataires du Protocole de Kyoto. Une fois ses modalités de fonctionnement précisées, il devrait ainsi devenir un outil important pour la gouvernance des efforts mondiaux dans les années à venir.

La Déclaration dans son ensemble, et les différents compromis qu'elle entérine, récompensent enfin les efforts de la présidence mexicaine de la conférence. Fort de ses liens avec les pays en développement, les membres de l'OCDE, les pays émergents et son voisin, les États-Unis, le Mexique a amené 193 pays, la Bolivie s'étant isolée au fur et à mesure de la négociation, à accepter le texte la dernière nuit de la conférence.

La route de Durban

La COP 16 de Cancún a donc accompli plus que ce qu'on attendait d'elle. Reste à maintenir cet esprit le long du chemin menant à la COP 17 de Durban (Afrique du Sud).

Le principal enjeu, évité à Cancún, reste le futur du Protocole de Kyoto, dont le mandat s'achève en 2012. Des pays comme le Japon, la Russie ou le Canada militent non seulement pour que le Protocole n'ait pas de suite, mais aussi pour que son mandat ne soit pas prolongé. À la différence de l'UE, ces pays sont de fait tellement en retard sur leurs objectifs   qu'ils renâclent à prendre de nouveaux engagements estimés intenables.

Les estimations en 2009 signalent une augmentation de 17 % par rapport à 1990 pour les États-Unis (contre un objectif Kyoto de - 7%, de + 7 % pour le Japon (contre un objectif Kyoto de - 6 %).

Par ailleurs, la situation politique américaine (voir p. 108) ne permet pas d'espérer un engagement contraignant avant 2014. Le texte de Cancún organise néanmoins pour l'instant les négociations dans l'objectif d'éviter un vide entre le Protocole de Kyoto actuel et sa suite, et promet la continuation des mécanismes de flexibilité, notamment le Mécanisme de développement propre (MDP). Face à un G77 fermement attaché au prolongement du Protocole, les pays développés devront démontrer à Durban qu'ils ont avancé dans la mise en place de financements (fonds vert, financement précoce, etc.) pour convaincre de leur bonne volonté.

L'élan redonné à Cancún repose sur une série de compromis : reconduction de la dichotomie entre pays développés et pays en développement sans différenciation au sein du deuxième groupe ; avancée sur la transparence des actions au détriment de la comparabilité des efforts entre pays et groupes de pays. Continuer la discussion et obtenir un accord climatique global et équilibré demandera, à la fois, d'affronter des questions politiquement difficiles tout en maintenant "l'esprit positif de Cancún". Un défi de taille pour la conférence de Durban.

Une des pistes offertes par Cancún est l'importance de la médiation de pays émergents (Inde, Chine, Mexique), dont les opinions publiques sont de fait les plus optimistes quant à la capacité des politiques et des technologies à répondre aux défis climatiques (repère 3). L'Afrique a réussi à parler d'une seule voix et joue un rôle croissant dans la négociation. Gageons que cette dynamique se nourrira en 2011 des ambitions internationales de l'Afrique du Sud, hôte de la COP17.

Le climat ou la relance dans les opinions publiques

Les opinions publiques des pays émergents sont les plus optimistes quant à la capacité des politiques et des technologies à répondre aux défis climatiques.

Source : HSBC, 2010, Climate Confidence Monitor 2010 (www.hsbc.com).

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