São Paulo : La fragmentation est-elle inéluctable ?

Date: 2010
Régions:
São Paulo : La fragmentation est-elle inéluctable ?
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Sommaire de l'article
Sao Paulo, quelle limite à l'étalement urbain ?
Ségrégation sociale, ségrégation spatiale
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Le développement économique de São Paulo a toujours eu tendance à concentrer les revenus entre les mains des élites économiques, politiques et sociales. Et l'insertion dans l'économie mondialisée aujourd'hui produit de nouvelles fragmentations des espaces et des conditions de vie de la population. L'enjeu est maintenant de mener les réformes urbaines capables de surmonter cette fracture, de faire circuler les richesses et de produire une " démocratisation effective du tissu urbain ".

Encadré 1 Encadré 2 Encadré 3

La plus grande ville d'Amérique du Sud, São Paulo, au Brésil, traduit dans son agencement territorial la complexité des transformations économiques, physiques et sociales nées de la mondialisation. Simple entrepôt situé entre le port de Santos et la région agricole à l'intérieur des terres aux xviie et xviiie siècles, devenu aujourd'hui une " plateforme économique mondialisée " de l'Amérique latine, São Paulo suit la voie féconde que lui trace un développement économique vif et constant. Les inégalités, fruit d'un processus de longue date, ont été et continuent d'être une force motrice dans la transformation de la ville. L'extrême disparité des revenus conduit à une fragmentation et à un déclin de la ville au risque, si celle-ci ne parvient pas au travers d'une vaste participation démocratique à construire un territoire durable, de compromettre le statut " mondial " de São Paulo. Prendre en charge les lourds coûts sociaux, moteur et conséquence de sa puissante réussite économique, est plus qu'urgent aujourd'hui.

La théoricienne de la " ville globale ", Saskia Sassen, place les métropoles latino-américaines de São Paulo, Buenos Aires et Mexico au sein du marché mondialisé parce qu'elles ont un rôle essentiel dans leur pays respectif, et parce qu'elles concentrent les investissements étrangers qui entrent dans leur pays. Cette décision d'inscrire São Paulo parmi les villes globales ne fait pas l'unanimité parmi les chercheurs en raison du décalage induit par les colossales inégalités économiques et sociales. " [...] Malgré son image "globale", São Paulo ne répond pas à ce critère. Si l'on essaie d'analyser et de vérifier cette éventualité à partir de différents points de vue, on constate que la plus grande métropole du continent est davantage marquée par une pauvreté archaïque et par une incapacité à surmonter des conflits hérités des exclusions et des inégalités qui ont historiquement conduit à sa formation, que par une nouvelle dynamique urbaine dictée par l'"économie mondialisée". Il est important de garder à l'esprit que nous parlons d'une métropole dont 40 % de la population vit dans une situation d'urbanisation informelle et où environ 1,2 million de personnes habitent dans des bidonvilles1. "

Le processus historique qui a conduit à la construction de la ville fragmentée et globalisée de São Paulo révèle 1) une connexion permanente à une économie mondiale en constante mutation, 2) la perpétuelle présence d'une oligarchie, et 3) des inégalités croissantes, matérialisées et cristallisées dans l'environnement bâti de la ville et dans son organisation géographique. Si l'on veut comprendre la voie empruntée par São Paulo pour se développer et celle qu'elle pourrait suivre demain, il faut partir à la fois de l'histoire du Brésil et de celle de la ville pour expliquer les disparités entre ses différents quartiers, cerner comment les forces d'exclusion (limitations du droit de vote et du droit foncier, ségrégation spatiale et mondialisation) ont contribué à son dynamisme économique et à son statut de ville globale, et en quoi elles le remettent en question aujourd'hui. On s'intéressera alors aux efforts déployés pour remédier aux déséquilibres économiques et sociaux historiques.

commerce du café et industrialisation

La ville de São Paulo a connu de profondes mutations durant la seconde moitié du xixe siècle, grâce à l'essor de la culture du café et, plus tard, à une industrialisation intense. Le commerce international du café et la diversification économique locale qu'il a engendrée ont créé de la richesse, laquelle a provoqué l'apparition de certaines formes urbaines et l'occupation des espaces libres de la ville. À l'époque, de nombreux cultivateurs de café sont arrivés en ville car ils avaient concrètement besoin d'être présents pour faciliter la commercialisation de leurs produits. S'installer en ville leur permettait aussi d'agir plus facilement sur la politique économique et financière.

Ces riches agriculteurs recherchaient les meilleurs endroits où vivre, au sommet des collines, à l'ouest de la ville. Parallèlement, les bidonvilles - habitats précaires occupés illégalement, appelés favelas en portugais - proliféraient à cause du manque cruel de logements à prix abordable pour les travailleurs et des immigrés nouvellement arrivés. Ces bidonvilles se sont généralement déployés dans les plaines, insalubres mais bon marché, près des rivières, au nord et à l'est de la ville, délimitant clairement un espace à part dans le tissu urbain2. Au milieu du xixe siècle, la construction du chemin de fer le long de la rivière Tamanduateí a repoussé les limites de la ville et attiré le parc industriel naissant au sud-est de São Paulo (cf. carte 2). Établissant définitivement une ségrégation dans l'occupation du territoire, contribuant au développement de banlieues ouvrières autonomes, les quartiers de Brás et Mooca ainsi que les villes de Santo André et São Caetano do Sul, l'incidence du transport ferroviaire sur la forme urbaine a été fondamentale3.

La croissance des exportations de café au cours de la dernière décennie du xixe siècle et l'énorme afflux d'immigrés venus d'Europe En 1888, le Brésil a aboli l'esclavage et encouragé la venue d'immigrés européens afin de constituer un gisement de main-d'œuvre pour remplacer les esclaves sur les plantations de café : Espagnols, Portugais et Italiens ont ainsi reçu des incitations à venir travailler à São Paulo comme ouvriers agricoles. ont contribué à l'implantation d'usines à São Paulo entre 1890 et 1930. L'installation dans les zones urbaines d'une main-d'œuvre stable et qualifiée, essentiellement constituée d'immigrés européens qui ne s'adaptaient pas au travail rural, et l'essor des flux monétaires et de la consommation ont poussé les cultivateurs de café à se tourner vers l'industrie plutôt que vers l'agriculture. Lorsque le marché du café brésilien a été heurté de plein fouet par l'effondrement mondial des cours en 1928-1929, à cause de l'offre pléthorique, puis de la crise de 1929, les ressources ont définitivement été transférées vers le parc industriel en train de se former au sud-est de la ville4. Cette transition a été possible parce que les nouveaux immigrés disposaient de compétences industrielles européennes, sans être liés à une industrie ou à un secteur d'activité par une corporation ou un syndicat.

Au tournant du siècle, l'aristocratie de São Paulo, avide de " progrès ", désirait ardemment pouvoir soutenir la comparaison avec les classes supérieures d'Europe. Une " idéologie moderne, positiviste et républicaine5 " motiva le franchissement de la barrière naturelle que formait la vallée d'Anhangabaú, conduisant les élites sociales, politiques et économiques de São Paulo à occuper des terres à l'ouest de la " vieille " ville (cf. carte 2). Le commerce international du café et le transport ferroviaire furent les vecteurs de ce déplacement des élites, générant un flux continu de travailleurs entre l'intérieur du pays et la capitale. Ces facteurs consolidèrent la position de São Paulo comme important marché du travail au xxe siècle, dessinant la fragmentation socio-spatiale encore visible aujourd'hui.

Le " fordisme

Fordisme est un terme utilisé dans la pensée marxiste occidentale pour désigner un " régime d'accumulation ", c'est-à-dire le schéma macro-économique de croissance développé aux États-Unis, puis diffusé sous diverses formes après 1945.

" brésilien et la politique nationale d'urbanisation

En 1920, un nombre significatif d'industries et d'activités de service et de distribution étaient déjà concentrées à São Paulo devenue le cœur battant de l'économie brésilienne sur la scène internationale4. La diminution des échanges internationaux au cours de la première guerre mondiale, la surproduction de café à la fin des années 1920, combinées à la crise bancaire de 1929, mena à une crise des exportations de café qui sapa la puissance économique de São Paulo et généra un chômage de masse. À la fin de la décennie, la situation économique, conjuguée à l'émergence d'une classe moyenne citadine, soucieuse d'obtenir sa part de pouvoir politique, conduit en 1930 Getúlio Vargas à évincer le président Washington Luis, instaurant un régime populiste qui allait durer jusqu'en 1945.

Vargas opta pour une politique d'" industrialisation par substitution des importations " (ISI), qui allait avoir un impact considérable sur le développement industriel et, donc, sur la politique du travail, les modes de vie et le développement urbain. L'augmentation du nombre de travailleurs citadins et l'accroissement de la demande de logements figurent parmi les multiples conséquences de cette politique6. Dans les années 1930, la location d'appartements était le mode de logement le plus pratique pour les personnes à revenu faible ou intermédiaire, puisqu'il n'existait alors aucun système de crédit pour leur permettre d'acquérir leur propre maison. Jusqu'à la fin des années 1930 les loyers n'étaient pas réglementés : l'implication de l'État dans la question du logement se cantonnait à quelques mesures d'assainissement, dont profitait généralement le marché locatif7. À cette période, le tissu urbain de São Paulo autour du centre historique était constitué d'un mélange d'usines et d'une forte densité de logements ouvriers, ainsi que de quartiers huppés où les élites socio-politico-économiques bâtissaient leurs demeures. Dans les années 1940, de nouveaux centres urbains ont surgi de terre avec de nouvelles usines, le long de la voie ferrée, permettant à la ville de s'étendre vers le nord, l'est et le sud-est.

Sous le régime Vargas, le marché du logement privé n'était pas en mesure de proposer des conditions de logement salubres, faisant de l'intervention de l'État un impératif. Mais si les pouvoirs publics découragèrent la construction spéculative de logements à des fins locatives et facilitèrent l'accès au logement de travailleurs syndiqués à faible revenu, ils fermèrent aussi les yeux sur un vaste contingent de travailleurs dits " informels ", non déclarés, victimes du taux de chômage élevé. Abandonnés à leur sort, ces derniers n'avaient d'autre choix que de se tourner vers des moyens informels, finissant par construire leur propre maison à la périphérie de la ville (cf. encadré 1).

élu en 1956 le président Juscelino Kubitschek a vu dans l'énergie et le transport un vecteur de développement rapide. Il a modéré l'ISI dans la politique officielle de l'État et misé sur le secteur mondial de l'automobile pour étoffer le parc industriel du pays, et étendre le réseau routier national au détriment des voyages en train. Plusieurs grandes sociétés industrielles, comme General Motors, qui avaient initialement choisi de s'implanter à proximité des centres ferroviaires, se rapprochèrent du nouveau réseau routier. Le développement du secteur de l'automobile, puis le remplacement des tramways par des services de bus ouvrirent la porte à une expansion quasi illimitée de la périphérie de la ville, tirée par les logements que les habitants construisaient eux-mêmes, malgré l'absence d'infrastructures de base et de services.

Une dynamique urbaine inéquitable

Dans les années 1940, São Paulo a accentué son rôle moteur dans le développement du Brésil, son tissu urbain subissant d'énormes transformations essentiellement à cause d'un boom immobilier et de la spéculation foncière, dont témoigne la construction de gratte-ciel. La municipalité a alimenté la surenchère sur la valeur des terrains en construisant des routes et en développant les transports, privilégiant ainsi l'accumulation de capital dans le marché de l'immobilier8. Elle a toléré l'éclosion d'un marché sauvage du lotissement des terrains, puisque l'État n'était pas à même de procurer des logements aux pauvres qui affluaient en masse vers la ville.

La politique économique du président Kubitschek a aussi déclenché un mouvement migratoire colossal à l'échelle du pays, qui s'est encore accentué dans les années 1970. Depuis lors, et jusque dans les années 2000, une foule immense de pauvres s'est déplacée vers les collines, les vallées et les plaines de villes telles que São Paulo, ajoutant une dimension nouvelle aux problèmes urbains. Les villes n'étaient pas préparées à recevoir un contingent aussi important de nouveaux habitants. Le marché du travail et l'infrastructure urbaine n'étaient pas adaptés, et les municipalités ne savaient pas comment faire face à ce problème. La population résidant à la périphérie de la ville a grossi, et un grand nombre de pauvres, auparavant dispersés dans les zones rurales, se sont concentrés dans les bidonvilles, vivant dans des conditions déplorables9. Selon les estimations, il manquait ainsi, à la fin des années 1970, 7,9 millions de logements, et 15 millions de familles vivaient dans des conditions indécentes10.

Durant les années Kubitschek, le parc industriel brésilien s'est consolidé. Les industries traditionnelles, comme le textile, l'agro-alimentaire et la confection, ont décliné, tandis que se développaient le matériel de transport, les machines-outils, les équipements électriques et les appareils électroménagers, ainsi que l'industrie chimique. La production de biens de consommation durables a modifié le mode de vie des Brésiliens, contribuant à la création d'une nouvelle classe moyenne urbaine, tandis qu'une masse énorme de pauvres restait privée de droits civiques et sociaux (droit de vote, droit au logement, droit à l'assainissement ou droit du travail)9. Parallèlement à l'essor de l'industrialisation et à la croissance économique, l'urbanisation des villes brésiliennes s'est intensifiée. Le régime militaire dictatorial de 1964-1984 a demandé aux municipalités d'établir des " plans d'aménagement intégré ", point de passage obligé pour obtenir des fonds fédéraux. São Paulo a produit son plan de zonage en 1972, lequel a renforcé les inégalités en termes d'occupation des terres : en effet, s'il autorisait le relèvement du coefficient d'occupation des sols au centre-ville, le simple fait que les bidonvilles ne figurent pas dans le plan a consolidé leur " illégalité légale1l ".

Entre 1960 et 1980, l'abandon du centre-ville par les élites et une politique du logement marquée par l'exclusion sociale et territoriale ont exacerbé la polarisation socio-spatiale jusqu'à la fracture du São Paulo contemporain. Après 1960, plusieurs entreprises du centre-ville déménagèrent vers les hauteurs du quartier de l'avenue Paulista, au sud-ouest de la ville. Anciennement réservé à l'aristocratie, ce quartier devint alors le plus cher de la ville, les bureaux, banques et sièges sociaux y ayant élu domicile (cf. carte 2). L'implantation de la station centrale du métro en plein cœur de la ville et la création de zones piétonnières ont encore incité les élites à quitter le centre, puisqu'elles disposaient de voitures qui leur permettaient de s'éloigner, vers le sud-ouest par exemple. Les personnes à faible revenu, tributaires des transports publics, ont dès lors commencé à développer des activités économiques dans le centre-ville6 tandis que le tissu urbain continuait de s'étendre à la périphérie de la ville (cf. encadré 1), à la faveur de la politique de logement évoquée plus haut.

La distribution hétérogène de la croissance démographique de l'espace métropolitain de São Paulo est mise en évidence par Haroldo Torres13, dans son étude de la relation entre croissance-stagnation urbaine, investissements immobiliers et configurations spatiales. Ses données font apparaître que la population croît essentiellement là où les terrains sont bon marché, et qu'elle diminue là où l'investissement nécessaire est le plus important. Ses chiffres indiquent également qu'entre 1995 et 2003, le marché privé a construit près de 400 000 unités résidentielles, sur 3 millions de mètres carrés de surface au sol, et investi presque 10 milliards de dollars. La majeure partie de ces investissements concernaient des zones qui ont perdu une proportion significative de leur population entre 1991 et 2000. Haroldo Torres constate par ailleurs que les sociétés privées n'ont jamais eu l'intention de vendre ou de louer les projets résidentiels aux personnes pauvres, dont elles ne pourraient tirer de bénéfice. Cette dynamique témoigne du processus d'embourgeoisement en cours.

La région métropolitaine de São Paulo à la fin du xxe siècle

La fin de la dictature militaire et le retour du Brésil à la démocratie en 1984, la relative stabilité économique à laquelle le pays est parvenu à la fin des années 1980, la libéralisation de l'économie et la politique macro-économique visant à encourager l'investissement direct étranger (IDE) ont favorisé une certaine dispersion des activités économiques dans les États du Sud-Est. Le rôle prépondérant de São Paulo sur la scène économique brésilienne s'est érodé. Les flux d'IDE ont profité à d'autres régions, dotées de travailleurs moins qualifiés. Ce renversement de tendance a favorisé un nouveau modèle de tissu territorial, façonné par la mondialisation. Complexe, il englobe l'embourgeoisement des centres-villes, la construction de villes périphériques, de zones industrielles, de centres commerciaux et de centres d'affaires, à l'intérieur ou en dehors de la région métropolitaine.

Malgré la croissance des services et la migration d'entreprises industrielles vers d'autres régions, la ville de São Paulo représente encore, grâce à sa taille, à sa diversité, à sa modernité et à son dynamisme, un tiers du poids économique de l'État de São Paulo6. Loin de constituer une menace pour le capital industriel de São Paulo, l'expansion des secteurs de la distribution et des services a fait de la ville un centre économique et d'affaires, où l'économie nationale entre en relation avec le reste du monde. Néanmoins, ces nouvelles activités économiques, du fait des inégalités socio-économiques historiques, créent de nouvelles fractures, de nouveaux murs, de nouvelles enclaves et de nouveaux ghettos.

les Modèles territoriaux de développement

L'avènement du nouvel ordre économique " mondialisé " a également eu une incidence significative sur les plus grandes villes d'Amérique latine, renforçant les anciennes centralités, en créant de nouvelles, définissant des axes d'occupation du territoire par la population et exacerbant le fort contraste entre richesse et pauvreté14-15. Dans la région métropolitaine de São Paulo, les effets de la mondialisation accentuent le caractère fragmenté du tissu urbain. La prolifération des bidonvilles à l'extérieur de la ville contraste avec la percée de nouveaux centres secondaires dynamiques, construits dans le but d'attirer les capitaux nationaux et internationaux avec une combinaison de gratte-ciel de bureaux et d'activités commerciales (centres commerciaux notamment), de banques et de sièges de multinationales. L'ouverture d'une nouvelle frontière territoriale par le marché immobilier spéculatif n'est pas une stratégie inédite : elle rappelle les mouvements antérieurs des élites de São Paulo à travers la ville, franchissant tout d'abord la vallée d'Anhagabaú vers l'ouest à la fin du xixe siècle, puis grimpant sur les collines au sud-ouest vers le quartier de l'avenue Paulista au milieu du xxe siècle.

Aujourd'hui, à l'aube du xxie siècle, la dynamique du marché immobilier peut s'appuyer sur les flux de capitaux internationaux émanant d'entreprises et d'investisseurs, ainsi que sur de grands entrepreneurs immobiliers, qui trouvent dans la municipalité des alliés pour faire aboutir leurs programmes de construction (lire chapitre 2). Ce partenariat compte beaucoup aux yeux des spécialistes de la planification stratégique, et les promoteurs ont, par leurs efforts, repoussé les centres secondaires plus récents et plus riches du bas des collines de l'avenue Paulista, et créé des enclaves huppées au bord de la rivière Pinheiros (cf. carte 2). Simultanément, l'ancienne politique de bas salaires appliquée par l'industrie brésilienne a exclu les ouvriers du marché immobilier légal et leur a laissé pour toute solution de logement les bidonvilles situés dans des zones où l'environnement est fragile, essentiellement à la périphérie de la ville9.

La mondialisation conduit les riches hommes d'affaires et les élites connectés au réseau mondial à se couper de leur propre territoire. Ils habitent dans des quartiers résidentiels fermés et des gratte-ciel pour mieux se protéger des pauvres. Ils travaillent dans des espaces où s'opèrent, comme l'affirme Saskia Sassen, la production et la reproduction de l'organisation et de la direction des systèmes de production globaux et des marchés globaux de la finance. Ils sont les interfaces locales entre le local et le mondial. Les travailleurs informels et à faible revenu sont eux-mêmes pris dans les filets de l'économie mondiale, puisqu'ils en subissent directement les effets. Bien qu'exclus spatialement, économiquement et politiquement des centres de pouvoir, ils alimentent la mondialisation par leur travail, produisant des marchandises bon marché destinées à l'exportation et aux travailleurs à faible revenu du secteur tertiaire16.

Cette fracture est-elle inéluctable ?

L'absence délibérée de politique sociale au Brésil permettait aux élites, dont les origines remontent à l'oligarchie née de la culture du café au xixe siècle, de perpétuer leur puissance économique et politique. Ainsi par exemple, de 1889, date de la proclamation de la République, à 1988, le droit de vote était subordonné à l'éducation, sans que l'aristocratie cherche vraiment à étendre l'enseignement élémentaire17. Privant de droit de vote les analphabètes, l'aristocratie brésilienne a de facto exclu la majorité de la population de la vie politique ; et la plus grande partie des travailleurs pauvres n'a disposé que de droits civiques très limités durant le xxe siècle.

Au sein d'une société patrimoniale telle que celle du Brésil, les inégalités sont forcément associées à la propriété foncière. Jusqu'en 1850, l'occupation des terres au Brésil était le moyen légitime d'en acquérir la propriété. Après cette date, des règlements urbains ont été mis en place afin de structurer le marché immobilier capitaliste et de faire en sorte que la " meilleure part " de la ville aille aux mains de l'élite, expulsant un grand nombre de citoyens à faible revenu des centres-villes aux constructions de qualité9. Aucun des gouvernements au pouvoir des années 1940 aux années 1990 n'a pu, ni même véritablement voulu, atténuer les inégalités et la fragmentation socio-économiques et territoriales. Ce sentiment de fragmentation que véhicule la ville n'est pas seulement dû au manque de connexion entre les quartiers, ni au processus croissant de ségrégation sociale, mais à la fracture au niveau de la justice sociale, du processus démocratique et de la citoyenneté. Cette fracture s'illustre dans la puissance des gangs sur " leur " territoire à l'intérieur des favelas, caractérisées par la démission totale de l'autorité de l'État. Cette fracture se révèle également dans la fuite des élites vers des enclaves fermées dans un processus d'auto-ségrégation18.

Au Brésil, après des décennies de développement urbain marqué par des déséquilibres de tous ordres, l'adoption du " Statut de la ville " en 2001 (lire chapitre 9), a ouvert la porte à de nouveaux espoirs et à de nouvelles perspectives pour l'urbanisme et le développement urbain (cf. encadré 2). Toutefois, de nombreux chercheurs ont émis des doutes quant à la mise en œuvre de cette loi et à la concrétisation de la justice sociale qu'elle se propose de réaliser grâce à ce nouveau train de mesures. Au nombre des outils juridiques de développement urbain prévus par la loi figurent les " opérations urbaines consortiales " (Operações urbanas consorciadas, OUC) (cf. encadré 3).

À São Paulo, les OUC étaient déjà en place avant la promulgation du Statut de la ville et depuis 1983, elles ont fortement contribué à façonner le tissu urbain (inéquitable) du xxie siècle. Les OUC ont toujours servi à développer le marché immobilier ; les propositions sociales qu'elles renferment n'ont jamais abouti. Par exemple, dans l'OUC concernant l'avenue Água Espraiada, les trois objectifs initiaux d'intervention, à savoir l'amélioration du réseau d'évacuation, l'extension du réseau routier et le relogement de familles pauvres qui vivaient dans des bidonvilles, ont été manipulés par diverses administrations municipales et ont fini par perdre tout contenu social. Au final, les habitants de 68 ensembles de taudis ont migré à la périphérie de la ville, vers des zones sensibles du point de vue environnemental.

Malgré le Statut de la ville, nombreux sont ceux qui considèrent que c'est le " budget municipal participatif " la véritable " vedette " du nouveau mode d'aménagement du territoire. Son objectif est d'amener des questions sociales et politiques dans un domaine fondamentalement technique, d'autoriser une surveillance sociale efficace et d'accroître la sensibilisation et la responsabilité politiques16. On peut se demander si les autorités fédérales du Brésil prennent vraiment au sérieux la nécessité de planifier l'aménagement des villes brésiliennes. En 2008, elles ont annoncé un programme fédéral qui prévoyait d'investir 106,3 milliards de réaux (environ 50 milliards de dollars) dans la construction de logements sociaux, et 40 milliards de réaux (20 milliards de dollars) dans l'assainissement d'ici 2010. Certains urbanistes critiquent ce programme parce qu'il ne s'inscrit pas dans une politique d'urbanisme globale, mettant en relation logement et développement urbain, mais aussi parce que l'utilisation des ressources n'est pas clairement définie dans le contexte du plan directeur municipal, dans lequel doivent apparaître les terres urbaines développées réservées à cet usage, comme l'exige le Statut de la ville.

Une possible citoyenneté urbaine au Brésil ?

Les échanges internationaux, déjà anciens, les migrations massives et les inégalités socio-économiques ont affecté la morphologie urbaine et métropolitaine, mais aussi le dynamisme économique. São Paulo s'est fragmentée en îlots de richesse, où la strate supérieure de l'économie urbaine concentre son pouvoir, et en îlots de pauvreté, où toutes sortes d'exclus de la société concentrent leur misère, marquant le tissu territorial du sceau de l'inégalité9-19. Le dynamisme historique du commerce international et de l'industrialisation de la ville, ainsi que la politique urbaine des pouvoirs publics, ont attiré les investisseurs vers le marché immobilier spéculatif et contribué à ce que les zones développées demeurent entre les mains des élites. Une politique du logement inadaptée a repoussé les travailleurs à l'extérieur de la ville, dans des zones fragiles du point de vue de l'environnement, ce qui a favorisé l'apparition d'un marché immobilier parallèle, à l'origine d'une expansion phénoménale de l'espace urbanisé. Dans le même temps, le centre-ville et les centres secondaires au sein de la région métropolitaine se dépeuplent, se verticalisent et s'embourgeoisent. La mondialisation exacerbe ce processus.

À l'heure actuelle, les efforts pour renouer avec l'équilibre social dans l'environnement urbain reposent sur la nouvelle politique d'urbanisation à vocation sociale, ainsi que sur une nouvelle loi fédérale progressiste, le Statut de la ville. Il peut en découler des initiatives intéressantes qui atténueront les inégalités, démocratiseront l'usage de l'espace urbain et réduiront les fractures dans le tissu urbain. Il est toutefois un peu tôt pour savoir si cette nouvelle loi peut mettre un terme à des siècles d'inégalités et passer outre l'environnement bâti pour conférer une véritable citoyenneté aux pauvres du Brésil.

LOGEMENTS SOCIAUX, CONSTRUCTION D'APPARTEMENTS ET EMBOURGEOISEMENT

Dans les années 1940, l'État voulait convaincre les travailleurs qu'il ne dépendait que d'eux de posséder une maison, et que vivre en banlieue de la ville dans des espaces dépourvus d'infrastructures serait mieux que de rester au centre dans des logements collectifs insalubres. Pour parvenir à cet objectif, tout était possible, y compris enfreindre les codes et règles de construction. L'État permettait aux caisses de retraite de financer des logements, mais le système visait davantage à soutenir le marché immobilier qu'à favoriser le logement social, et il a financé le boom de la construction d'appartements à la fin de la seconde guerre mondiale7.Malgré des tentatives pour créer un système financier permettant de loger les personnes à faible revenu, il a fallu attendre 1964 pour que le système de financement de logements (sistema financeiro da habitação, SFH) soit rattaché à la Banque nationale d'habitation (Banco nacional da habitação, BNH). Ce système a facilité avec une certaine efficacité la construction de logements pour les personnes à faible revenu. À son terme, en 1985, il avait permis de financer quelque 4,4 millions de maisons, mais dont seulement un tiers étaient des " logements populaires ".Pendant que la population de São Paulo passait de 4,8 millions d'habitants en 1960 à 15,1 millions en 1985, ce programme est venu en aide à 400 000 personnes, alors que 3 millions vivaient dans des logements collectifs insalubres, 2 millions dans des quartiers précaires aux abords de la ville et 1,5 million dans des bidonvilles12. Les programmes élaborés par la BNH entre 1970 et 1990 ont donné naissance à d'immenses complexes de logements à la périphérie la plus éloignée de la ville, reléguant les familles pauvres dans des " ghettos " caractérisés par l'absence de toute opportunité économique ou sociale. Ce plan est à l'origine d'un étalement des bidonvilles, et d'une vague de violence dans les années 19906.À São Paulo, la demande de logements pour les personnes à bas revenu a toujours été supérieure à l'offre : le marché immobilier privé ciblait exclusivement les classes moyennes et supérieures. Pour s'en sortir, les familles pauvres devaient construire elles-mêmes leur logement en zone périphérique, ce qui était possible grâce à un effort collectif en dehors du marché, souvent avec l'aide de la politique municipale du logement. Cette périphérie constituée de logements bâtis par les habitants est immense : on estime qu'ils représentent 63 % des domiciles construits à l'extérieur de la ville12. Durant cette même période, les quartiers riches du centre-ville des communes les plus importantes perdaient des habitants, et gagnaient en verticalité.

LE STATUT DE LA VILLE, UN URBANISME SOCIAL ET DÉMOCRATIQUEMENT DURABLE

En 1984, le retour du Brésil à la démocratie a permis la résurgence d'une société plus mobilisée, via les syndicats, les organisations citoyennes, les mouvements sociaux, les associations de résidents et d'autres actions collectives. Les citoyens exigeaient une politique visant le bien-être social et ont formé le mouvement national pour la réforme urbaine (Movimento pela reforma urbana, MNRU).En 1986, pour la première fois, tous les Brésiliens ont été invités à prendre part, indirectement, à l'élaboration de la nouvelle Constitution fédérale, en élisant une assemblée constituante. Le MNRU a participé à la rédaction d'un document demandant des réformes, portant notamment sur l'autonomie de la municipalité, la gestion démocratique des villes, le droit social au logement, le droit à la régularisation des lotissements informels, la fonction sociale de la propriété urbaine et la nécessité de lutter contre la spéculation immobilière en zone urbaine10.Malgré l'absence de consensus politique sur la plupart de ces demandes, le principe de la gestion démocratique des villes a été pleinement adopté dans la nouvelle Constitution de 1988. Ce texte a apporté des instruments juridiques et politiques permettant d'élargir la participation directe au processus de décision. Cette évolution a conduit à l'adoption, en 2001, d'une loi fédérale progressiste, connue sous le nom de " Statut de la ville " (Estatuto da Cidade), qui régule les réformes urbaines. Des initiatives intéressantes ont ainsi pu être déployées pour faire face au développement urbain, aux inégalités et au manque de démocratie, reconnaissant explicitement le " droit à la ville ". Le Statut repose sur le principe des " fonctions sociales de la ville et de la propriété " et entend promouvoir la réforme foncière dans les zones urbaines de façon à se dégager de la nature élitiste des anciens programmes et des anciennes mesures. Il vise principalement la démocratisation de la structure de décision locale : il met à la disposition des municipalités un certain nombre d'instruments juridiques, urbains et fiscaux dont elles peuvent se servir pour encourager et/ou empêcher le développement urbain en fonction de critères d'inclusion sociale et de durabilité environnementale10 (lire chapitre 9).

LES OPÉRATIONS URBAINES CONSORTIALES (OUC)

Une opération urbaine consortiale (OUC) est un ensemble d'interventions et de mesures coordonnées par la puissance publique municipale, avec la participation des propriétaires, des locataires et des investisseurs privés qui souhaitent lancer ou compléter des améliorations physiques, sociales et/ou une valorisation environnementale.Les OUC peuvent prévoir des caractéristiques spécifiques de morcellement, d'usage et d'occupation du sol, ainsi que d'autres normes d'édification pour des espaces précis de la ville. Ces paramètres doivent apporter une plus grande souplesse aux règles du plan directeur, permettant à l'administration publique d'exploiter au mieux le potentiel immobilier et d'obtenir des ressources financières pour fonctionner. Ces ressources doivent être utilisées dans le cadre des OUC et une part significative doit être investie dans les programmes de logements sociaux, afin d'avoir un effet redistributif. Les règles des OUC doivent prévoir comment la population peut surveiller et gérer les processus et la mise en œuvre8. En outre, les OUC doivent se rentabiliser. Les investisseurs doivent payer les améliorations urbaines sociales et locales, sans puiser dans les fonds publics : les améliorations accroîtront la valeur de leur(s) bien(s), compensant ainsi l'investissement

Sao Paulo, quelle limite à l'étalement urbain ?

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Ségrégation sociale, ségrégation spatiale

Entre 1960 et 190, l'abandon du centre-ville par les élites et une politique du logement marquée par l'exclusion ont exacerbé la polarisation des espaces urbains.
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