Ressources naturelles : le retour du territoire

Ressources naturelles : le retour du territoire
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Sommaire de l'article
D'où vient l'eau de Paris ?
La grande hydraulique californienne
L'eau du Colorado en partage
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Plus une ville est grande, plus sa relation avec le territoire environnant est complexe. Pour obtenir les ressources qui lui manquent, elle doit négocier un accès avec les autorités responsables de ce territoire. Depuis la révolution industrielle, la réponse à cette question aussi bien qualitative que quantitative a varié dans les pays du Nord selon les contraintes politiques, techniques et économiques. Après une phase où la solution technique - le traitement des eaux - a dominé, l'on revient aujourd'hui vers des formes de coopération avec les zones rurales afin de prévenir la pollution en amont des captages d'eau potable.

Depuis l'Antiquité, empires et royaumes ont cherché à approvisionner en eau leurs capitales, et parfois les autres villes, autrement qu'en multipliant les puits sur place. Nous avons tous en tête les aqueducs romains, qui rappellent encore aujourd'hui que le climat méditerranéen imposait plus qu'ailleurs des formes d'approvisionnement à distance. De semblables systèmes ont existé dans d'autres régions du monde, comme les dérivations de cours d'eau vers les plaines irrigables et leurs chefs-lieux en Chine au début de notre ère. À cette époque, l'adduction d'eau concernait sans distinction les usages agricoles, domestiques (fontaines publiques) et artisanaux. Et cette situation s'est prolongée jusqu'au xixe siècle, à ceci près qu'en Europe, l'urbanisation de l'époque classique s'est en partie faite autour d'une proto-industrie basée sur la décomposition et le pourrissement de matières organiques (par exemple le rouissage du lin). Les médecins néo-hippocratiques ont alors ajouté une nouvelle justification à l'adduction d'eau : laver la ville et faire circuler l'eau pour chasser les " miasmes ".

Le problème pouvait alors se résoudre soit en pompant l'eau de la rivière voisine, soit en bâtissant de nouveaux aqueducs pour aller chercher de l'eau supposée propre. Les puits situés dans le territoire urbain étaient de plus en plus pollués et ne fournissaient pas assez d'eau. Capter l'eau à distance exigeait d'avoir une concession, souvent au détriment des usagers locaux, ce qui nécessitait l'intervention de l'État. Soutenues par ce dernier, les grandes villes et les capitales obtenaient de l'eau à plus de cent kilomètres, quand les autres continuaient d'utiliser l'eau des rivières et des nappes alluviales.

La situation change avec les découvertes pastoriennes : le danger microbien exige un traitement de l'eau, d'abord par la filtration, puis par des traitements chimiques. Dès lors, les usines de potabilisation avantagent les solutions de captage d'eau de surface sur place : il faut traiter l'eau de toute façon. Cette technologie permet de réduire la dépendance des villes par rapport à leur environnement et par rapport à l'État. Plus tard, le développement de l'épuration des eaux usées va accroître cette indépendance des villes, et affirmera la séparation entre l'eau urbaine, celle des services publics, et l'eau comme ressource.

Mais à la fin du xxe siècle, le progrès des connaissances rend les solutions de traitement de plus en plus onéreuses, si bien que l'on assiste à un " retour sur le territoire " de villes qui cherchent à nouveau à disposer d'une ressource en eau moins polluée. Cette quête passe davantage par des solutions négociées : arrangements coopératifs avec des agriculteurs, paiements pour services écosystémiques. De là à parler de l'avènement des marchés de l'eau, il y a encore de la marge. Mais l'exemple de l'achat de volumes d'eau par San Diego aux irrigants de Californie du Sud viendra illustrer cette nouvelle problématique ville-territoire.

Plus d'eau plus loin

À la fin de l'époque classique en Europe, la croissance des villes et l'industrialisation créent un problème inédit : il faut amener de l'eau, et si possible de l'eau propre. La densification de la population aggrave le risque d'épidémies, d'autant plus que les déchets de toutes sortes stagnent dans les rues. À quoi s'ajoute le risque d'incendie, en particulier dans les villes construites en bois comme en Europe du Nord et aux États-Unis. La solution qui s'impose d'abord est de pomper une eau de surface proche, et la plupart des villes sont heureusement au bord de cours d'eau. On sait alors utiliser l'énergie du courant pour remonter l'eau (exemple, la pompe bélier), mais en étiage on obtient moins ou pas d'eau, jusqu'à ce que la machine à vapeur prenne le relais. Une autre solution consiste à capter des sources ou des torrents à l'extérieur de la ville, et en hauteur, afin de faire arriver l'eau par gravité. En règle générale, l'eau ainsi obtenue est plus propre, mais moins abondante que celle prise à la rivière. Ou bien il faut multiplier les captages, et le souci croissant d'hygiène publique pousse dans ce sens.

On se heurte alors à un problème de droit et de financement : la captation d'eau par une ville, hors de son territoire, exige une autorisation car elle s'obtient éventuellement au détriment des droits à l'eau des usagers locaux, surtout si elle crée une pénurie. Ensuite, cette adduction coûte cher en investissement, et la plupart des villes n'en ont pas les moyens ; l'état doit donc intervenir pour assurer la mise en place du projet. Les premières sociétés privées de distribution d'eau sont souvent contraintes, faute de capitaux, de pomper l'eau telle quelle dans la rivière, et, faute de solvabilité des usagers, elles ne desservent que les quartiers aisés ou d'affaires. L'adduction d'eau à distance, a contrario, dessert les bâtiments publics et les fontaines publiques. L'eau est gratuite et il n'y a pas de culture du paiement de l'eau, sauf pour les particuliers aisés qui obtiennent une desserte à domicile précoce, avec un abonnement forfaitaire.

En Suisse, l'abondance de l'eau et de torrents a permis de mobiliser leur force motrice dans les usines en ville, et c'est ensuite qu'on a imaginé desservir les habitants avec cette eau de bonne qualité. Cela a conduit à développer assez vite une gestion publique locale de l'eau et de l'énergie, par le biais d'entreprises municipales. En Allemagne, on a davantage choisi de pomper les eaux souterraines, ainsi que l'eau des rivières à travers les nappes de la berge (Uferfiltrazion). C'était possible grâce à l'abondance des ressources, et ce choix s'est maintenu jusqu'à aujourd'hui.

Dès le début du xixe siècle, c'est l'Angleterre qui donne le ton : la précocité de l'industrialisation et de l'urbanisation, et l'inventivité pratique des mechanics (ingénieurs) vont offrir les technologies de service public en réseau au moment où les municipalités urbaines obtiennent, par dévolution de l'administration centrale, de très nombreuses prérogatives de gestion d'équipements qu'on regroupera plus tard sous le nom de Welfare State. L'Angleterre invente ainsi le " municipalisme ", et en transmet le projet au reste de l'Europe en quelques décennies. Si ce sont bien des sociétés privées qui ont initié le service de l'eau, la volonté de généraliser la desserte, avant même que soit démontrée l'importance de cette ressource par les découvertes bactériologiques, a souvent conduit à une reprise en main publique locale des réseaux. Mais ce n'est pas tout : comme en Angleterre il n'y a guère de grandes montagnes ni d'aquifères abondants, on a dû recourir aux eaux de surface (trois quarts des volumes distribués). Et cela d'autant plus que le droit de l'eau britannique est très restrictif en ce qui concerne le détournement ou la dégradation de l'eau1. Le pompage forcé dans des rivières assez polluées a conduit, là encore de façon empirique, à inventer le procédé de filtration pour le traitement de l'eau. Ce qui va d'ailleurs conforter la gestion locale de l'eau partout en Europe, comme on va le voir.

La situation est un peu différente en Écosse, où l'abondance de l'eau permet à Glasgow de capter l'eau d'un loch situé à 55 kilomètres grâce à une aide de l'État, et de mettre simultanément fin au contrat de l'entreprise privée qui ne rendait pas un bon service public2. En France, compte tenu non seulement de l'importance du pays et de la diversité des situations climatiques, mais aussi de la petite taille des communes héritée de la Révolution, on trouve toutes sortes d'arrangements, des aqueducs qui amènent l'eau à Paris et à Marseille sur une certaine distance jusqu'aux pompages de nappes ou de rivières comme à Lyon À Paris, c'est sous Napoléon III et grâce à des ingénieurs des Ponts et Chaussées tels qu'Eugène Belgrand et ses successeurs que l'on approvisionne la ville à partir de sources distantes de 100 kilomètres environ. La hauteur de ces captages étant supérieure à celle de la ville, des siphons et des aqueducs permettent d'acheminer l'eau par gravité, donc avec une faible dépense d'énergie. Aujourd'hui cette ressource lointaine représente encore plus de la moitié de l'eau consommée par la capitale, alors que la banlieue recourt presque exclusivement à des captages dans la Seine, la Marne et l'Oise (cf. carte 1). .

En définitive, dans une première phase d'urbanisation, on a vu l'adduction d'eau comme un problème d'hydraulique et de génie civil, sans voir qu'à terme, cette solution rencontrerait ses limites financières et techniques. L'idée qui a insidieusement prévalu avec la stratégie " plus d'eau plus loin " a été de rejeter les eaux usées sans traitement dans les rivières, les transformant peu à peu en égouts3. Ce choix technique devait lui aussi rencontrer ses limites. Au fil du temps, la croissance des villes et l'augmentation des usages divers de l'eau ne peuvent que développer des rivalités, qui placent finalement les pouvoirs locaux dans la dépendance de niveaux supérieurs de gouvernement. De plus, les aqueducs lointains ne fournissent pas beaucoup d'eau, ou alors leur coût devient prohibitif, comme à Lisbonne, où l'aqueduc des Eaux libres, fierté locale construite au xviiie siècle, suscite l'ironie des experts étrangers un siècle plus tard.

Le modèle d'adduction lointaine va rebondir avec l'implication croissante dans l'entre-deux-guerres des États nationaux dans le développement économique, par le financement des projets multifonctionnels : une régularisation des cours d'eau par la multiplication de barrages-réservoirs va permettre de produire de l'électricité, de développer l'agriculture irriguée, de fournir plus d'eau aux villes, tout en réduisant les crues violentes et en augmentant les périodes de navigabilité. Ce modèle trouve sa plus forte expression aux États-Unis, avec la Tennessee Valley Authority et les transferts d'eau successifs en Californie. La faible densité de population y facilite sa mise en œuvre en repoussant provisoirement les rivalités. Il essaime également en Europe, en particulier là où le pouvoir est détenu par des gouvernements autoritaires, ainsi que dans certaines colonies. Du fait du climat méditerranéen, les dictatures italienne, portugaise et espagnole vont justifier la mise en œuvre de projets de mobilisation des ressources en eau, pour la construction d'un territoire. Les conflits pour les ressources en eau et ceux pour l'amélioration des services publics sont étouffés. Au Brésil par exemple, l'aide américaine maintenue pendant le régime autoritaire des années 1965-1985 conforte un modèle de mobilisation hydro-électrique au sein même du plan de modernisation des services publics d'eau, le Planasa4. A contrario, dans la riche Europe industrielle, les villes vont profiter de l'invention du traitement de l'eau pour s'affranchir des rivalités et des dépendances.

Plus propre et plus près

Avec la découverte des microbes, les analyses de la qualité sanitaire de l'eau se développent fortement, et une branche du génie chimique, le génie sanitaire, se spécialise dans la prévention de la contamination de la ville. La solution préventive consistant à généraliser la desserte en eau filtrée puis traitée prévalait alors sur l'idée de soigner les malades : en fait une épidémie pouvait faire aussi bien mourir les élites disposant du confort que les couches populaires vivant dans des taudis. Aujourd'hui, les progrès de la médecine permettant aux élites des grandes villes du Tiers Monde de se protéger, on ne trouve pas le même élan de solidarité, matérialisée par les services publics, qu'en Europe il y a un siècle. Avec le génie sanitaire, les paramètres de la qualité de l'eau se multiplient et deviennent plus scientifiques, et l'on peut mesurer les effets du traitement de l'eau. Dès le début du xxe siècle, les principales techniques chimiquesde potabilisation sont inventées, ainsi que le traitement des eaux usées.

Dès lors, les villes vont vite acquérir de nouveaux degrés de liberté par rapport aux ressources et aux autres usages de l'eau : puisque l'on peut traiter l'eau de surface et la rendre potable, on peut construire une usine d'eau tout près de la ville, et compenser les coûts du traitement par l'allègement des coûts de transport. Symétriquement, on peut réduire l'impact des eaux usées rejetées par cette même ville sur le milieu aquatique en aval en traitant les eaux usées. Les stations d'épuration se multiplient en Angleterre, en Allemagne et aux États-Unis dès avant la seconde guerre mondiale, puis conquièrent l'Europe continentale à partir des années 1960, grâce à l'aide des gouvernements centraux. Le service de l'eau va dès lors s'affirmer comme un service public à la fois local et consumérisé - c'est-à-dire financé par les consommateurs et plus par les impôts.

Ce retournement technique en faveur de la potabilisation se produit à Paris au tout début du xxe siècle. On pense alors manquer d'eau et il faut rechercher des sources de plus en plus distantes. La Loire est même envisagée - et depuis Louis XIV pour alimenter Versailles -, mais le débit d'étiage de ce fleuve est très faible, alors que c'est en été que l'on a besoin d'eau. En 1890, un ingénieur nommé Duvillard échafaude un projet de transfert depuis le lac Léman (440 kilomètres), ce qui est déjà techniquement possible à l'époque. Avec ses partisans, il bâtit tout un argumentaire en faveur du transfert : plus jamais de pénurie, eau de grande qualité, allongement des durées de navigation et meilleure dilution de la pollution rejetée grâce à la permanence du débit supplémentaire ; les besoins d'eau de la ville lumière sont gigantesques. Mais, alors que l'on débat sérieusement du projet au Conseil de Paris et que les ingénieurs affinent leur projet, une épidémie de typhoïde se déclenche, et c'est l'un des points d'approvisionnement lointains qui s'avère responsable (le Loing). Autrement dit, les sources distantes peuvent être contaminées, et il faut filtrer l'eau d'où qu'elle vienne... En 1902, Paul Brousse, conseiller de Paris réputé pour ses positions " possibilistes ", en faveur d'un " socialisme municipal ", inaugure l'usine d'Ivry, modèle de la technique de filtration lente - qui a d'ailleurs été réhabilitée ces dernières années, et qui constituait l'une des vitrines de cette technique de traitement en France. Un choix durable se fait alors comme dans d'autres villes d'Europe : prendre l'eau sur place, la traiter et abandonner les nouveaux transferts à grande distance d'eau de qualité. Finalement, le Conseil de Paris abandonne le projet du Léman en 1919, car aux raisons techniques s'ajoute désormais une dimension stratégique : on craint que lors d'une prochaine guerre, les Allemands ne foncent sur l'aqueduc et ne le coupent, obligeant la France, privée d'eau, à capituler.

Avec la multiplication des usines de traitement de l'eau, un nouveau système va se mettre en place : les économies d'échelle poussent à la concentration des unités de gestion, et dans de nombreux pays apparaissent les syndicats intercommunaux. Si les infrastructures initiales sont largement financées à partir de subventions, donc d'impôts, le traitement est généralement perçu sur le continent européen comme un élément de confort, ce qui renforce l'idée que la desserte en eau à domicile doit faire l'objet d'un paiement par le consommateur, proportionné au volume qu'il a pris. Cette orientation vers un service public à caractère commercial qui se généralise progressivement sur le continent - mais pas en Angleterre ni en Irlande, où l'on continue aujourd'hui encore à payer l'eau comme un impôt local lié à la valeur locative - va accroître l'autonomie financière des services : on peut faire payer, dans les factures d'eau, l'amortissement des installations, ainsi que les provisions pour le renouvellement. C'est la raison pour laquelle de nombreuses villes créent des sociétés d'économie mixte, voire des entreprises privées leur appartenant. Elles bénéficient ainsi des avantages cumulés de la légitimité publique et de la souplesse comptable du privé. En France, ce sont les limitations imposées par l'État à la création d'entreprises municipales, qui ont conduit à l'expansion du modèle de l'affermage à des sociétés privées de plus en plus grandes et concentrées.

Le paiement de factures d'eau a eu un autre avantage : lorsque tous les urbains ou presque sont raccordés à l'eau du robinet, il suffit d'une très légère augmentation du prix de l'eau pour dégager le financement des raccordements des écarts, et plus généralement de la campagne. En France, le Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE), créé dans les années 1950, a permis de raccorder à l'eau les villages et les hameaux pour lesquels le coût complet aurait été prohibitif. C'est d'ailleurs un problème auquel se heurte le développement des services publics dans les grandes villes du Sud, où cette forme de solidarité n'est pas assez pratiquée. Dans la plupart des pays européens, on a finalement trouvé commode de payer aussi l'assainissement des eaux usées dans la facture d'eau potable, toujours pour faciliter le financement de l'extension des réseaux et des stations d'épuration.

En définitive, ce qui s'est généralisé, c'est ce que nous appelons l'eau urbaine, à savoir " l'eau de la ville " plus l'assainissement, ainsi que la gestion de la pluie lorsqu'elle interfère. On peut imaginer une fiction d'ingénieur sanitaire : l'usine d'eau potable et la station d'épuration forment une frontière entre cette eau urbaine et la ressource en eau ; de part et d'autre de cette frontière, on dispose de deux systèmes différents tant au plan juridique qu'au plan économique, et le droit à l'eau (urbaine) se distingue nettement du droit de l'eau (partage des ressources). Les villes sont indépendantes du territoire des ressources : il est possible de fabriquer de l'eau potable à partir d'une ressource très dégradée. On sait même recycler les eaux usées et réduire drastiquement les effets des rejets d'eaux usées. Dans cette fiction, la technologie peut tout, ce n'est plus qu'une question d'argent. Mais cette fiction ne tient pas, car de nouveaux éléments de crise apparaissent, qui appellent à un retour des villes sur le territoire des ressources. Mais quel retour ?

Génie de l'environnement et retour du territoire

La crise des services d'eau et d'assainissement. On peut identifier plusieurs signes d'une crise nouvelle des services publics d'eau et d'assainissement. D'abord, l'inclusion de ce dernier dans la facture d'eau conduit à plus qu'en doubler le prix, surtout si les investissements dans ce second secteur ne sont plus subventionnés. On s'aperçoit que l'entretien et le renouvellement à long terme de l'énorme infrastructure mise en place au fil du temps vont coûter très cher, car il n'y a plus de subventions ni de transferts depuis les budgets publics et les impôts, une fois l'investissement initial réalisé. Le financement se fait par la facturation de l'eau, surtout depuis que les économistes néoclassiques prônent la facturation du coût complet. On assiste à une forte augmentation des prix de l'eau partout, et à des contestations du public dans les pays où le secteur privé joue un rôle important aux côtés des services publics - c'est le cas de l'Angleterre et du pays de Galles, de la France, mais aussi de l'Amérique latine.

Conséquence de ces augmentations, mais aussi de la prise de conscience des risques de pénurie d'eau, une partie des abonnés se détournent du service public ou réduisent leurs demandes. Dès lors, apparaît un fait occulté par des décennies de gestion expansionniste de l'offre d'une eau consumérisée : le réseau d'eau ne fournit pas une marchandise, mais ce que l'on appelle un " bien de club " (lire chapitre 14). C'est en effet l'amortissement de l'infrastructure qui constitue l'essentiel du coût du service public, le fonctionnement ne représentant qu'une partie bien plus faible de celui-ci ; l'investissement dans les réseaux d'eau génère environ trois fois moins de chiffre d'affaires que celui dans les réseaux d'électricité. Il en résulte que si la demande baisse, il faut augmenter symétriquement le coût de " l'adhésion au club " pour ceux qui sont restés clients. Compter sur la seule facture d'eau, proportionnelle au volume acheté, pour financer l'ensemble des services d'eau et d'assainissement devient très risqué. De plus, que se passera-t-il pour les plus démunis ? Vont-ils être privés d'eau s'ils n'arrivent plus à payer ?

Enfin, un autre élément de crise concerne la qualité de l'eau du robinet elle-même : les progrès des méthodes d'analyse de l'eau permettent non seulement de rendre plus exigeantes les normes de potabilité, mais aussi de découvrir de plus en plus de substances potentiellement dangereuses pour la santé publique, ce qui conduit à renchérir le traitement de l'eau, tout en réduisant inexorablement la confiance du public.

Dans l'histoire des services publics, de la phase de développement des réseaux à celle du traitement de l'eau potable, les autorités publiques et les ingénieurs ont développé essentiellement une logique d'offre : toujours plus d'eau de la meilleure qualité possible pour davantage d'usages privés et publics, avec le principe des économies d'échelle à la clé. L'investissement dans la technologie a donné aux villes des degrés de liberté considérables par rapport aux ressources en eau et aux responsables de leur partage, mais la course à la technologie semble devenir trop onéreuse. C'est pourquoi un certain nombre de nouvelles démarches apparaissent, en liaison avec de nouveaux génies : génie urbain et génie de l'environnement.

La gestion par la demande. Contrairement à ce que pourraient penser les économistes, la gestion par la demande ne se contente pas de chercher un système de prix optimisant l'équilibre entre offre et demande : il s'agit plutôt de faire évoluer le système technique et territorial des services d'eau dans une dynamique maîtrisée de l'influence de la demande sur l'offre et réciproquement. Si la demande augmente et que le système technique arrive à pleine capacité, il devient indispensable de faire des économies d'eau, étant donné que l'eau la moins chère est celle que l'on n'a pas encore utilisée, et éventuellement d'inciter les titulaires de grands jardins et de piscines à chercher d'autres ressources que l'eau potable pour ces usages moins nobles. Inversement, si la demande en eau potable baisse, comme on le constate depuis les années 1990 dans de nombreuses villes d'Europe, et depuis plus longtemps encore aux États-Unis et en Suisse, il s'agit d'envisager de redimensionner l'infrastructure en fonction d'une évolution qu'il faut mieux comprendre.

Nouvelles politiques et stratégies. Des réflexions symétriques peuvent être conduites sur l'assainissement : quelle est la limite du territoire à desservir par réseau collectif, au-delà de laquelle on doit privilégier des solutions autonomes ou de petites collectivités ? Et comment réduire la taille des réseaux de drainage pluvial, en gérant cette pluie en surface des villes, y compris en la retenant à l'échelle des parcelles résidentielles ? Le service public de l'eau peut chercher à réduire ses coûts en recourant à de nouvelles stratégies territoriales avec son environnement. On pense en particulier à la dégradation de la qualité des ressources en eau dans les bassins d'alimentation des captages d'eau potable, du fait de l'intensification de l'agriculture.

Face à cette menace, les villes peuvent soit chercher de nouvelles ressources mieux protégées, soit acheter les terrains nécessaires et les boiser (solution dite de sanctuarisation), soit encore traiter l'eau pour en éliminer les nitrates et les pesticides. Une quatrième solution est envisagée régulièrement en Allemagne ainsi qu'aux Pays-Bas : passer un " arrangement coopératif " avec les agriculteurs qui travaillent dans le bassin d'alimentation de captage, visant à leur payer une compensation et une aide à la reconversion vers des pratiques garantissant que l'eau brute redeviendra ou restera compatible avec les normes de l'eau à rendre potable. En Allemagne, une étude a dénombré plus de quatre cents cas d'arrangements locaux, facturés aux consommateurs pour aider les agriculteurs pendant une quinzaine d'années en moyenne. Cette stratégie permet d'avoir une eau ne nécessitant pas de traitement par rapport à la pollution agricole, et en général, revient deux à trois fois moins cher que le traitement. Il existe déjà quelques cas de ce genre en France, notamment à Paris. Mais le corporatisme agricole ainsi que le nombre très élevé de petites unités de gestion de l'eau retarde l'adoption de ces arrangements coopératifs, favorisant la sanctuarisation et la concentration des unités de gestion.

Aux États-Unis, on a tendance à appeler ces nouvelles politiques " paiements pour services écosystémiques ", qu'il s'agisse de la réduction de l'érosion et de la protection de la biodiversité, ou de la préservation des ressources en eau. Le cas de New York est bien connu : depuis un siècle, la mégapole tire son eau d'une zone peu développée, les Catskill Mountains, et la protection foncière des réservoirs a permis d'avoir une eau abondante - la consommation par habitant y est deux fois et demie plus élevée qu'en Europe -, sans qu'il soit besoin de la filtrer. Or le progrès des analyses a montré qu'un risque de contamination par des parasites tels que le cryptosporidium était possible, aussi l'Environmental Protection Agency a demandé à la ville de filtrer son eau. Celle-ci a obtenu une dérogation en organisant une vaste négociation avec le territoire des Catskill pour réduire davantage encore la pollution rejetée.

On pourrait multiplier les exemples de ce remplacement partiel des solutions technologiques par des solutions territoriales, notamment en matière de risques d'inondation - protéger les villes en maintenant des champs d'expansion de crue ailleurs, quitte à financer les ruraux - ou de pénurie d'eau. Ces approches exigent une nouvelle gouvernance adaptée aux négociations autour de l'eau et de son partage en qualité ou en quantité. Les villes ne peuvent plus se contenter de capter et de traiter l'eau : elles doivent participer aux nouvelles politiques préconisées en matière de gestion intégrée par bassin versant.

Dans le cas de Paris, cette évolution récente se manifeste non seulement avec la protection renforcée de captages lointains conservés, mais aussi dans la participation à la gestion de la ressource en eau en période d'étiage. On a compris dès les années 1930 que l'agglomération manquerait d'eau en été lors d'épisodes de sécheresse. Après la seconde guerre mondiale, on a finalement résolu les problèmes d'étiage en construisant de grands barrages réservoirs en amont (Seine, Marne, Aube) qui ont été partiellement justifiés auprès du public par la protection contre les inondations. Dans les années 1980, un projet de quatrième barrage avec un aqueduc direct vers Paris (appelé familièrement le " tuyau Chirac ") a été abandonné, car, en définitive, les producteurs d'eau publics et privés avaient anticipé sur la difficulté politique de réaliser cette infrastructure, en installant des systèmes d'alarme pour couper l'arrivée d'eau dans les usines en cas de pollution accidentelle des rivières, et en sophistiquant les usines elles-mêmes. Par ailleurs, pour la première fois, les demandes en eau potable, à Paris comme dans de nombreuses villes européennes, stagnent ou diminuent : moins 25 % au cours des quinze dernières années pour Paris intra-muros, et une baisse également en première couronne. À tel point que la fameuse usine d'Ivry (voir supra) inaugurée en 1902 vient d'être fermée. Symétriquement, pour l'assainissement et l'épuration des eaux usées et des eaux pluviales, un dispositif institutionnel très complexe a été développé pour coordonner l'action des autorités : aux communes les réseaux d'égout, aux départements de petite couronne les collecteurs et la gestion de la pluie, au Syndicat interdépartemental pour l'assainissement de l'agglomération parisienne (SIAAP) les plus grands collecteurs et les stations d'épuration, sans oublier la région et l'Agence de l'eau ; tous doivent travailler ensemble, ce qui n'est pas une mince affaire. Ce n'est qu'un exemple parmi d'autres, mais on voit que l'atteinte d'une meilleure durabilité économique, environnementale et sociale, ne peut pas faire l'économie d'une bonne gouvernance multiniveau.

Transferts de volumes d'eau dans l'Ouest américain. En Europe, les arrangements coopératifs ont surtout concerné la reconquête de la qualité de l'eau brute. Mais il existe un cas célèbre d'arrangement pour des volumes d'eau : la gestion de l'eau en Californie du Sud, et le " marché de l'eau " entre San Diego et l'Imperial Irrigation District (IID). La Californie du Sud offre l'exemple des transferts d'eau parmi les plus audacieux et les plus importants dans le monde (cf. carte 2) - sauf peut-être en Chine aujourd'hui (lire focus p. 180). Au tout début du xxe siècle, l'un des grands programmes du gouvernement fédéral a été de mettre en œuvre l'idéal agrarien de Jefferson : coloniser le pays avec de petites exploitations familiales. Le Congrès vota les crédits de projets d'irrigation ambitieux qui devaient aussi fournir de l'électricité. En Californie, ces projets ont inclus un transfert d'eau du nord au sud, pour irriguer la Central Valley de l'État, long de plus de six cents kilomètres, ainsi que la construction de l'aqueduc de l'État de même longueur. On a également entrepris de construire des barrages sur le Colorado, pour fournir de l'électricité et de l'eau d'irrigation, et aussi pour maîtriser les flots de cette rivière sauvage.

L'approvisionnement en eau des villes de Californie du Sud résulte de cette politique de l'eau du xxe siècle caractérisée par les investissements fédéraux dans les transferts d'eau. L'eau d'abord prévue pour l'irrigation était devenue la ressource de secours pour l'urbanisation. L'accord de 1922, le Colorado River Compact, prévoit la répartition du débit du Colorado entre les sept États qui se partagent un bassin versant de plus de 600 000 km2. Cette répartition a été faite à partir des connaissances du débit moyen annuel, et en tenant compte de la démographie et des usages des sols à l'époque. Étant déjà l'État le plus peuplé, la Californie obtint la plus grosse part avec un peu plus d'un quart du total. On laissa au Mexique, que le Colorado traverse avant de se jeter dans la mer de Cortez, 1,55 millions d'acres-pieds (maf) (cf. carte 3).

À l'époque, l'Imperial Irrigation District (IID) du comté Imperial reçut les trois quarts de la dotation de la Californie, le reste allant à d'autres districts d'irrigation agricoles. Avec la croissance urbaine le long de la côte, l'offre en eau urbaine est devenue insuffisante. C'est particulièrement le cas pour le comté de San Diego, deuxième plus grande métropole après Los Angeles, mais soumise à la domination de cette mégapole dans la répartition régionale de l'eau. Pendant environ vingt ans, San Diego a travaillé pour avoir davantage d'eau, ce qu'elle a obtenu en 2003, par l'intermédiaire d'un transfert d'eau complexe, ouvrant un nouveau chapitre dans la longue histoire des luttes entre les opérateurs tirant leur eau du Colorado5. Au fond, cet accord est le fruit de la réduction par l'État fédéral des volumes d'eau pris par la Californie : alors qu'elle avait droit à 4,4 maf dans l'accord de 1922, elle prenait régulièrement 5,5 maf, dans la mesure où les autres États n'utilisaient pas leur quota. Mais à la fin du xxe siècle, avec la croissance vertigineuse de Las Vegas et de Phoenix, les États du Nevada et de l'Arizona réclamèrent la part qu'on leur avait dévolue.

En fait, la quantité d'eau à transférer suffit à faire face à la demande urbaine projetée, sur la base d'un accroissement de population d'un million de résidents consommant chacun au moins 200 gallons par jour (gpd), et jusqu'à 280 gpd en été - les ressources locales ne peuvent fournir que 20 % de l'eau. Cependant, l'Autorité de l'eau du comté (SDCWA), qui fixe le prix de l'eau brute et la vend en gros, n'a aucun rôle dans la gestion directe de la demande - plus elle vend d'eau, plus elle gagne d'argent. Par conséquent, l'accord de répartition n'inclut aucune mesure d'économies d'eau urbaine. Pourtant les estimations du potentiel d'amélioration de l'efficacité de l'utilisation de l'eau en Californie montrent des possibilités bien plus importantes. Le Pacific Institute, un think tank à but non lucratif, a fait une réévaluation, vérifiée par des experts, du potentiel d'économie d'eau utilisé par les villes dans l'État, aboutissant au chiffre de 33 %. Même avec les technologies et les politiques existantes actuellement, la consommation résidentielle pourrait descendre jusqu'à 60-65 gpd, sans changement important dans les services actuellement rendus par l'eau6. Il faudrait construire plus d'immeubles collectifs. Mais à San Diego, la fragmentation des systèmes de décision sépare la gestion de l'urbanisation et l'approvisionnement en eau d'une manière inefficace.

A contrario, ce qui frappe dans les nouvelles politiques de l'eau urbaine qui se développent en Europe, c'est la tentative de réduire l'ampleur des investissements futurs (et donc des factures d'eau) en gérant les demandes et en remplaçant la sophistication technique par des démarches de gestion territoriales nouvelles et intégrées.

D'où vient l'eau de Paris ?

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La grande hydraulique californienne

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L'eau du Colorado en partage

Les accords de répartition de l'eau du Colorado entre besoins d'irrigation et usages urbains datent du début du XXe siècle. Ils n'ont pas anticipé la croissance urbaine côtière et l'extension de l'habitat individuel.
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