Réguler les marchés fonciers pour des villes inclusives

Réguler les marchés fonciers pour des villes inclusives
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La croissance urbaine dans les villes du Sud se traduit d'abord par l'extension des quartiers irréguliers, tant l'offre publique et privée en logements abordables pour les populations pauvres est inexistante. Seule une action publique volontariste peut renverser les signaux envoyés au marché, peser contre la spéculation foncière et sécuriser l'habitat construit par les filières informelles. Un impératif dans la lutte contre la ségrégation spatiale et l'étalement urbain.

Les villes des pays en développement sont caractérisées par un triple phénomène : un taux de croissance démographique élevé ; un rythme d'extension spatiale généralement plus rapide que celui de l'accroissement de la population et l'existence de quartiers sous-équipés dans lesquels les habitants n'ont pas de droits fonciers formellement reconnus. Ce constat très général ne saurait conduire à sous-estimer la très grande diversité des situations, des dynamiques et des réponses politiques observées à l'échelle des régions, des pays et des villes. L'objet de ce chapitre est de montrer en quoi les stratégies foncières des différents acteurs urbains peuvent contribuer, dans certains cas, à accroître les inégalités sociales. Cette question sera principalement abordée par référence, d'une part, aux marchés fonciers et, d'autre part, aux politiques publiques.

L'évolution des quartiers irréguliers

Plus de la moitié de la population mondiale est aujourd'hui urbanisée. En 2050, la population urbaine des pays en développement aura plus que doublé, passant de 2,3 à 5,3 milliards de personnes. Au cours des quatre prochaines décennies, 95 % de l'accroissement de la population urbaine mondiale sera absorbé par les villes des pays en développement1 (lire repères 13 et 14). Ces données globales ne doivent pas dissimuler les différences entre les régions : en 2005, le taux d'urbanisation était estimé à 38 % en Afrique, à 40 % en Asie et à 77 % en Amérique latine. Si les tendances observées au cours de la dernière décennie se confirment, il devrait atteindre 63 % en Asie et dépasser 50 % en Afrique en 2050. La pression qui s'exerce sur le foncier urbain est donc considérable dans un contexte souvent marqué par le manque d'équipements et l'insécurité de la tenure foncière.

Slums et " quartiers irréguliers " ? Combiné à l'insuffisance des ressources, l'écart entre l'offre et la demande de logements et de terrains pour l'habitat est, en grande partie, à l'origine de l'extension des quartiers que la littérature anglo-saxonne désigne par le terme de slums, traduit en français par " bidonvilles ". Ce sont, selon les Nations unies1, des zones d'habitat qui ont au moins une des cinq caractéristiques suivantes : 1) les habitations ne sont pas construites en matériaux durables susceptibles d'assurer une protection efficace ; 2) la densité d'occupation est supérieure à trois personnes par pièce ; 3) les occupants n'ont pas accès à une eau de qualité, en quantité suffisante et à un prix raisonnable ; 4) l'assainissement n'est pas adéquat ; 5) les occupants n'ont pas la sécurité de la tenure foncière Ils ne bénéficient pas de protection, de droit ou de fait, contre les évictions. . Cette définition renvoie à des formes d'occupation de l'espace urbain caractérisées par la pauvreté, l'absence d'équipement et la précarité de l'occupation2. Les occupants n'ont pas de titres fonciers ou de droits d'occupation formellement reconnus. Ils ne peuvent, en principe, ni vendre légalement le terrain qu'ils occupent ni le céder en héritage. Ils n'ont pas non plus accès aux équipements et services urbains minimum3.

Le chiffre de la population vivant dans les slums est aujourd'hui estimé à plus de 800 millions de personnes dans le monde. Elle représentait, en 2005, 36 % de la population urbaine des pays en développement. La situation varie toutefois beaucoup d'une région à une autre : moins de 15 % de la population urbaine d'Afrique du Nord est concernée, mais 27 % de la population des villes en Amérique latine et en Asie du Sud-Est, 43 % en Asie du Sud et 62 % en Afrique subsaharienne4. Sauf dans les pays à taux de croissance élevé, qui ont investi massivement dans la production de logements et d'équipements et se sont engagés dans des programmes de régularisation des quartiers irréguliers (Afrique du Sud, Brésil, Inde, Chine en particulier), la croissance démographique de ces quartiers ne montre pas de signes de fléchissement. C'est en Afrique subsaharienne, où la population vivant dans les slums a doublé entre 1990 et 2005, que la situation sera la plus difficile au cours des prochaines décennies5.

Estimé à 924 millions de personnes en 2003, le chiffre de la population vivant dans les slums dans le monde a été revu à la baisse par les Nations unies en 2006. Cette révision n'est nullement le résultat d'une amélioration de la situation du logement mais principalement la conséquence de la redéfinition de l'un des cinq critères de définition des slums relatif à l'assainissement.

  

La " sécurité de la tenure foncière " a une acception juridique, politique, sociale, culturelle et économique6. Elle désigne une situation dans laquelle les occupants d'un terrain bénéficient d'une protection, de droit ou de fait, contre les évictions. Celles-ci ne sont justifiées que dans des circonstances exceptionnelles, et doivent, dans ces cas, être conduites conformément à des procédures légales, objectives, qui s'appliquent également à tous et peuvent faire l'objet d'un recours devant un tribunal. Parce que l'irrégularité foncière est l'une des caractéristiques principales des quartiers pauvres, nous adopterons, pour les désigner, le terme de " quartiers irréguliers " plutôt que celui de slums. Ces termes ne recouvrent toutefois pas exactement la même réalité : " quartier irrégulier " met l'accent sur la situation de la tenure foncière des occupants et sur la conformité de l'occupation aux normes d'urbanisme, d'aménagement et de construction alors que le terme de " slum " renvoie à d'autres critères, principalement aux caractéristiques du logement et aux niveaux d'équipements.

Trois types principaux de quartiers irréguliers

On observe, dans l'ensemble des villes, trois formes principales d'irrégularité foncière et urbanistique auxquelles correspondent trois grands types de quartier2.

Les quartiers de squatters. Les squatters occupent des terrains ou des logements sans l'accord de leurs propriétaires et généralement contre leur gré. L'occupation du terrain peut se faire progressivement - c'est le cas le plus fréquent - ou par invasion, phénomène courant en Amérique latine dans les années 1980-1990, devenu rare aujourd'hui. Les squatters peuvent également être d'anciens locataires d'immeubles ou de terrains que les propriétaires veulent mettre en valeur ou vendre. Les occupants passent du statut de locataires à celui de squatters. Ils peuvent aussi être des attributaires de " permis d'occuper " des terrains appartenant à l'État ou aux collectivités locales - c'est le cas en Afrique subsaharienne, en particulier francophone - qui n'ont pas satisfait à leur obligation de mise en valeur dans les délais requis et sont alors considérés comme des occupants illégaux.

Les lotissements irréguliers sont le résultat d'opérations de promotion foncière réalisées par des acteurs qui ne sont pas toujours habilités à le faire, selon des procédures entachées d'irrégularité. La vente du terrain est souvent régulière, attestée par un acte de vente, mais sa mise en valeur n'est pas conforme aux règlements d'urbanisme : les normes d'équipement ne sont pas respectées, les constructions n'ont pas fait l'objet de permis, les taxes et redevances n'ont pas été acquittées. C'est le cas des loteamentos de Saõ Paulo, des colonias de Mexico, ou des " quartiers clandestins " des villes marocaines. Le niveau d'irrégularité est variable selon les cas. Il est très rare que les habitants de ces quartiers soient dans une situation irrégulière à la fois sur les plans foncier, urbanistique et fiscal. Ce type d'habitat est souvent occupé par des groupes à revenu moyen et bas qui n'ont pas accès aux filières formelles de la promotion foncière et immobilière mais qui ont des revenus suffisants pour échapper à la précarité des quartiers de squatters.

L'occupation de logements anciens et surdensifiés. Dans des îlots ou des immeubles des quartiers centraux des villes constitue le troisième type majeur d'irrégularité. Le statut juridique des occupants est très variable. Il peut s'agir de squatters mais ce sont, le plus souvent, des locataires ou des sous-locataires, sans droits ni baux, de pièces subdivisées. Cet habitat est occupé par une population très mobile de jeunes actifs qui n'ont aucune sécurité d'occupation et sont exposés à l'arbitraire des propriétaires ou des intermédiaires. On peut évoquer ici le cas des vecindades de Mexico ou des cortiços de Saõ Paulo, immeubles anciens très dégradés du centre-ville qui abritent près de 2 millions d'habitants.

Ces trois types de quartiers irréguliers ont évolué différemment au cours des dernières décennies. L'extension spatiale des quartiers de squatters existants s'est fortement ralentie, mais de nouveaux quartiers de squatters se sont formés ou se sont étendus dans les zones péri-urbaines les plus éloignées. Parallèlement, les diverses formes de lotissements irréguliers sont en augmentation et contribuent largement à l'extension spatiale des villes, à un rythme en général plus rapide que celui de l'accroissement de leur population. La dynamique d'occupation des immeubles vétustes ou des petites enclaves non bâties dans les parties anciennes des villes évolue, quant à elle, sous la pression contradictoire de la demande de logements locatifs à très faible coût, des opérations de réhabilitation, de rénovation, d'aménagement urbain et de restructuration des quartiers et des politiques de réhabilitation et de régularisation. L'évolution des quartiers irréguliers suit donc celle des filières de la production foncière et immobilière et des marchés fonciers.

Les filières de la production foncière et immobilière

Les différentes filières et leur évolution. Les terrains pour l'habitat et les logements sont produits par des acteurs qui opèrent selon diverses logiques et procédures. L'observation des différentes phases du processus de production foncière et immobilière et des acteurs qui interviennent lors de chacune de celles-ci conduit à identifier, avec une grande régularité, trois filières types de production foncière et immobilière. Les filières étatiques où la production de terrains pour l'habitat et de logements est dominée par l'État ou des institutions para-étatiques ; les filières capitalistes, dominées par des acteurs dont l'objectif est de réaliser un profit à l'occasion d'opérations de promotion foncière ou immobilière ; les filières populaires qui ne relèvent ni de la production étatique ni de la production capitaliste, et qui sont animées par des acteurs dont les stratégies sont très diverses et qui opèrent le plus souvent dans un cadre informel. On observe que tout changement affectant l'une des phases de la production foncière ou la stratégie d'intervention de l'un des acteurs dans l'une de ces phases a des répercussions sur le fonctionnement de l'ensemble des autres filières. À l'échelle d'une ville, on peut ainsi parler d'un système de la production foncière et immobilière. Son analyse en termes de filières permet d'en identifier les dynamiques propres.

L'offre foncière formelle ne répond pas à la demande du plus grand nombre. Marchés fonciers formels et informels sont étroitement dépendants les uns des autres. L'observation de l'évolution des marchés fonciers urbains au cours des deux dernières décennies conduit à constater que l'offre foncière formelle ne répond pas à la demande du plus grand nombre. Cette situation explique largement le développement des marchés fonciers informels. Ce terme désigne des transactions, des échanges et des transferts de terrains qui ne sont pas reconnus par la loi mais qui sont néanmoins socialement acceptés et considérés comme légitimes par divers acteurs urbains. Bien que rarement reconnus par les États, ils sont souvent tolérés.

Désengagement des États et libéralisation des marchés fonciers. On observe, depuis environ deux décennies, mais avec une accélération notable du phénomène au cours des dix dernières années, un désengagement des pouvoirs publics en matière de production foncière et immobilière. Il s'accompagne d'une marchandisation croissante des filières populaires de la production foncière. Il n'y a plus de filières gratuites d'accès au sol, et toute installation - fût-elle totalement illégale - requiert le paiement d'un prix, d'un loyer, d'une redevance, d'un tribut ou d'un droit d'entrée7. Après une phase d'intervention directe dans la production foncière et immobilière qui a suivi les indépendances puis la création, dans de nombreux pays, au cours des années 1970 et 1980, d'agences foncières et de sociétés d'aménagement destinées à assurer l'accès au sol urbain des classes moyennes urbaines émergentes8, les États se sont désengagés. Ce désengagement a été plus tardif en Afrique subsaharienne où les pouvoirs publics ont conservé leurs prérogatives en matière d'attribution des droits sur le sol9. Les institutions financières internationales et les agences d'aide et de coopération ont souvent contribué à ce retrait de la puissance publique10 qu'elles justifient à l'aide de deux arguments : les faibles performances des filières étatiques de la production foncière et immobilière et les dysfonctionnements que ces filières introduiraient sur les marchés fonciers en y faussant les règles de la concurrence.

Sur les marchés formels, les investisseurs ont concentré leurs activités sur les groupes à revenu élevé et, lorsque les conditions s'y prêtaient, sur les groupes à revenu moyen. L'environnement social et le contexte économique ont une forte influence sur l'évolution de ces marchés qui sont portés par la croissance économique, la réalisation d'investissements publics dans les équipements urbains, la mise en place de systèmes de financement du logement et l'émergence de classes moyennes urbaines ayant une capacité d'épargne en Afrique du Nord, dans les pays émergents d'Asie et d'Amérique latine.

L'évolution du prix du sol

Le foncier urbain est un secteur préférentiel de placement pour ceux qui détiennent des avoirs monétaires et qui n'ont pas accès à des investissements susceptibles d'assurer une rémunération suffisante. Lorsque le drainage et la rémunération de la petite épargne ne sont pas assurés - comme c'est le cas en Afrique subsaharienne -, le foncier urbain constitue pour les ménages à la fois une forme d'épargne indexée sur l'inflation et une protection sociale. Dans de nombreuses villes, cette fonction particulière du foncier explique l'importance du marché des terrains dans les zones péri-urbaines. Le foncier urbain peut aussi être un domaine privilégié de placement pour les entreprises, soit parce qu'elles diversifient leurs activités, soit parce qu'elles rencontrent conjoncturellement des difficultés dans leur secteur d'activité. Dans une conjoncture de forte demande, le foncier peut être un moyen, souvent efficace et peu risqué, de valoriser un capital. La plupart des sociétés de promotion foncière et/ou immobilière appartiennent à des groupes diversifiés pour lesquels le foncier ne constitue qu'une opportunité de placement parmi d'autres (lire chapitre 2).

La sécurité de la tenure foncière est un élément important du prix du sol. Le prix d'un terrain ne dépend pas seulement de sa localisation, de son accessibilité, de ses caractéristiques physiques et de ses potentialités de mise en valeur. Il dépend largement aussi de son statut foncier, de la régularité de la transaction et du niveau de sécurité de la tenure qu'il garantit. La différence de prix entre le marché formel et le marché informel peut ainsi être considérable. Cette différence de prix, observée dans l'ensemble des villes en développement, est particulièrement marquée en Afrique en raison du poids conjugué de la gestion foncière étatique (domanialité) et du poids des marchés fonciers informels.

La spécificité de l'Afrique subsaharienne. Les pays d'Afrique subsaharienne, en particulier les pays francophones, restent caractérisés, encore aujourd'hui, par une pluralité de marchés fonciers. Après la décolonisation, les nouveaux États indépendants se sont partout réappropriés les prérogatives foncières des États coloniaux. C'est l'État qui attribue le sol : le terrain n'est généralement pas vendu mais concédé sous le régime général du " permis d'occuper ", autorisation administrative précaire et révocable. La transformation du permis d'occuper en titre de propriété est conditionnée au paiement d'une redevance et des frais administratifs de l'opération, et à la mise en valeur du terrain par l'attributaire. Bien qu'en principe non transférables, les terrains ainsi concédés donnent naissance à un marché très actif. Dès lors, les citadins qui ont un accès privilégié à l'administration vont s'efforcer d'obtenir un terrain au prix administré pour le revendre ensuite au prix du marché (Encadré 1 | Marchés fonciers coutumiers, formalisation de la tenure et prix du sol). Les intérêts en jeu sont tels que, malgré les pressions insistantes des agences d'aide au développement et des institutions financières internationales, les administrations des États opposent une résistance farouche aux tentatives de réformes visant à mettre un terme à leurs prérogatives foncières.

Le Mali, qui est depuis une quinzaine d'années un pionnier en matière de décentralisation et a adopté, en 2000 un code domanial et foncier novateur, n'a pas encore adopté les décrets d'applications permettant de mettre un terme au monopole foncier de l'État.

Encadré 1 | Marchés fonciers coutumiers, formalisation de la tenure et prix du sol

Des observations faites par l'auteur en septembre 2009 dans les zones péri-urbaines de Bamako ou de Ségou au Mali montrent, par exemple, qu'un terrain acheté par un particulier à un propriétaire coutumier à un prix donné pourra être revendu au triple de ce prix si l'acte de vente passé devant témoins est enregistré en mairie. Si, pour ce même terrain, une autorisation administrative est délivrée (permis d'occuper), sa valeur sera multipliée par 4 à 6 et, si l'acheteur du terrain obtient un titre foncier (droit de propriété), par 10, voire par 15. Quand le titre de propriété sera attribué, après des années et d'innombrables démarches, le prix du terrain aura été multiplié par 20. La différence entre le prix payé au propriétaire coutumier et le prix du terrain sur le marché formel aura été captée, par anticipation, par les acteurs qui sont intervenus dans le processus de régularisation. Plus la probabilité d'obtenir la régularisation de la tenure foncière est élevée, plus le prix du terrain sur le marché informel se rapprochera de celui qui est pratiqué sur le marché formel.

Le système foncier coutumier occupe une place centrale dans la grande majorité des pays d'Afrique subsaharienne, en particulier en Afrique de l'Ouest. Ce droit d'usage communautaire est transmissible et en principe inaliénable. La plus grande partie des terrains dans les zones péri-urbaines font l'objet de revendications coutumières, parfois reconnues par la loi (Ghana, Ouganda, Niger, Afrique du Sud) mais toujours tolérées tant leur légitimité reste forte et leur fonction importante puisque la production publique et privée formelle de terrains pour l'habitat ne peut répondre à la demande. Les marchés coutumiers assurent souvent plus de la moitié de la production de terrains pour l'habitat à la périphérie des villes-11. Les terrains achetés sur ce marché peuvent, en principe, faire l'objet d'une demande de régularisation. L'accès au sol par les filières coutumières est rapide, simple et les coûts de transaction réduits. Elles garantissent le plus souvent une sécurité de fait de la tenure. L'un de leurs principaux inconvénients tient à l'absence d'enregistrement des actes de vente qui crée d'inextricables litiges entre les acheteurs. L'autre inconvénient est lié aux difficultés inhérentes à l'équipement ultérieur de ces quartiers.

À Cotonou et Porto-Novo (Bénin), on estime que 80 % des terrains lotis ont été mis sur le marché au cours des deux dernières décennies par des acteurs néocoutumiers ; la proportion est de plus de 70 % à Yaoundé (Cameroun), à Bamako (Mali) ou à Dar es-Saalam (Éthiopie).

Les limites des politiques publiques

Les politiques publiques visant à améliorer les quartiers irréguliers s'articulent principalement autour de quatre objectifs qui font l'objet d'un assez large consensus au niveau international.

Protection contre les évictions. La priorité est de combattre les évictions en garantissant la sécurité de la tenure foncière12-13. La puissance publique peut assurer la protection des ménages les plus vulnérables contre les évictions forcées, cet objectif étant plus facile à atteindre sur les terrains publics occupés irrégulièrement que sur des terrains privés. La protection contre les évictions peut consister en un simple engagement pris au plus haut niveau politique. La garantie de la sécurité de la tenure s'inscrit en fait souvent dans un processus de reconnaissance administrative des droits des occupants par l'État ou les collectivités locales. Elle en constitue la première étape, la seconde étant l'attribution de droits personnels aux occupants des quartiers irréguliers. Ces droits sont généralement attribués pour une durée limitée, susceptible d'être renouvelée, et ils imposent des restrictions sur l'usage et les conditions de transfert du sol. Ainsi, l'intégration à la ville des quartiers informels par l'attribution de permis administratifs garantissant les occupants contre les évictions a fait, en Inde, l'objet d'un encadrement légal et réglementaire avec l'application, dans de nombreuses villes, de la législation connue sous le nom de " Patta Act ", applicable dans les quartiers de squatters qui se sont développés sur les terrains publics (Encadré 2 | Le Patta Act dans le villes indiennes).

Encadré 2 | Le Patta Act dans le villes indiennes

Tous les squatters vivant à Bhopal (Madhya Pradesh, Inde) sur des terrains publics, d'une superficie inférieure ou égale à 50 m2, sont susceptibles de bénéficier d'un bail à long terme, non transférable, au titre de la loi de 1984 sur les personnes sans terre (Madhya Pradesh Act for Landless Persons [Granting of Leasehold Rights] in Urban Areas), connue sous le nom de Patta Act. Cette loi prévaut sur toutes les autres ainsi que sur le plan d'urbanisme de la ville. Sur les 163 quartiers de squatters identifiés en 1983, principalement sur des terrains publics, 103 ont bénéficié de l'attribution d'un bail de tente ans, et 27 d'un bail d'un an renouvelable. Seulement 33 quartiers, situés sur des terrains privés ou dont le statut foncier était litigieux, n'ont pu bénéficier de cette loi. À Visakhapatnam (Andhra Pradesh), environ 58 % des 52 000 familles vivant dans les bidonvilles ont bénéficié de la loi Patta et d'une amélioration de leurs équipements. L'attribution de baux à long terme au titre de la loi Patta a été étendue à la plupart des autres États indiens entre la fin des années 1980 et le début des années 1990. Ces opérations sont généralement accompagnées par des programmes d'équipement des quartiers concernés, et parfois par des programmes de prêts au logement. L'amélioration de la tenure foncière a permis de stimuler l'investissement privé visant à améliorer l'habitat dans les quartiers de squatters. L'amélioration des équipements a eu, sur le court terme, des effets positifs immédiats et visibles sur les quartiers. On observe toutefois, sur le long terme, une dégradation des conditions de logement. La sécurisation de la tenure foncière s'est en effet traduite par une densification des constructions qui excède souvent la capacité d'accueil de quartiers où les parcelles sont de très petite dimension et les voies étroites, provoquant une saturation des services et des équipements de base.

Source : B. Banerjee, "Maximising the Impact of Tenure and Infrastructure Programmes on Housing Conditions : The Case of Slums in Indian Cities", International Conference on Adequate and Affordable Housing for All : Research, Policy, Practice, Toronto, 24-27 juin 2004.

La protection contre les évictions peut aussi prendre la forme d'une intervention de l'État pour encadrer les procédures d'éviction engagées par des propriétaires privés, au besoin en leur imposant de négocier avec les occupants. L'objectif est d'assurer la paix sociale. C'est une pratique observée en Thaïlande depuis le début des années 1990 (Encadré 3).

Encadré 3 | Thaïlande : une régulation souple du marché locatif populaire

Depuis des dizaines d’années, les propriétaires fonciers louent leurs terrains à des ménages à bas revenu qui n’ont normalement pas accès à la propriété en raison du prix du sol dans la partie centrale de la ville. Ces derniers y construisent leur logement. Cette formule permet aux propriétaires fonciers urbains de tirer un revenu de leur patrimoine dans l’attente d’une valorisation commerciale ultérieure, et aux locataires de vivre à proximité des zones d’emploi. Bien qu’il s’agisse d’arrangements informels, ce système locatif est reconnu et les contrats de location sont parfois formalisés. Les autorités locales fournissent aux quartiers locatifs les services dont ils ont besoin, compte tenu de la période de location. La fin du contrat de location est négociée suffisamment tôt avec les habitants pour leur permettre d’engager des négociations avec un autre propriétaire. Les ménages pauvres peuvent ainsi s’adapter à la pression du marché foncier formel sans en compromettre le fonctionnement.

La puissance publique est également intervenue, de manière relativement efficace, dans des opérations dites de land sharing, « de partage de la terre », et a veillé à ce que le propriétaire foncier puisse récupérer une partie de son terrain – celle qui avait la plus forte valeur marchande – à condition de céder aux occupants la partie de celuici la moins facile à valoriser.

Source : Somsook Boonyabancha, « Scaling up Slums and Squatter Settlements Upgrading in Thailand Leading to Community-driven
Integrated Social Development at City-wide Level », Arusha Conference, New Frontier of Social Policy, 12-15 décembre 2005.

L'obligation de reloger, dans la mesure du possible à proximité de leur quartier d'origine, les occupants victimes d'éviction s'est progressivement imposée. Par exemple, depuis 2004, la Banque mondiale en fait une condition de l'aide qu'elle attribue aux États ou aux collectivités locales engagés dans des opérations de rénovation et de restructuration urbaine.

Banque mondiale, " Operational Policy Statement on Involuntary Resettlement ", OP 4.12, 2004.

Régularisation foncière des quartiers irréguliers. Les politiques publiques ont aussi comme objectif d'assurer la régularisation foncière des quartiers irréguliers14-15. L'attribution d'autorisations administratives est souvent perçue comme une première étape de la régularisation des quartiers irréguliers, l'ultime étape étant l'attribution de droits réels, habituellement des titres de propriété, des baux emphytéotiques ou des droits de superficie, qui sont opposables aux tiers et peuvent être transférés, cédés en héritage et hypothéqués. Les difficultés rencontrées dans cette opération dépendent, entre autres, de la forme d'irrégularité qui prévaut. Elle est difficile dans les quartiers centraux où le prix du sol dépasse très largement la capacité contributive des ménages concernés, et comparativement plus facile dès lors que les occupants sont prêts à contribuer au coût de l'opération et que les pouvoirs publics peuvent mobiliser les ressources requises - c'est le cas des opérations de régularisation massive réalisées dans les années 1990 dans les colonias (lotissements irréguliers) de Mexico. La régularisation des quartiers occupés par des squatters se pose en des termes très différents selon que le sol appartient à l'État ou des collectivités locales ou qu'il appartient à des propriétaires privés. Dans ce dernier cas, l'intervention des tribunaux ralentit le processus de régularisation. Par ailleurs, le coût pour les occupants peut être élevé s'ils doivent acheter le terrain au prix du marché.

L'équipement des quartiers. La question de l'irrégularité foncière ne peut être dissociée de celle de l'équipement des quartiers, indispensable pour assurer leur intégration à la ville. Au même titre que l'arrêt des évictions, l'équipement des quartiers est souvent perçu par les populations concernées comme une forme de reconnaissance et la première étape vers la régularisation. Les pouvoirs publics se sont longtemps opposés à une telle opération au prétexte qu'elle pouvait constituer une forme de reconnaissance et un encouragement à l'illégalité avec, pour conséquence, une croissance plus rapide encore de ces quartiers. Ce point de vue, largement répandu jusque dans les années 1990, a eu des conséquences négatives : la précarité et l'absence d'équipements découragent l'investissement dans le logement ou dans des activités domestiques génératrices de revenus, et aggravent la situation des ménages concernés2.

Prévention de la formation de nouveaux quartiers irréguliers. Enfin, les politiques publiques cherchent à prévenir la formation de nouveaux quartiers irréguliers. Pour cela, il faut produire massivement des terrains équipés et des infrastructures. Dans un contexte d'ouverture et de libéralisation des marchés fonciers, de désengagement de l'État et d'accroissement du prix du sol à un rythme supérieur à celui des revenus, cet objectif est difficile à atteindre dans beaucoup de villes. Il ne peut l'être que sous l'effet combiné de la croissance économique, de l'amélioration du niveau de vie, de l'adoption de mesures légales et fiscales visant à encadrer et à réguler les marchés fonciers, et de la mise en place d'un système de financement du logement. On retrouve ici le groupe de pays - au premier rang desquels la Chine et le Brésil - dont la proportion de la population vivant dans les quartiers irréguliers est en diminution notable.

Rôle des politiques d'intégration des quartiers irréguliers. Ces différents objectifs peuvent être combinés, à l'échelle d'une ville, dans une politique d'intégration des quartiers irréguliers. Le meilleur exemple d'une telle approche est fourni par le Brésil, qui a mis en place des politiques novatrices s'articulant autour de la notion de " fonction sociale de la propriété et de la ville ". Le " Statut de la ville ", adopté en 2001, donne aux municipalités un large éventail d'instruments pour promouvoir l'intégration des quartiers irréguliers et démocratiser ainsi les conditions d'accès au logement (cf. encadré 4  | Brésil : Une approche intégrée de la régularisation foncière et chapitre 3).

Encadré 4  | Brésil : Une approche intégrée de la régularisation foncière

Le « Statut de la ville » brésilien a jeté les bases d’un nouveau paradigme d’occupation et de développement du sol urbain : le droit à la propriété est garanti à condition qu’il remplisse une fonction sociale. Celle-ci est déterminée par la législation municipale. Les municipalités sont responsables de la formulation des politiques territoriales et de l’usage du sol dans le respect des équilibres entre les intérêts individuels des propriétaires fonciers et les intérêts sociaux, culturels et environnementaux des autres groupes.

Le principe de la « fonction sociale de la propriété et de la ville » redéfinit le modèle individualiste du Code civil de 1916. Le Statut de la ville fournit en outre à l’administration municipale, en particulier dans le cadre du schéma directeur, une gamme d’instruments légaux, urbanistiques et fiscaux visant à réguler ou à encadrer les marchés fonciers et immobiliers dans une perspective d’intégration sociale et de gestion durable de l’environnement. Tous ces instruments peuvent et doivent être combinés non seulement pour réguler mais aussi pour guider le processus d’occupation de l’espace conformément au « concept de la ville » tel qu’il est formulé dans les schémas directeurs.

Les municipalités se sont vues attribuer une plus grande latitude pour intervenir dans la dynamique des marchés fonciers formels et informels ou pour l’infléchir, en particulier lorsqu’elle est de nature spéculative et peut être génératrice d’exclusion sociale et de ségrégation spatiale. Le Statut de la ville donne aussi aux municipalités les instruments juridiques leur permettant de promouvoir la régularisation de la tenure foncière et de démocratiser ainsi les conditions d’accès au logement.

Source : Edesio Fernandes, « Implementing the Urban Reform Agenda in Brazil », Environnement and Urbanisation, 19 (1), avril 2007, p. 177-19

Sécurité de la tenure foncière et titres individuels de propriété. La sécurité de la tenure foncière requiert-elle l'accession à la propriété individuelle du sol, ou  "titrement" ? Reprenant les arguments de Hernando De Soto16, les tenants de cette option estiment qu'elle permettrait à la fois d'apporter la sécurité de la tenure aux ménages vivant dans les quartiers irréguliers, de sécuriser les investissements et de faciliter l'accès au crédit hypothécaire17. Ce faisant, ils sous-estiment largement le caractère souvent contradictoire de ces deux objectifs. En fait, l'attribution systématique de titres de propriété individuels suppose une réforme du cadre légal et réglementaire de la gestion foncière, la simplification des procédures de gestion et d'allocation du sol et des réformes politiques combinant décentralisation et démocratisation. Ces conditions sont rarement réunies dans les villes des pays en développement caractérisées par la diversité des situations locales, le manque de ressources, la faible capacité de gestion des administrations et la corruption au sein des agences en charge de la gestion foncière. La mise en œuvre d'une telle politique à une grande échelle est donc rarement possible et n'est pas toujours souhaitable pour des raisons techniques, administratives, politiques, économiques et culturelles15-18. La Banque mondiale a récemment adopté sur cette question un point de vue plus nuancé que celui, très idéologique, qu'elle avait longtemps défendu. Par exemple, Robert M. Buckley et Jerry Kalarickal observent qu'il " serait dangereux de promouvoir des programmes d'attribution de titres de propriété en y voyant la seule réponse aux problèmes des pauvres urbains [...]. Ils ne sauraient à eux seuls "libérer le capital"10 ".

Assurer la régularisation des quartiers irréguliers par l'attribution de titres de propriété dans une ville de 6 millions d'habitants, dans laquelle 50 % de la population vit dans des quartiers irréguliers, impliquerait que les administrations en charge de la gestion foncière émettent 400 titres fonciers par jour ouvrable pendant dix ans.

  

Importance de l'environnement politique et économique. Si les données disponibles ne permettent pas de conclure, au niveau global, à une amélioration de la situation des populations vivant dans les quartiers irréguliers, elles permettent toutefois de conclure que les habitants des quartiers irréguliers tendent à être moins exposés à la précarité. L'amélioration de la sécurité foncière observée récemment n'est pas seulement due à la mise en œuvre de programmes de régularisation, mais principalement au changement d'attitude des pouvoirs publics dans le traitement des quartiers irréguliers. Les pays qui ont le mieux réussi sont ceux qui se sont fixé comme objectif, non pas de donner des titres de propriété, mais d'assurer la sécurité de la tenure aux habitants des quartiers irréguliers.

Bien que peu de pays aient adopté un dispositif légal de protection contre les évictions, celles-ci sont en diminution par rapport aux années 19906-19. Une éviction peut présenter un risque politique si elle affecte une importante communauté. La négociation prime alors en général sur la force. Les petites communautés, en particulier celles qui occupent les terrains à forte valeur commerciale des zones centrales et péricentrales, sont en revanche plus exposées. C'est en Afrique subsaharienne, hormis l'Afrique du Sud, que les perspectives d'accès des pauvres au sol urbain semblent les plus mauvaises : domanialité, gouvernance foncière minée par la corruption, croissance urbaine accélérée et urbanisation de la pauvreté concourent à créer un environnement peu favorable.

Le succès des politiques visant à favoriser l'accès des pauvres au sol urbain dépend en grande partie de l'environnement politique et économique. Les pays où des succès notables ont été enregistrés ont en commun un taux de croissance économique soutenu, une continuité politique et une volonté, exprimée au plus haut niveau, d'intégration des quartiers irréguliers. Ce sont également des pays dans lesquels l'État s'est doté d'outils de régulation en matière foncière et a adopté une approche intégrée, et non étroitement sectorielle, de la question foncière urbaine. C'est cet environnement qui a favorisé le développement des marchés fonciers et immobiliers formels et non l'unification des marchés fonciers dont les programmes de titrement à grande échelle se veulent un moyen. Les études d'impact montrent que la régularisation par l'attribution de titres de propriété provoquerait un accroissement notable du prix du sol et stimulerait le marché foncier tout en en restreignant l'accès18. Les groupes de revenus les plus faibles seraient ainsi exclus.

Le rôle de l'état

Intégration et exclusion : deux dynamiques contradictoires du marché. La libéralisation et l'unification des marchés, présentées comme un objectif essentiel des politiques de développement par les institutions financières internationales, impliquent l'intégration de l'ensemble des marchés informels à la sphère des activités formelles20-21. Dans la mesure où une partie importante de la population urbaine n'a accès au sol et au logement que par les filières informelles de la production foncière et immobilière puisque ni le secteur privé formel ni les pouvoirs publics ne peuvent produire de terrains pour loger les bas revenus, et alors que le prix du sol urbain tend à augmenter plus vite que les revenus, l'unification des marchés fonciers risquerait d'exclure plutôt que d'intégrer. La libéralisation des marchés fonciers et le désengagement de l'État contribuent à accroître la pression du marché sur les quartiers irréguliers des villes et l'exclusion par les mécanismes du marché tend alors à se substituer aux évictions dont on observe le déclin dans la majorité des villes7. La pression du marché est aussi à l'origine de l'augmentation, observée partout, des expropriations pour cause d'utilité publique qui visent souvent à libérer des terrains pour des projets d'investissement privés. Un nouveau discours justifiant les évictions apparaît en Amérique latine et en Asie du Sud, porté par les classes moyennes urbaines au nom de la protection de l'environnement et des impératifs de santé publique (insalubrité des quartiers). La pression du marché sur les quartiers populaires qui occupent des zones où les valeurs foncières sont élevées n'est pas étrangère à ce discours.La nécessaire régulation des marchés fonciers. Le marché peut favoriser l'intégration des plus pauvres sous certaines conditions ; il peut aussi contribuer à accroître les inégalités en creusant l'écart entre ceux qui ont accès au sol et ceux qui en sont exclus. Une approche systémique des marchés fonciers est indispensable pour que l'intervention de l'État prenne en compte les interactions entre les différents marchés, formels et informels. La lutte contre les évictions doit être poursuivie, une attention particulière étant portée aux déplacements induits par les mécanismes du marché foncier. Cette lutte implique la reconnaissance et la légitimation des diverses formes de tenure alors que les politiques de titrement systématique de la propriété foncière et d'unification des marchés fonciers exposent les communautés pauvres aux pressions du marché. La sécurisation de la tenure foncière doit être envisagée comme un processus progressif, l'accent étant mis sur l'attribution de droits susceptibles d'évoluer avec le temps vers un droit de propriété si l'occupant le souhaite, s'il peut en acquitter le prix et si l'administration a les moyens d'en assurer l'attribution4. Il est ainsi nécessaire de mettre en place un système d'enregistrement des droits sur le sol qui intègre la diversité des formes de tenure et tienne compte de leur évolution. La puissance publique peut " empêcher de faire ", mais elle peut de moins en moins " faire ". C'est en tenant compte de ces limites que doivent être posées la question de la régulation par l'État des marchés fonciers et celle des rapports entre l'État, le marché et la société civile. L'expérience brésilienne peut enrichir les termes de ce débat. On observe aujourd'hui, dans le monde entier, un processus lent d'individualisation des droits sur le sol et d'accession à la propriété. L'État doit veiller à ce que cela se fasse à un rythme que la société est capable de supporter. Son rôle est ainsi à la fois très ambitieux, parce qu'il faut qu'il soit présent, et très modeste parce qu'il a peu de ressources et qu'il risque d'en avoir de moins en moins.