Regard critique sur les accords de pêche Union européenne-Afrique de l'Ouest

Regard critique sur les accords de pêche Union européenne-Afrique de l'Ouest
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Sommaire de l'article
Les accords de pêche UE-Afrique
L'ampleur des prises annuelles
La compétition avec la pêche artisanale locale
Des impacts variables et multiformes
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Les accords de pêche conclus entre l'Union européenne (UE) et des pays tiers sont souvent sujets à controverses. Nous souhaitons rappeler la genèse de ces accords et leur importance tant pour les pays tiers contractualisés que pour l'UE. Les accords de pêche, sous leur nouvelle formulation depuis 2004, n'ont pas du tout contribué, comme ils prétendaient le faire, à une amélioration de la gestion des stocks halieutiques, mais ont au contraire participé à leur dégradation. Le bilan des effets des accords de pêche dans les pays tiers présenté à la suite montre bien le fossé existant entre les intentions affichées et les résultats obtenus.

Les accords de pêches communautaires (APC) sont officiellement nés de la résolution du Conseil européen du 3 novembre 1976 portant création, par la Communauté économique européenne (CEE), d'une zone de pêche s'étendant jusqu'à 200 milles au large des côtes bordant l'Atlantique Nord et la mer du Nord. Les APC recouvrent deux types d'accord. Les premiers sont des accords réciproques basés sur des échanges de droits d'accès dans le cas de zones ou de stocks, partagés ou mitoyens. En 2010, ce type d'accord est conclu avec la Norvège, l'Islande et les îles Féroé. Les seconds définissent les conditions d'achat de droits d'accès à des zones de pêche sous souveraineté d'États non membres de la CEE. Dès 1976, les accords bilatéraux négociés entre les États membres de la CEE et des pays tiers sont remplacés par les APC, dont le nombre augmente à chaque adhésion d'un nouveau pays membre 1.

Depuis le premier APC signé en 1977 avec les États-Unis, 30 accords au total ont été signés, principalement avec des pays d'Afrique et de l'océan Indien (16) et des pays de l'Atlantique Nord (10). Un seul a été signé avec un pays d'Amérique latine, tandis que trois nouveaux accords ont été récemment conclus avec des pays du Pacifique (repère 1). Le budget communautaire consacré aux accords de pêche est passé de 5 M€ 2 en 1981 à 163 M€ en 1990, pour atteindre 300 M€ en 1997 et près de 200 M€ en 2009. Le paiement des licences de droit de pêche à la charge des armateurs représente en moyenne 20 % du montant total des recettes des accords pour un pays tiers. Ce pourcentage devrait s'accroître à l'avenir dans le cadre de la réforme de la politique commune des pêches (PCP) à la suite de la décision récente de la Commission européenne de reporter vers les armements la charge financière des accords.

Environ 700 navires de la flotte communautaire s'acquittent de licences de pêche permanentes ou temporaires dans les ZEE des pays signataires des accords 3 tandis que 1 700 autres opèrent par des accords de réciprocité dans les eaux nord-atlantiques 4. Ils contribuent à 8 % des 5 millions de tonnes d'approvisionnement du marché communautaire 5. Si les navires thoniers affichent des captures annuelles de l'ordre de 400 000 t, près de 80 % sont réalisées dans les eaux adjacentes aux ZEE des pays sous accord (soit 320 000 t). Les bancs de thons parcourent de grandes distances au cours de leur migration et traversent plusieurs ZEE nationales sur leur passage. Les 11 accords de pêche thoniers actuels, dans l'océan Indien et plus récemment dans l'océan Pacifique, sont des " passe-frontières " qui permettent la continuité du suivi des bancs de thons par les navires communautaires (repère 1). À l'inverse, les accords mixtes cherchent à asseoir la présence des chalutiers communautaires, l'autre segment important de la flotte lointaine, sur le plateau continental à l'intérieur de la ZEE des pays tiers.

Situation actuelle des accords de pêche dans les pays ACP et ouest-africains

Initialement de courte durée (2 à 3 ans), les protocoles d'accords sont maintenant négociés pour des périodes de 4 ou 5 ans. Selon le type d'accord, le processus de renouvellement est plus ou moins fluide. Les accords thoniers sont généralement vite expédiés : peu ou pas de navires nationaux sont en mesure d'entraîner une concurrence sur les lieux de pêche et l'incidence des accords sur l'approvisionnement des marchés nationaux est nulle. Les discussions sont plus houleuses pour les accords mixtes, car les navires communautaires entrent en concurrence avec des pays tiers (repère 2). Les difficultés sont d'autant plus importantes que les flottes communautaires entrent en concurrence avec des flottes nationales artisanales ou à mesure que les ressources se raréfient. En Afrique de l'Ouest par exemple, la raréfaction des stocks conduit à une baisse des captures des principales espèces de poissons. Les prises de céphalopodes et de crustacés ont chuté de 25 % à près de 40 % entre 1997 et 2006 (repère 3). Tous les stocks y sont en situation de pleine exploitation ou surexploitation chronique, ce qui permet de mesurer l'ampleur de la compétition à l'Ouest de l'Afrique 6.

La question du débarquement des poissons par les navires européens dans les ports des pays tiers est un autre point crucial de discussion. Hormis les petits pélagiques pêchés en Mauritanie et expédiés au Nigéria pour la consommation humaine, tous les poissons capturés par un navire communautaire doivent approvisionner les marchés européens. Les captures sont généralement débarquées à Las Palmas puis acheminées dans les différents ports européens (surtout espagnols) ou transbordées dans un navire congélateur sur le lieu de pêche même. Dans les pays ouest-africains où le poisson constitue une protéine bon marché (comparé à la viande), les captures européennes sont autant de poisson en moins pour l'approvisionnement des marchés locaux. La raréfaction des espèces nobles, qui sont toutes exportées ou capturées par des flottes étrangères (repère 3), a deux conséquences majeures sur les marchés africains : les prix de ces poissons sont très élevés et hors de portée des classes moyennes ; la gamme de choix s'en trouve réduite, ce qui augmente la vulnérabilité des populations à tout élément pouvant affecter les captures 7.

Le trop faible changement induit par le nouveau type d'accord

Les premiers APC avaient des vocations ambiguës et celles des nouveaux le sont plus encore. Il s'agit ni plus ni moins d'accords de partenariat destinés à promouvoir le développement d'une pêche responsable dans le pays signataire, qui ne peut être mise en place que sur des relations privilégiées 8 et de long terme, capables d'encourager la coopération et un partage des responsabilités pour la gestion des stocks de poissons. Ces accords cherchent à lier la négociation à la gestion des ressources halieutiques du pays côtier et au contrôle de l'activité de l'ensemble des navires dans la ZEE nationale.

Deux caractéristiques importantes de la politique commune des pêches (PCP) ressortent de ce dispositif : l'illusion d'une gestion rationnelle d'une part et l'illusion du contrôle d'autre part. La première renvoie à la mise en place d'un système de gestion des pêches à partir de modèles théoriques de type Gordon-Schaefer, performants du point de vue didactique, mais d'une totale inapplicabilité dans la réalité, comme peuvent le confirmer les fermetures successives de pêcheries dans la mer du Nord, où la gestion des pêches suivait ces modèles. La deuxième illusion est d'avoir cru que les mesures de contrôle forment les garde-fous pour appliquer le modèle de gestion et pour empêcher la surpêche, les rejets, les prises accessoires ou les fraudes. De surcroît, comment espérer que la Direction générale des Affaires maritimes de l'UE puisse promouvoir une gestion durable des pêcheries des pays tiers, quand on connaît le très mauvais état des stocks gérés dans le cadre de la PCP. Le Livre vert de la Commission européenne sur la réforme de la PCP reconnaît les échecs des réformes et une surpêche généralisée : " 88 % des stocks exploités dans les eaux communautaires sont victimes de prélèvements supérieurs à leur capacité de renouvellement. Beaucoup de pêcheries reposent sur de jeunes individus capturés avant leur maturité sexuelle ".

L'action de la DG-Affaires maritimes comme conseiller des pays-tiers pose problème. Elle est juge et partie quand les conseillers européens écrivent eux-mêmes les politiques de pêche et plans de gestion nationaux, alors que des ACP sont également en négociation. Et quand les efforts de pêches doivent être réduits, les règles sont uniformément appliquées sans discrimination de pavillon. Cela s'est produit en Guinée-Bissau en 2008 et en Mauritanie en 2008 et 2009, pays où la DG-Affaires maritimes a demandé la réduction du nombre de navires nationaux comme ceux sous affrètement pour garantir un seuil de rentabilité aux navires communautaires. La question du surplus disparaît, alors qu'elle devrait être majeure dans la prise de décision par un État dans l'allocation de ce que la flotte nationale ne peut capturer, tout comme la liberté d'action des États côtiers. Finalement, les nouveaux accords de partenariat permettent de contourner l'article 62.2 de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) au terme duquel " l'État côtier détermine sa capacité d'exploitation des ressources biologiques de la ZEE 9 " .

Les nouveaux accords de pêche permettent également d'échapper aux règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) relatives aux subventions. Les subventions sont dites " rouges " si elles concourent à l'augmentation de la surcapacité de pêche et " vertes " si elles contribuent à la restructuration du secteur des pêches européen. Alors, les subventions qui encouragent le départ des navires européens des eaux communautaires sont considérées comme vertes, car elles permettent une restructuration du secteur des pêches communautaires. Toutefois, une fois dans les eaux des pays tiers, comme ceux de la sous-région, les navires engendrent une augmentation de l'effort de pêche et participent de facto à la surcapacité de pêche. Ainsi, les accords de pêche sont des subventions vertes du point de vue européen, mais rouges du point de vue du pays hôte du navire. Ce constat ne semble pas être partagé par les pays de la sous-région eux-mêmes. En décembre 2007, lors de la réunion organisée par l'OMC relative aux négociations sur la suppression des subventions dans le secteur de la pêche, le groupe des pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) s'est prononcé contre l'inclusion des accords de pêche dans la liste des subventions. Les compensations financières représentent un enjeu majeur pour ces pays, sources de recettes critiques pour certains gouvernements 9. La conservation des ressources n'est pas une donnée encore intégrée dans les considérations financières des décideurs publics, tant dans la sous-région ouest-africaine qu'en Europe. La pierre ne doit toutefois pas être lancée uniquement sur les navires communautaires. L'ensemble des flottes en présence (nationales industrielles et artisanales, industrielles étrangères et migrantes artisanales) contribuent à la surexploitation des stocks de poisson, sans même créer de la valeur ajoutée nationale, faute de débarquement [PNUE, 2008].

Pour une cohérence des politiques publiques

La pêche ouest-africaine soutient la croissance actuelle des économies ouest-africaines à son propre détriment. Le secteur est en phase de rupture économique et sociale et l'intégrité des écosystèmes marins est mise à mal. La négociation des accords de pêche avec l'UE illustre parfaitement cette situation de courte vue puisque les compensations financières contribuent significativement aux recettes publiques tout en portant préjudice aux flottes nationales. L'absence de cohérence des politiques publiques menées à différents niveaux se fait également ressentir à l'échelle internationale. Les accords entre l'Europe et les pays ACP ont certes amélioré le commerce des produits de l'Afrique de l'Ouest vers l'Europe mais sans pour autant contribuer à la création de valeur ajoutée nationale. D'ailleurs, l'étude des fonds européens de développement (FED) sur une période de plus de dix ans montre que les investissements dans le domaine halieutique concernent pour l'essentiel l'amélioration des structures de débarquements, de stockage du poisson et des conditions sanitaires et techniques de son conditionnement ; peu ou prou pour la transformation du poisson sur place. 1. Ce chapitre présente certains résultats d'un travail relatif aux accords de pêche et au commerce réalisé dans le cadre du programme de recherche Responsible fishery financé par le Department for International Development (DfID), du gouvernement britannique. Les auteurs ont également bénéficié du soutien financier du programme européen de recherche internationale en coopération ECOST (www.ecostproject.org). Le présent chapitre ne reflète toutefois pas les positions du DfID ni de la Commission européenne et n'anticipe pas sur leurs politiques futures dans ce domaine.2. Équivalent millions d'euros pour la période antérieure à la création de l'euro.3. Voir le site : ec.europa.eu/fisheries/documentation/studies/study_external_fleet/external_fleet_2008_en.pdf4. À comparer aux quelque 80 000 éléments de la flotte communautaire.5. Environ 100 000 t de thons capturés dans les ZEE des pays tiers (soit 80 000 t dans le cadre des accords thoniers et 20 000 dans une moindre mesure des accords mixtes) et 300 000 t de divers poissons, crevettes et céphalopodes. Les navires sous accord de réciprocité réalisent plus des deux tiers de ce volume de capture.6. Redoublée par l'avantage technologique dont disposent les navires communautaires vis-à-vis des navires nationaux.7. Pour une revue détaillée de la situation au Sénégal, en Guinée et en Guinée-Bissau, voir le site du projet ECOST : www.ecostproject.org8. Autrement dit, l'État côtier signataire doit être beaucoup plus exclusif qu'avant vis-à-vis de ses engagements avec l'UE : pas d'accords avec d'autres pays ou armements qui entrent en conflit avec les intérêts des armateurs communautaires.9. La Guinée-Bissau, par exemple, obtient plus d'un tiers de ses recettes publiques grâce à la contrepartie financière, 20 % pour la Mauritanie.

Les accords de pêche UE-Afrique

Source : D'après Conseil économique, social et environnemental, 6 avril 2010, Les Enjeux des accords de pêche Union européenne/Pays africains.

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L'ampleur des prises annuelles

Source : CEMARE à partir des fichiers DG-Pêche et Pays tiers.

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La compétition avec la pêche artisanale locale

Source : Failler P. et Gascuel D., 2008, "Over-exploitation in West Africa's richest zones", African Report, 12(8).
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Des impacts variables et multiformes

Source : Failler et alii, 2010.

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