Quelle agriculture demain ? Négocier les priorités de la recherche agronomique internationale

Date: 2013
Régions:
Quelle agriculture demain ? Négocier les priorités de la recherche agronomique internationale
2
Sommaire de l'article
Financer la recherche agricole pour le…
La recherche agronomique, enfin la priorité des…
2

La deuxième Conférence mondiale sur la recherche agricole pour le développement (Global Conference on Agricultural Research for Development, GCARD) s'est tenue fin octobre 2012 à Punta del Este en Uruguay. Elle a confirmé l'utilité des institutions mises en place après plus de vingt ans de réforme du système, en particulier le Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale (Consultative Group on International Agricultural Research, CGIAR), fédération de quinze centres de recherche agricole répartis dans différentes régions en développement, qui ont marqué l'histoire de la modernisation agricole des pays du Sud depuis les années 1950 (par exemple, le Centre international de recherche pour l'amélioration du blé et du maïs, Cimmyt, au Mexique, ou l'Institut international de recherche sur le riz, IRRI, aux Philippines). Opérateurs et héritiers de la Révolution verte, ces centres se sont aussi diversifiés. Aujourd'hui, ils ne s'intéressent plus seulement à l'amélioration des principales productions végétales, mais aussi à des systèmes de production (agroforesterie par exemple) ou aux caractéristiques de l'agriculture dans certaines zones (arides, tropicales). Toutefois, les représentants des agriculteurs des pays du Sud, les scientifiques de ces pays ou les bailleurs de ces travaux de recherche continuent encore depuis vingt ans de remettre en question la capacité de ces recherches à assurer les objectifs de sécurité alimentaire et à se mettre réellement au service des besoins des bénéficiaires, c'est-à-dire des agriculteurs eux-mêmes.

Transformations du dispositif

Le long processus de réforme du CGIAR, toujours en cours aujourd'hui, vise donc ce double objectif d'accroître la redevabilité des centres de recherche (comment démontrer que leurs promesses à long terme d'amélioration de la sécurité alimentaire ou de la durabilité des systèmes agricoles seront bien tenues ?) et d'éviter que les priorités ne soient définies par l'offre de recherche plutôt qu'à partir des besoins des agriculteurs et en interaction forte avec eux tout au long du processus de recherche et d'innovation. Des transformations profondes du dispositif du CGIAR et de sa gouvernance ont été entérinées en 2010 à la première GCARD à Montpellier : mise en place d'une programmation de la recherche par métaprogrammes thématiques transversaux, plutôt que par centres de recherche ; mise en place d'un Consortium Board et d'un Fund Council, négociant l'ensemble du Strategy and Results Framework (le cadre stratégique, s'engageant sur des résultats) pour remplacer un ensemble de négociations bilatérales entre centres de recherche et bailleurs publics ou privés ; mise en place d'accords de performance négociés entre chercheurs et financeurs (notamment par des évaluations ex ante de l'impact des travaux de recherche en matière de développement durable et de sécurité alimentaire) ; consolidation des forums régionaux et du forum global sur la recherche agronomique pour le développement comme des lieux de dialogue entre les agriculteurs des pays du Sud et les chercheurs ; et remise en question critique des priorités fixées à la recherche agricole par ses bailleurs nationaux ou internationaux. La GCARD, conférence bisannuelle, s'inscrit comme un point culminant de ces processus de négociation et de dialogue, et devrait permettre de constater la capacité du Forum mondial de la recherche agricole (Global Forum on Agricultural Research, GFAR) à relayer la voix des agriculteurs du Sud pour qu'elle influence réellement le cadre de planification stratégique négocié entre bailleurs et consortium des centres de recherche.

Dans l'ensemble, les plus de six cents acteurs et experts réunis à Punta del Este ont confirmé que ce processus allait dans le bon sens, mais l'édifice reste cependant encore très fragile. Des pertes importantes dues à des investissements financiers hasardeux réalisés juste au début de la crise financière par l'un des centres de recherche ont poussé les bailleurs, et la Banque mondiale au premier chef, à stopper les financements au cours de l'année 2012, tant que les responsabilités et dysfonctionnements de la gouvernance du risque financier au sein du CGIAR ne seraient pas clarifiés. Cette indispensable mise en garde, nécessaire pour pousser les centres à améliorer leur gestion financière et sa transparence, doit aussi être menée avec circonspection. C'est le sens des décisions qui ont été prises à Punta del Este pour ne pas pousser les centres de recherche les plus importants et les plus à même de lever des financements privés auprès des filières (CIMMYT et IRRI, pour les principales céréales) à quitter le processus de réforme, déséquilibrant ainsi la dynamique collective. Par ailleurs, le GFAR, organisateur de la conférence, court en permanence le risque de n'être considéré que comme une instance obnubilée par le mot d'ordre de la participation, organisant de coûteux processus délibératifs dont l'efficacité demande encore à être prouvée et mesurée. Il n'est que trop facile pour certains chercheurs, déjà fortement mobilisés dans des négociations tendues pour démontrer aux bailleurs le bien-fondé de leurs travaux, de mettre en avant que les dialogues participatifs organisés par le GFAR ne font que reproduire les grands discours exigeant un recentrage sur les préoccupations des plus pauvres, des petits agriculteurs, des femmes et des jeunes, sans produire les stratégies intermédiaires qui permettraient d'opérationnaliser ces appels très généreux et trop généraux.

Le buzz de la prospective : une bonne nouvelle ?

La GCARD de 2012 n'a pas échappé à ce syndrome, construite autour de mots clés dont le succès peut à la fois être considéré comme inquiétant ou comme porteur d'espoirs. La répétition permanente du mot " smallholder " par le comité d'organisation de la Conférence, invitant toutes les sessions à se conclure par une interrogation sur l'utilité pour les petits agriculteurs des principales recommandations, traduit certes le souci d'enfin faire une place suffisante aux plus pauvres des agriculteurs, que la Révolution verte a généralement ignorés, mais risque également d'en faire un mantra vidé de sens. Des trois autres mots clés de la Conférence qui ont structuré les sessions pendant les trois jours de débats (" partenariats ", " renforcement des capacités " et " prospective "), l'un d'entre eux a connu à Punta del Este le même type de succès ambigu. Le foresight (appellation anglaise actuelle de la " prospective ") est en effet devenu le buzzword de cette deuxième GCARD, deux ans après qu'une initiative portée par le groupement d'intérêt public (GIP), l'Initiative française pour la recherche agronomique internationale (IFRAI) et le Centre technique agricole ACP/UE (entre l'Union européenne et les pays des régions Afrique, Caraïbes, Pacifique) a permis de souligner l'importance d'une discussion prospective structurée pour alimenter la délibération sur les priorités de la recherche agricole internationale [Hubert et alii, 2010 Hubert B., Brossier J., Caron C., Fabre P., de Haen H., Labbouz B., Petit M. et Treyer S., 2010, "Forward thinking in agriculture and food", Perspective, n° 6, Cirad, 4 pages. ]. Désignant pourtant un objet bien défini (les discours argumentés sur le futur permettant d'appuyer une décision de financement de la recherche, mais surtout les processus collectifs permettant d'élaborer et de discuter ces discours), le foresight a cependant littéralement inondé un flot de sessions au sein desquelles les participants restaient souvent perplexes, ne sachant pas s'ils devaient faire semblant d'être des experts en prospective, ni s'ils devaient avoir un minimum de compétences techniques en prospective pour pouvoir participer à la discussion. Il est donc à craindre que le foresight, malgré l'intérêt suscité et le succès de ces sessions à Punta del Este, ne soit plus considéré bientôt que comme un nouveau concept vide de sens. D'où l'importance de prendre au sérieux les processus concrets et opérationnels qui tentent de faire de la prospective le levier par lequel une discussion participative mondiale sur la recherche agricole pour le développement pourrait influencer la programmation financière concrète des centres du CGIAR.

Discuter les promesses d'avenir des biotechnologies

Derrière le succès de communication du Foresight se profilent en effet des conflits et des luttes d'influence tout à fait concrets. L'Independent Science and Partnership Council (ISPC), comité permanent d'experts issu d'étapes précédentes de la réforme et chargé d'émettre des recommandations pour améliorer la qualité, la pertinence et l'impact des recherches du CGIAR, cherche à se définir comme l'instance de prospective en amont du Strategy and Results Framework ; mais il ne procéderait que du caractère plus ou moins visionnaire des quelques membres du panel, certes experts internationaux reconnus. Autre initiative notable, l'Institut de recherche sur les politiques alimentaires (International Food Policy Research Institute, IFPRI), le centre de recherches en économie du CGIAR, cherche à faire utiliser son modèle IMPACT de simulation des marchés agricoles mondiaux pour évaluer ex ante le taux de retour sur investissements des financements de telle ou telle recherche au sein du CGIAR Global Futures Project : il s'agit pour l'instant d'un projet de recherche de l'IFPRI, qui vise depuis plusieurs années à obtenir le statut de métaprogramme transversal du CGIAR ou CRP (CGIAR Research Programme). Consultable sur : www.globalfuturesproject.org .

Dans une optique louable d'engager un dialogue avec les chercheurs en biotechnologies sur le réalisme des promesses qu'ils formulent en matière d'efficacité future des technologies qu'ils souhaitent développer, ce projet vise à combiner une discussion contradictoire sur le réalisme des travaux proposés, avec une modélisation intégrée du changement climatique et des transformations sur les marchés agricoles pour tester si telle ou telle amélioration d'une variété végétale ou d'une race animale pourra réellement produire des bénéfices sociaux et économiques (réduction de la pauvreté et de la malnutrition par exemple) aux horizons de long terme envisagés (d'ici trente à quarante ans). S'il devrait permettre d'améliorer la réflexion critique sur les bénéfices espérés des recherches en biotechnologies, ce projet est cependant hautement problématique lorsqu'il ambitionne d'être l'outil systématique d'évaluation ex ante mis à disposition des bailleurs de la recherche pour choisir sur quelles innovations diriger leurs financements (par exemple, la fondation Bill et Melinda Gates, récent mais très important bailleur des centres du CGIAR, et particulièrement sensible aux réflexions en termes d'impact et de taux de retour). En effet, depuis 2010, le projet n'a effectué aucune amélioration méthodologique majeure pour permettre de couvrir équitablement la gamme très hétérogène des types d'innovations potentiellement utiles pour le développement agricole, en dépit des réserves présentées par les concepteurs du projet eux-mêmes, qui reconnaissent leur incapacité à représenter d'autres innovations que celles qui concernent l'amélioration des organismes végétaux ou animaux (ainsi que, tout au mieux, la réduction des pertes en irrigation), laissant ainsi de côté des pans majeurs de la recherche du CGIAR, et en particulier des innovations organisationnelles ou dans les pratiques agricoles promues par les organisations paysannes.

La prospective pour influencer la recherche

Face à ce projet qui pourrait très bien avoir les faveurs de financeurs soucieux de disposer d'une évaluation quantitative ex ante, mais qui risque de mettre en danger l'existence de certaines trajectoires d'innovation pourtant cruciales (en agroécologie, par exemple), une autre initiative, soutenue par le GFAR et lancée à la GCARD 2010 dans le cadre du Global Foresight Hub, cherche à éviter que la décision de programmation de la recherche ne repose que sur une seule étude prospective. En effet, aussi sophistiquée que soit une telle étude, les innombrables incertitudes que recèle l'avenir nécessitent la mise en place d'un forum prospectif, confrontant la plus grande diversité possible des scénarios et des prospectives existantes, comme le recommandait par exemple dès 1964 Bertrand de Jouvenel dans son ouvrage fondateur de la prospective, L'art de la conjecture.

Dans la lignée des travaux initiés par le GIP IFRAI et le CTA ACP/UE en préparation de la GCARD 2010, un forum rassemblant plus d'une vingtaine d'équipes produisant des études prospectives sur l'avenir des agricultures du monde a préparé la GCARD 2012 en croisant une diversité d'approches : qualitatives et quantitatives, scénarios en sciences sociales et projections économiques, approches expertes ou participatives, études globales, régionales ou nationales, etc. Les chercheurs des différents centres du CGIAR qui produisent des scénarios prospectifs (par exemple les participants au métaprogramme Climate Change, Agriculture and Food Security) constituent une part notable de la communauté de prospectivistes ainsi réunie, sans en faire la majorité, et le projet Global Futures devrait trouver dans cette enceinte les conditions d'une amélioration méthodologique. Outre ce rôle de pluralisation et de discussion critique sur les prospectives qui ambitionnent d'influencer la programmation de la recherche agricole internationale, cette " Forward Thinking Platform " est aussi productrice de contenu au service de cette programmation scientifique. Elle a en effet organisé une discussion pluraliste entre producteurs de prospectives, qui, sans se substituer aux démarches participatives, permet cependant de prendre davantage en compte une diversité de visions du monde et de perspectives que ce que se propose de faire l'ISPC.

Même s'il faudrait évidemment assurer encore davantage la diversité des acteurs associés à la production de ces prospectives, ce que cherche à faire par exemple l'Académie de prospective africaine au sein du Forum africain sur la recherche agricole. Concrètement, la Forward Thinking Platform a livré aux concepteurs du Strategy and Results Framework un ensemble de questions pour la recherche à partir des convergences mais aussi des divergences entre les différentes études prospectives considérées, qu'il paraît essentiel de prendre en compte pour assurer la pertinence de la recherche du CGIAR face aux transformations majeures du monde, tout en tenant compte d'un certain nombre d'implicites ou de tabous qu'il conviendrait de lever dans les discussions sur la sécurité alimentaire. Ces recommandations ont été organisées selon trois axes.

Quelles pourront être les transformations des structures des exploitations agricoles et leurs recombinaisons à des échelles paysagères et territoriales ? En effet, les exploitations agricoles de demain seront probablement très différentes de celles d'aujourd'hui. Pourtant, la plupart des politiques et des recherches sont orientées autour de modèles, descriptifs ou normatifs, de l'agriculture familiale, paysanne ou de l'agrobusiness.

Quels seront les processus de changements d'usage des sols à l'avenir, et comment saisir ensemble les dynamiques mondiales (par exemple liées aux échanges internationaux de biens alimentaires) et les processus sociaux locaux, dont les déterminants sont pourtant particulièrement hétérogènes ?

Comment les changements des modes de consommation et de transformation dans l'aval des filières agroalimentaires pourront-ils influencer les changements dans les systèmes agricoles vers davantage de durabilité ?

Chacun de ces axes a suscité l'intérêt des participants à la GCARD, et le détail des questions de recherche soulevées a réussi à mobiliser plusieurs membres du Consortium Board du CGIAR pour qu'ils en fassent une des références par rapport auxquelles réévaluer le Strategy and Results Framework au cours de 2013. L'essai reste cependant à transformer et il faudra encore que tous les acteurs (ONG, organismes de recherche, bailleurs, gouvernements, etc.) des différentes dimensions de ce dialogue international sur la recherche agricole pour le développement (participation des représentants des agri­culteurs, amélioration de la redevabilité des chercheurs face aux bailleurs) maintiennent les équilibres fragiles de Punta del Este pour que le processus de réforme ne bascule pas, dans ces périodes de crise et de faible disponibilité de l'argent public, dans une logique de fermeture radicale des axes de recherche qui n'auraient pas su prouver à temps, grâce à des études prospectives, leur intérêt économique.

Financer la recherche agricole pour le développement

La recherche publique agricole pour le développement n'est plus seulement le fait aujourd'hui des pays développés : les pays du Sud, et notamment les grands émergents, investissent fortement dans la recherche agricole. La Chine, le Brésil et l'Inde ont constitué de très solides systèmes nationaux de recherche agricole. Ils atteignent déjà à eux seuls des niveaux équivalents au budget qu'espère atteindre le CGIAR en 2013.
Afficher les médias

La recherche agronomique, enfin la priorité des pays du Sud ?

Les pays développés représentent plus de la moitié des investissements publics dans la recherche agricole à l'échelle mondiale. Même si les montants sont encore bien faibles, les budgets sont également en forte croissance dans beaucoup de pays du Sud. En Afrique subsaharienne, après une période de décroissance pendant les années 1990, ces investissements ont à nouveau crû dans les années 2000. Cette croissance reste un fort enjeu pour éviter que ces pays ne soient entièrement dépendants de systèmes de recherche extérieurs, même si les centres du CGIAR sont censés avoir pour objectif de développer des recherches avant tout utiles à ces pays.
Afficher les médias