Climate Change and Local Policies in China
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Sommaire de l'article
Chine | une centralisation persistante
Formation des groupes d'action
Le modèle MPC-IC
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Le changement climatique, longtemps loin des priorités des autorités locales en Chine, retient leur attention depuis 2007. Ce revirement n'est ni une réaction directe à la menace du changement climatique ni le résultat d'une sensibilisation accrue des hommes politiques. Il s'agit davantage d'une réponse aux injonctions du pouvoir central et d'un intérêt économique local bien compris.

Jusqu'à récemment, la lutte contre le changement climatique n'était pas une priorité pour les autorités locales chinoises, qui considéraient que cette question relevait essentiellement du domaine international - et donc du pouvoir central -, et que celle-ci allait à l'encontre de leurs intérêts, dans la mesure où la réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) et de la consommation d'énergie était susceptible de freiner la croissance économique1. Ainsi, aucune autorité locale ne montrait de réel intérêt pour la lutte contre le changement climatique. Cette situation s'est retournée vers le milieu de l'année 2007 : la plupart des provinces ont mis en place des groupes spéciaux de travail pour conduire l'effort de lutte contre le changement climatique et certaines ont même établi des plans spécifiques en vue de projets de recherche et de mesures d'atténuation et d'adaptation. Elles ont également incité les différents personnels administratifs à participer à cette lutte. Ces efforts se concrétisent par des investissements financiers et humains, le renforcement des capacités et des projets de coopération internationale. Quels sont donc les facteurs qui ont conduit à ce revirement ? Quelles en sont les implications pour la gouvernance environnementale en Chine ?

1  Les auteurs remercient Miranda Schreurs, professeur de politique environnementale à l'Université libre de Berlin, pour avoir proposé ce sujet de recherche, financé par le ministère des Sciences et technologies chinois, et pour ses commentaires. 

Un développement institutionnel

Une initiative des autorités nationales. Bien que la Chine ne soit contrainte à aucun engagement chiffré dans la lutte contre le changement climatique, les autorités nationales se montrent particulièrement volontaires dans ce domaine. La question est aujourd'hui prise en charge par les plus hautes autorités politiques chinoises, qui ont su se doter en vingt ans de dispositifs institutionnels renforçant la capacité du pouvoir central à formuler des politiques de lutte contre le changement climatique. Centralisés au plus haut niveau de l'État chinois, ils permettent la coordination des actions menées par différents ministères.

En 1990 a été créé le Groupe national de coordination de la stratégie contre le changement climatique (GNCSCC), dirigé par un vice-premier ministre, sous la responsabilité directe du Comité pour la protection de l'environnement du Conseil des affaires de l'État - lequel représente le gouvernement central et contrôle environ trente entités gouvernementales centrales. En octobre 2003, le GNCSCC a été déplacé du Bureau météorologique national vers la Commission nationale pour la réforme et le développement (CNRD), organe considéré comme le plus puissant du pouvoir central Cf. le site internet de China Climate Change Info-Net : http://www.ccchina.gov.cn/en . Ce fut l'un des premiers symboles indiquant que le changement climatique n'était plus traité seulement comme une question scientifique, mais plutôt comme une composante du développement durable.

Le GNCSCC, constitué de treize membres - la CNRD, les ministères des Sciences et Technologies, des Finances, du Commerce, de l'Agriculture, de la Construction, des Communications, des Ressources hydrauliques, le Bureau des forêts domaniales, l'Académie des sciences, l'administration océanique et l'administration de l'aviation civile chinoise -, a été créé en vue de coordonner les actions contre le changement climatique menées par différents ministères. Il était également chargé de conduire et de coordonner l'application de la Convention cadre des Nations unies sur les changement climatiques (CCNUCC) que la Chine a signée en 1992, avec le premier groupe de nations signataires. Enfin, il avait la capacité d'établir des rapports sur les émissions de GES et des évaluations nationales sur une base volontaire. En juin 2007, il a ainsi publié le Plan national de lutte contre le changement climatique.

Cependant, en tant que groupe de coordination, le GNCSCC ne disposait que d'un pouvoir limité en matière de politiques. En juin 2007, le Conseil des affaires de l'État a annoncé la création du Groupe national d'action contre le changement climatique (GNACC), sous l'égide du Premier ministre. Cette nouvelle entité a considérablement renforcé la capacité du pouvoir central à formuler et à impulser des politiques de lutte contre le changement climatique : le rôle du GNACC, constitué de vingt-sept organes - soit la quasi-totalité des institutions du pouvoir central -, est de prendre des décisions majeures et de coordonner les actions nationales relatives au changement climatique. L'organisation de ce groupe est la preuve d'un changement de position du pouvoir central face au changement climatique et témoigne de l'attention qui lui est accordée.

La composition du GNACC est fondamentalement la même que celle du Groupe national d'action pour l'économie d'énergie et la réduction de la pollution. Si ces deux entités ont des objectifs distincts, elles ont le même dirigeant, le Premier ministre Wen Jiabao, et sont composées des mêmes organismes. Cette proximité montre qu'il existe en Chine un lien étroit entre le changement climatique et les économies d'énergie (et sans doute le contrôle de la pollution). En d'autres termes, les plus hauts dirigeants chinois traitent ces deux sujets de manière intégrée lorsqu'ils formulent des politiques et préconisent des actions dans ce domaine.

Des relais aux échelons locaux. Depuis le milieu de l'année 2007, les actions et programmes de lutte contre le changement climatique sont devenus une caractéristique notable de la politique des autorités provinciales et municipales.

Peu après la mise en place du GNACC par le pouvoir central, les autorités provinciales ont créé leurs équivalents au niveau territorial, dirigés par le gouverneur, avec l'assistance du vice-gouverneur et des directeurs d'organismes des autorités provinciales. Ces groupes d'action provinciaux élaborent un plan d'action, que les autorités provinciales transmettent ensuite à tous les organismes et à tous les échelons administratifs inférieurs (cf. tableau 1).

Ce plan requiert des villes-préfectures et des districts qu'ils instaurent leur propre groupe d'action doté de fonctions similaires. Ainsi Xiamen, ville importante de la province du Fujian située le long du détroit de Taiwan, a créé en janvier 2008 son groupe d'action et de coordination contre le changement climatique, doté d'un secrétariat au sein du Bureau de développement économique.

Parmi les huit provinces qui ont créé des groupes d'action provinciaux contre le changement climatique, sept les ont combinés à ceux des économies d'énergie et de réduction de la pollution. Seule la province de Qinghai n'a pas choisi cette combinaison et demeure la seule province sans groupe d'action pour les économies d'énergie et la réduction de la pollution. Pourtant située sur le plateau du Qinghai-Tibet, elle est considérée comme l'une des plus vulnérables au réchauffement climatique. Quant aux provinces qui n'ont pas inclus les mots "changement climatique" dans l'appellation de leur groupe d'action, elles ont clairement déclaré qu'elles avaient intégré cette question dans leur champ de responsabilité.

En l'espace de quelques mois, des développements institutionnels spectaculaires ont été engagés à tous les niveaux - central, provincial, préfectoral (villes-préfectures) et districtal - et se sont focalisés sur la lutte contre le changement climatique. Ce phénomène n'est pas négligeable dans la mesure où, en Chine, la création d'institutions est l'étape la plus importante qui soit pour la promotion d'une question.

Un activisme local

Des plans locaux de lutte contre le changement climatique.

Suite à la publication du Plan national de lutte contre le changement climatique, élaboré par l'ancien GNCSCC, le 4 juin 2007, des plans provinciaux ont été mis en place, à l'instar de ceux des provinces du Xinjiang et du Hebei.

En novembre 2007, la région autonome du Xinjiang a publié son plan et sa stratégie de lutte contre le changement climatique. Cette région, dont le territoire représente un sixième du territoire chinois, souffre énormément du changement climatique. Déjà couverte par un désert, elle est touchée par la fonte progressive et continue de ses glaciers, principale source d'eau douce de la région. Le plan du Xinjiang se concentre sur la consommation et la production d'énergie.

Bien que les combustibles fossiles conventionnels restent la source d'énergie dominante, les autorités vont promouvoir les économies d'énergie et les énergies renouvelables. Selon ce plan, qui se fixe des objectifs de réduction des émissions de CO2 à l'horizon 2010 sur la base des données de 2005, l'intensité énergétique devra diminuer de 20 %. Pour cela, le Xinjiang compte augmenter sa production d'électricité hydraulique et éolienne pour atteindre 3,5 % de sa production totale d'énergie et 5 % de sa consommation. En tant que grand producteur de charbon, la région s'engage à faire des efforts en matière de production d'électricité et de technologies du charbon propre, ainsi que dans l'industrie chimique utilisant ce minerai. La région compte par ailleurs augmenter sa couverture forestière pour la porter à 3,2 % de sa superficie totale, permettant une meilleure fixation du carbone. Enfin, la politique des autorités incitera aux économies d'énergie, à l'usage des transports en commun et à l'achat de véhicules hybrides ou à faible niveau d'émission.

Des mesures similaires sont prises dans la province du Hebei, forte émettrice de CO2 du fait de sa production d'acier qui couvre à elle seule un sixième des besoins mondiaux. Les autorités provinciales ont ainsi adopté un plan d'application pour la lutte contre le changement climatique en janvier 2008 qui prévoit d'ici à 2010 de réduire l'intensité énergétique de 11 % par rapport à 2005, soit une réduction de 0,128 gigatonne de CO2. En outre, le plan prévoit de stabiliser les émissions de NO2 et de porter la couverture forestière de la province à 26 % de sa superficie.

Plus généralement, les mesures prises par les autorités locales se multiplient dans tout le pays : la municipalité de Pékin, les provinces du Fujian, du Liaoning, du Shandong et du Jiangxi ont également défini des objectifs, mis en place des politiques et pris des dispositions réglementaires.

Evaluation de la performance et réglementation.

Pour réaliser les réductions d'émission de CO2 et atteindre les objectifs d'économies d'énergie qu'elles se sont fixées, les autorités provinciales ont conçu des mécanismes d'évaluation de la performance, laquelle est liée à la promotion des dirigeants locaux et des responsables d'entreprises publiques.

Le but, fixé par le onzième plan quinquennal pour 2006-2010, est la réduction, d'ici à 2010, de 20 % de l'intensité énergétique nationale Le plan quinquennal vise à organiser les projets de construction nationaux, à gérer la répartition des forces de production et à orienter le développement. . Selon une estimation de l'organisation américaine Energy Foundation, si cet objectif est atteint, la Chine réduira ses émissions de CO2 de 1,2 gigatonne par rapport à 2005. Pour y parvenir, elle a fixé des quotas pour chaque province et chaque grande entreprise publique. Les autorités provinciales ont fait de même, en assignant des quotas aux villes-préfectures et à leurs entreprises publiques, quotas qui ont ensuite été transmis aux districts, selon la hiérarchie du modèle centralisé.

Les autorités à un échelon inférieur sont évaluées en fonction des progrès qu'elles ont réalisés par rapport à l'objectif national. Certaines provinces utilisent le système du veto : si les objectifs d'économies d'énergie ne sont pas atteints, les chances de promotion des dirigeants locaux sont compromises, même s'ils ont été performants dans le reste de leur activité. Ce système d'évaluation basé sur des quotas vaut aussi pour les entreprises publiques. Ainsi, les autorités provinciales du Shandong ont signé un contrat avec 103 grandes entreprises : si les objectifs annuels ne sont pas atteints, les entreprises ne pourront recevoir ni récompenses ni honneurs. La province d'Anhui a signé des engagements similaires avec 153 entreprises et a exigé des villes-préfectures qu'elles signent des contrats de responsabilité.

Par ailleurs, certaines provinces ont été promptes à légiférer en matière d'économies d'énergie. La municipalité de Shanghai, les provinces du Shandong et de l'Anhui ont ainsi institué une réglementation sur la préservation de l'énergie. Ces dispositions concernent la structure industrielle, la consommation d'énergie et l'innovation technologique. Les entreprises et organisations seront pénalisées si elles ne répondent pas à certaines normes. La municipalité de Pékin a également pris des dispositions dans le secteur de la construction, rendant obligatoire le recours à des appareils et des technologies qui économisent l'énergie, notamment en matière de chauffage et d'éclairage Début 2001, Pékin a promulgué une réglementation sur la préservation de l'énergie des bâtiments.

La recherche scientifique.

Le plan d'action met aussi l'accent sur la priorité qui doit être donnée à la recherche scientifique sur les changements climatiques et fixe ses objectifs généraux dans le cadre du onzième plan quinquennal. Si l'essentiel de la recherche scientifique est conduit au niveau national, les provinces commencent à financer elles-mêmes des évaluations de l'impact des activités régionales sur le changement climatique.

La province du Guangdong a publié un document intitulé "évaluation des impacts du changement climatique au Guangdong Voir le site internet en chinois : www.gd.gov.cn" en août 2007, et en novembre, c'était au tour de la province du Qinghai avec son rapport "Impacts du changement climatique de plateau sur l'économie et la société au Qinghai Voir le site internet en chinois : www.forestry.gov.cn".

Ces publications reprennent le format d'évaluation utilisé par le Groupe d'experts intergouvernemental sur le changement climatique (GIEC) et relatent les modifications du modèle climatique de chaque province, en expliquent les causes et prévoient les scénarios et les impacts futurs pour les écosystèmes, l'économie et la société. Une fois le diagnostic établi, les rapports recommandent des mesures concrètes d'atténuation et d'adaptation qui devraient être intégrées aux plans de développement socio-économiques à moyen et long termes.

D'autres études scientifiques et évaluations régionales sont en cours. Ainsi, la province du Sichuan, durement frappée par un tremblement de terre dévastateur, a lancé en mai 2008 un projet de recherche intitulé "évaluation de l'impact du changement climatique sur l'agriculture et les ressources hydrauliques du Sichuan", conduit par le bureau météorologique du Sichuan et doté d'un budget important par le ministère des Sciences et Technologies pour la province du Sichuan.

Des coopérations scientifiques se mettent également en place. Certaines provinces travaillent ainsi ensemble sur des projets de recherche collectifs : en janvier 2007, cinq provinces de l'ouest de la Chine se sont regroupées pour procéder à une évaluation collective des changements du climat et des écosystèmes incluant des prévisions en cas d'événements climatiques extrêmes. Certaines provinces n'hésitent pas à inviter des experts internationaux pour renforcer leurs équipes de recherche : ainsi, en septembre 2007, la province du Gansu a convié des scientifiques canadiens à conduire des recherches concernant les impacts du changement climatique sur les écosystèmes de la région. L'Institut de recherche sur les régions froides et arides de l'Académie chinoise des sciences de Lanzhou, capitale de la province, a joué un rôle majeur dans cette collaboration. De même, dans la province du Guangdong, le département Chine méridionale de l'Académie chinoise des sciences, situé dans sa capitale, Guangzhou, a participé aux évaluations régionales concernant les effets du changement climatique sur le delta de la rivière des Perles.

Des programmes financés par les autorités locales. De nombreuses provinces et municipalités ont mis au point des programmes spéciaux d'économies d'énergie et de réduction des émissions. Pékin promeut le passage aux ampoules basse consommation ; les villes de Rizhao et Dezhou, dans la province du Shandong, encouragent l'utilisation du chauffage à l'énergie solaire. La ville de Baoding, dans la province du Hebei, collabore avec le Fonds mondial pour la nature (WWF) et l'Université de Tsinghua pour lancer un programme de développement urbain à faible niveau d'émission de carbone Voir le site internet de WWF Chine : www.wwfchina.org/english . La ville a établi un plan d'action pour promouvoir l'industrie des énergies renouvelables et leur utilisation dans les infrastructures urbaines et par les ménages. Le ministère du Logement et de la Construction urbaine et rurale - connu sous le nom de ministère de la Construction avant mars 2008 - a promulgué un décret relatif aux normes de construction qui requiert une diminution de la consommation d'énergie de 50 % en matière de construction et de fonctionnement des immeubles. La municipalité de Chongqing a, quant à elle, élaboré un plan d'application et renforcé ses mesures de suivi et de respect des dispositions légales.

La coopération internationale.

Un grand nombre de programmes internationaux ont été menés en matière d'atténuation des émissions de gaz à effet de serre, particulièrement dans le cadre des efforts d'amélioration de l'efficacité énergétique. À la fin des années 1990, le ministère de l'Énergie américain a collaboré avec le gouvernement chinois pour concevoir un programme de renforcement de l'efficacité énergétique. Le Centre conjoint pour l'efficacité énergétique (dénommé Becon) - constitué par le Lawrence Berkeley National Laboratory qui dépend du ministère de l'Énergie et de la Commission nationale pour la réforme et le développement (CNRD) - a rendu possible une collaboration à long terme entre la CNRD, le ministère de la Construction et l'Energy Foundation pour renforcer l'efficacité énergétique de la Chine.

Pouvoir local et mécanisme de développement propre

Dans le système gouvernemental centralisé chinois, les autorités locales appliquent pratiquement mécaniquement les décisions du pouvoir central. On peut alors penser que les nouvelles priorités des autorités locales résultent uniquement des exigences ou des incitations initiés par le pouvoir central. Nous verrons que la réactivité des autorités locales dépend aussi des avantages administratifs et économiques qu'elles peuvent en tirer, comme en témoigne le recours par les provinces au Mécanisme de développement propre (MDP) du protocole de Kyoto.

Ceux-ci encouragent fortement les autorités locales à s'engager dans des mesures d'atténuation du changement climatique. En tant que premier prestataire de réductions d'émissions certifiées (REC) basées sur le MDP, la Chine a contribué de façon importante au respect, par les pays développés, de leurs engagements découlant du protocole de Kyoto.

Si le bureau national du MDP est abrité par la CNRD, les provinces ont leurs propres bureaux au sein des commissions provinciales pour la réforme et le développement et ont élaboré des réglementations et des recommandations pour le développement de projets MDP. Dès 2006, la province de Shanxi, premier producteur de charbon de Chine, a constitué un groupe d'action pour le MDP, conduit par le vice-gouverneur et dont le secrétariat est abrité par la commission pour la réforme et le développement. Cette structure a pour mission de conduire et coordonner la mise en place de projets MDP, d'examiner et approuver les politiques, réglementations et normes relatives à ces mécanismes. La province du Guizhou a quant à elle créé une conférence conjointe de onze organismes placée sous la direction de son vice-gouverneur, ainsi qu'un centre pour le développement de projets MDP Voir le site internet en chinois : www.gzzb.gov.cn .

Cette situation contraste nettement avec la grande majorité des autres pays, où le développement de ces projets est laissé essentiellement aux initiatives du secteur privé, les autorités se contentant de les examiner et de les approuver. Une telle mobilisation au plus haut niveau de l'État montre que les autorités locales chinoises prennent très au sérieux les mécanismes de développement propre.

Certaines provinces ont pris des dispositions réglementaires spéciales pour les projets MDP. En septembre 2007, le Gansu a émis une recommandation conjointe relative au développement de ces projets - recommandation qui venait à l'origine de la commission provinciale pour la réforme et le développement, du ministère des Sciences et Technologies, du ministère des Finances et du ministère des Affaires étrangères. D'autres provinces incorporent des projets MDP à leur plan d'économies d'énergie et de réduction de la pollution. La municipalité de Chongqing a fixé des objectifs précis pour l'application du MDP Chongqing prévoit de développer quarante projets MDP d'ici à 2012, produisant ainsi 15 millions de réductions des émissions certifiées pour un revenu de 0,15 milliard de dollars. . La province du Hunan a également incorporé le MDP à son onzième plan quinquennal ainsi qu'à sa liste de projets de recherche à financer en priorité. Dès septembre 2007, les vingt-sept provinces et régions autonomes avaient créé des centres de promotion du MDP pour soutenir la mise en œuvre de ces projets. Celui de la province du Hebei se propose ainsi de développer de trois à cinq projets qui auront reçu l'approbation des autorités nationales et un ou deux projets approuvés par le conseil exécutif du MDP.

L'intérêt pour les projets MDP s'étend au-delà des provinces. Certaines autorités préfectorales ou de districts sont aussi très enthousiastes. La ville de Longnan, dans la province du Gansu, a formé un groupe d'action et de coordination du MDP en mars 2006, portant essentiellement sur la production hydraulique. Par ailleurs, la préfecture de Gannan, la ville de Leshan dans la province du Sichuan, la ville de Nanyang dans la province du Henan et la ville de Baoding dans la province du Hebei ont toutes mis en place des organisations municipales visant à la promotion du MDP. En décembre 2007, la ville de Baoding a signé une lettre d'intention pour établir une collaboration stratégique en vue de réduire la pollution générée par les fermes laitières à travers le MDP.

Les moteurs de l'action des autorités locales 

Le mode de fonctionnement des autorités locales. Actuellement, la croissance économique semble être la mesure principale de la réussite chinoise, au détriment souvent de l'équité sociale et de l'environnement, et il est donc dans l'intérêt des autorités locales de favoriser le maintien et l'expansion des entreprises.

Cependant, plusieurs facteurs, en interaction, permettent de comprendre le mode de fonctionnement des autorités locales chinoises (cf. encadré 2) :

  • La motivation : les dirigeants locaux sont avant tout motivés par la bonne rentrée des recettes des administrations, constituées des impôts, taxes et dividendes versés par les entreprises publiques, et dont dépendent leurs revenus personnels. De plus, le système d'évaluation de la performance lie la promotion à la manière dont les autorités locales appliquent les demandes et les ordres de l'échelon supérieur. Ainsi, l'essor économique et la satisfaction des demandes de la hiérarchie sont les principaux facteurs de motivation des pouvoirs locaux dans la lutte contre le changement climatique.
  • Le pouvoir : le système centralisé chinois est basé sur la délégation de pouvoir. Chaque autorité doit appliquer les lois et les politiques décidées par l'échelon supérieur mais elle se voit aussi déléguer un pouvoir discrétionnaire dans des domaines particuliers.
  • La capacité : elle détermine ce qu'une autorité locale peut faire et dans quelles limites. Ainsi, même s'ils ont la volonté d'agir, les échelons, surtout locaux, sont confrontés en matière de changement climatique au manque de capacité, c'est-à-dire de compétences et de moyens.
  • Les incitations : le système d'évaluation de la performance utilise comme indice le taux de croissance du PIB, et prévoit un certain nombre d'incitations, souvent financières et fiscales, pour influencer le comportement des autorités locales.
  • Les contraintes : elles fixent les limites de l'action des autorités locales et peuvent aboutir à des amendes. Cependant, insuffisamment explicitées, leur application manque de rigueur. Par ailleurs, les autorités locales, contrairement aux autorités centrales, ne sont pas élues par le peuple et ne lui sont donc pas redevables.

Répondre au pouvoir central.

L'analyse de la mise en place des politiques publiques de lutte contre le changement climatique montre que la multiplication des groupes provinciaux d'action contre le changement climatique ne doit pas grand-chose à une sensibilisation au problème du changement climatique ou à une vision particulière des autorités provinciales, à la différence de ce qui se passe en Californie et dans les États du nord-est des États-Unis2. Cette politique est définie au niveau central, et le système politico-administratif chinois est conçu de telle manière qu'il s'appuie sur une distribution de la responsabilité dans les niveaux administratifs inférieurs.

Au cours des années 1980 et 1990, la Chine a réalisé des progrès constants en matière d'efficacité énergétique3, mais depuis le début du xxie siècle, du fait de la rapide augmentation du nombre d'usines de génie civil chimique consommant beaucoup d'énergie, et de la vague d'urbanisation, cette tendance s'est inversée. La consommation de combustibles fossiles a fortement augmenté depuis 20004. L'augmentation du nombre d'automobilistes et l'expansion de l'industrie automobile ont porté le besoin en énergie à des niveaux record.

La nation doit donc parvenir à contrôler la croissance de sa consommation d'énergie sous peine d'être confrontée à une crise énergétique. Des pénuries en charbon et en pétrole sont apparues dans plusieurs régions, comme en témoignent l'augmentation des prix du carburant et les longues files de véhicules qui se forment occasionnellement à l'entrée des stations-service. La Chine subit une pression supplémentaire du fait des subventions qui ont toujours été versées aux compagnies pétrolières publiques afin de maintenir les tarifs de l'essence et du gaz à un faible niveau pour les consommateurs.

Pour faire face à ce problème, le pouvoir central a fait des économies d'énergie une priorité du plan de développement national. Il a fixé un objectif de réduction d'émission annuelle de CO2 et de SO2 de 10 %, objectif réparti entre les différentes provinces, villes et districts. Pour veiller à ce qu'il soit atteint, le pouvoir central a créé un groupe d'action pour les économies d'énergie et la réduction de la pollution. Pour les autorités centrales, les économies d'énergie et la réduction de la pollution sont essentiellement des questions intérieures dominées par des considérations économiques, alors que le changement climatique a été traité dès le départ comme une question internationale mue essentiellement par la pression extérieure. Le pouvoir central a fait du changement climatique une question liée au développement durable5 alors que les autorités locales font de l'efficacité énergétique une question économique.

Répondre aux besoins locaux. Il serait pourtant exagéré de qualifier la création des groupes d'action locaux uniquement de réponse administrative. La question des économies d'énergie est celle qui préoccupe le plus les autorités locales, dans la mesure où l'utilisation intensive de l'énergie augmente les coûts de croissance économique et affecte sa pérennité.

Le fait que la combustion fossile altère le climat n'entre pas ici en ligne de compte. Pour les autorités locales, le contrôle de la pollution est une question moins prioritaire car il peut provoquer un ralentissement de la croissance du PIB en forçant les entreprises industrielles polluantes à investir dans des technologies de contrôle de la pollution ou à interrompre leurs activités, réduisant alors les recettes fiscales et donc les revenus des autorités locales. En soi, le changement climatique n'a finalement que peu d'importance pour les autorités locales. S'il est plus que probable qu'il occasionne bien des sinistres au niveau mondial, régional et local, il n'affecte vraisemblablement pas l'économie durant la période relativement courte pendant laquelle ces dirigeants sont au pouvoir. En outre, ceux-ci ne subissent ni la pression de leur opinion publique ni celle de la communauté internationale.

Pourquoi les responsables locaux devraient-ils alors se soucier du changement climatique ?

Fondamentalement, rien ne les motive à lutter contre ce phénomène. Pourtant, toutes les provinces se sont engagées avec ferveur à travailler dans ce domaine. Outre les ordres émanant du pouvoir central, elles ont pris conscience du lien entre économies d'énergie et changement climatique. Elles peuvent se prévaloir de leur action sur les deux fronts, même si elles n'agissent que du point de vue des économies d'énergie. Un bref examen des plans provinciaux et municipaux de lutte contre le changement climatique suffit pour montrer que les actions envisagées visent presque toutes à renforcer l'efficacité énergétique et à encourager l'usage d'énergies renouvelables, ce qui favorise la croissance économique locale, priorité des responsables locaux. Ainsi, les autorités locales n'expriment en aucune manière leur volonté de réduire les émissions de GES, mais veulent plutôt augmenter l'intensité énergétique.

Cependant certaines provinces, confrontées à des menaces immédiates, sont davantage prêtes à lutter contre le changement climatique. À l'ouest, les régions autonomes du Xinjiang et du Ningxia ainsi que la province du Gansu connaissent des climats plus chauds et plus humides et voient les glaciers, source importante d'eau, fondre progressivement. Les provinces côtières comme celles du delta du Yang-Tsé et du delta de la rivière des Perles sont, quant à elles, menacées d'inondations du fait de l'élévation du niveau des océans, et ont donc intérêt à agir immédiatement et de manière drastique6. Néanmoins, le manque de sensibilisation des responsables à l'urgence du problème climatique freine parfois la réaction des autorités locales.

Répondre aux incitations du marché. On peut encore expliquer le comportement des autorités locales face au changement climatique par leur réaction face aux forces du marché. Bien avant qu'elles n'aient commencé à prendre des mesures politiques et administratives contre le changement climatique, la plupart des autorités provinciales, et parfois les villes-préfectures, s'étaient intéressées et impliquées dans la mise en œuvre des projets MDP.

Ce vif intérêt témoigne de la nature entrepreneuriale des autorités locales chinoises7. À de nombreux égards, elles agissent comme des entreprises à but lucratif et sont donc attirées par les profits réalisables sur le marché du MDP. La province du Shanxi, premier producteur de charbon et d'électricité de Chine, est dotée d'un grand potentiel pour monter des projets MDP dans le domaine du charbon propre. Le marché du MDP constitue de fait une opportunité majeure pour cette province. Plus important encore, ce mécanisme permet d'introduire de nouvelles technologies. C'est le cas pour la province du Gansu, traversée par le fleuve Jaune et dotée d'un fort potentiel hydro-électrique, activité s'inscrivant dans le cadre du MDP.

On peut dire à juste titre que le profit financier et la technologie sont les deux motivations premières des autorités locales dans la mise en place de projets MDP, qui permettent de réaliser des profits à moindre coût. Fin 2006, la Chine était devenue le premier vendeur de REC Voir le site internet : http://cdm.unfccc.int , ce qui peut sans nul doute être attribué aux efforts des autorités locales.

Innovations et leadership. Certaines autorités locales visionnaires saisissent cette opportunité pour tenter de se distinguer en innovant et en prenant des initiatives dans un domaine important. On croit souvent que le système politique chinois est rigide et n'encourage pas les dirigeants politiques à innover. En réalité, certaines des innovations les plus importantes ont débuté dans des localités avant d'être adoptées et promues par le pouvoir central. La réforme agricole, par exemple, a commencé par la mise en place expérimentale, à la fin des années 1970, du "système de responsabilité des ménages" dans les villages de l'Anhui et du Sichuan.

La tentative de la ville de Baoding de constituer une localité à faible niveau d'émission de CO2 en est un exemple dans le domaine de l'environnement. Le maire et ses conseillers ont pris conscience que la décarbonisation de l'économie mondiale favorise le développement d'industries à faible niveau d'émission. Ils ont donc décidé de faire de la fabrication de matériel pour les énergies renouvelables une priorité de leur développement industriel. Ainsi, la municipalité offre des incitations à la fabrication de panneaux solaires et de turbines éoliennes. Elle promeut l'usage du chauffage solaire et a exigé que l'éclairage municipal et les feux de signalisation routière soient alimentés par des panneaux solaires. En janvier 2008, Baoding, mais également Shanghai sont ainsi devenues des villes pilotes à faible niveau d'émissions. La vision et le leadership du maire sont ici d'une importance capitale.

Ces deux qualités créent aussi souvent des opportunités d'ordre politique. Il y a quelques années, la ville de Guiyang, capitale de la province du Guizhou, a saisi toute l'importance du concept de "recyclage des matériaux de la production industrielle" et a mis en place ce qu'elle a baptisé une "économie circulaire". La ville est vite devenue un modèle pour le reste du pays. Lorsque le pouvoir central a décidé de généraliser le concept d'économie circulaire à l'ensemble du pays, les dirigeants de Guiyang ont été promus. L'innovation est ainsi favorisée par le système d'incitations, lié à la promotion professionnelle.

Les implications pour la gouvernance en Chine

Ainsi, les injonctions du pouvoir central, les besoins et intérêts locaux et le marché MDP constituent trois motivations pour l'engagement des autorités locales dans la lutte contre le changement climatique. D'autres éléments - tels l'impact réel de ce phénomène naturel, la prise de conscience de son importance, les capacités d'action, le leadership de certains acteurs - jouent aussi un rôle dans cette lutte, mais de façon secondaire dans la plupart des cas.

Aujourd'hui et dans les années à venir, on peut s'attendre à voir augmenter l'intérêt pour cette lutte comme le montre l'augmentation du nombre d'initiatives et d'actions, encouragées par le pouvoir central. Plusieurs stratégies politiques semblent souhaitables.

Il faut tout d'abord que la question du changement climatique corresponde à un besoin local et, ensuite, que les autorités locales se dotent de moyens plus importants. Le pouvoir central doit réaliser qu'il est dans l'intérêt de la nation d'agir pour atténuer le changement climatique et s'y adapter, et que la coopération et l'initiative des autorités municipales et provinciales sont essentielles au succès. Après tout, les impacts sont ressentis de manière locale, les mesures d'atténuation et d'adaptation doivent donc venir des localités.

Au-delà de la préservation des sources d'énergie, il est peu probable que des actions significatives soient entreprises tant que la question du changement climatique en général ne dépassera pas celle des économies d'énergie et tant qu'elle ne sera pas intégrée au niveau local. Si l'on veut réellement traiter ce problème dans un avenir proche, l'interaction entre le pouvoir central et les autorités locales, l'augmentation des actions locales et le renforcement des capacités locales sont cruciaux pour l'élaboration et l'application de politiques en la matière.

Enfin, dans la mesure où les autorités locales sont sensibles aux signaux du marché, le MDP et autres types de mécanismes de marché devront jouer un rôle central dans le cadre international qui sera adopté pour l'après-2012.

Division administrative de la Chine

Malgré sa superficie, la Chine est gouvernée selon un système politico-administratif centralisé. Ainsi, le gouvernement central supervise quatre niveaux territoriaux : province, ville-préfecture, district, canton. La vie collective s'organise aussi autour des villages, mais ceux-ci ne sont pas considérés comme un niveau distinct de la division administrative du pays. Concernant les divisions administratives de premier rang, la Chine compte 22 provinces, 5 régions autonomes, 2 régions d'administration spéciale et 4 municipalités de niveau provincial.

Chine | une centralisation persistante

Malgré sa superficie, la Chine est gouvernée selon un système politico-administratif centralisé. Ainsi, le gouvernement central supervise quatre niveaux territoriaux : province, ville-préfecture, district, canton. La vie collective s’organise aussi autour des villages, mais ceux-ci ne sont pas considérés comme un niveau distinct de la division administrativedu pays. Concernant les divisions administratives de premier rang, la Chine compte 22 provinces, 5 régions autonomes, 2 régions d’administration spéciale et 4 municipalités de niveau provincial.
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Formation des groupes d'action

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Le modèle MPC-IC

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