Quand la ville émergente crée ses propres normes

Quand la ville émergente crée ses propres normes
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Sommaire de l'article
Qu'est-ce qu'un bien de club ?
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Les villes émergentes sont aujourd'hui des lieux où s'inventent de nouvelles façons de délivrer les services de base, selon des techniques et des arrangements institutionnels inédits.À terme, ces expériences localisées pourraient se transformer en normes d'accès et de financement des services ainsi que de répartition des tâches entre acteurs privés et acteurs publics, notamment dans les domaines de l'eau, de l'assainissement et des déchets. Ce potentiel incite à repenser le rôle de la puissance publique et à adapter les outils analytiques des politiques du développement urbain.

Encadré 1 Encadré 2

L'analyse des infrastructures de services urbains au Sud a souvent été formulée en termes de crise : celle des ressources ou des financements publics disponibles, qui engendrerait celle de la gestion des services et, plus globalement, celle du paradigme de la généralisation de leur accès. Avec pour conclusions, admises par tous : un niveau de service inadéquat, une extension en retard par rapport à l'urbanisation et un financement impossible Toute la littérature pro-privatisation a peu ou prou tourné autour de cette idée : l'aide multilatérale comme les aides bilatérales se trouvent démunies face à des secteurs dépourvus de garanties de rentabilité. Pour ces derniers, le renvoi aux puissances régaliennes reste la norme, en dépit de leurs capacités financières limitées. .

Or, des dispositifs innovants de fourniture de service émergent partout au Sud. D'innombrables acteurs, qu'ils soient à l'échelle du quartier, d'une ville ou qu'ils se structurent déjà nationalement, proposent des solutions pragmatiques et immédiates dans de multiples secteurs de la société urbaine. Ces services différenciés font apparaître des capacités à payer, certes localisées et ponctuelles, mais souvent fortes. La captation de ces ressources permet le développement des systèmes en rythme avec la croissance urbaine. Dans les pays " émergents " - entendus ici comme des économies modernisées au point de diffuser largement les savoir-faire techniques et gestionnaires au-delà des seules organisations publiques -, la gestion urbaine, longtemps chasse gardée de la sphère publique, s'élargit aujourd'hui à une coalition d'acteurs civils En dehors de l'Amérique du Sud ou du cas de l'électricité, peu de pays ont privatisé - au sens strict d'un transfert de propriété - la gestion de leurs services urbains d'infrastructure avant la décennie 2000. Par ailleurs, bien au-delà des privatisations " en bloc " de la gestion de services existants, qui confine encore à un rôle régulateur important de l'État, ce chapitre s'intéresse à la fourniture de nouveaux services par des acteurs variés. . La spécificité des économies émergentes par rapport à celles " en développement " réside dans cette capacité à industrialiser rapidement et de manière autonome par rapport à l'état les dispositifs nouveaux, à les répliquer à grande échelle tout en en abaissant les coûts de production comme d'exploitation.

Par rapport à la gestion publique centralisée classique (autour d'une technologie et d'un réseau uniques), ce qui distingue ces services différenciés n'est pas tant un écart variable à une norme de service (quantitative) que leur nature même. Les systèmes techniques des services essentiels se diversifient parce que la taille critique Dimension minimale du système en deçà de laquelle il n'est pas concevable ou pas viable. requise pour leur mise en œuvre diminue1. Or, une fois la phase du projet pilote passée, les échelles de coordination nécessaires pour les systèmes publics, plus centralisés, se multiplient. Compte tenu du caractère opérant, mais pas forcément durable, de ces dispositifs, cette évolution incite à repenser le rôle de la puissance publique : moins centrale dans la fourniture, plus responsable dans la régulation.

Une telle prolifération suscite des défis inédits : celui de l'intégration technique avec les systèmes centralisés qui ne disparaîtront pas, celui de nouveaux systèmes en général décentralisés mais d'ampleur potentiellement importante et celui de l'inclusion sociale de l'ensemble des citadins. Mais se borner à qualifier ces évolutions dispersées de simples réponses à une crise aboutirait à masquer leurs potentialités en termes d'aménagement urbain.

L'analyse des problèmes ne serait-elle pas en crise ? Les sociétés émergentes ne cessent d'inventer des solutions. La définition même de l'émergence réside dans la capacité de ces modèles naissants à faire système, créant par là même une opportunité pour l'aide au développement. Pour dépasser l'un des paradoxes de la gestion classique des services urbains essentiels, nous proposons ici de s'appuyer sur la notion de " bien de club ", c'est-à-dire un bien économique caractérisé par sa non-rivalité quant à son utilisation mais par la possibilité d'exclure certains individus ou groupes de son usage. Si la théorie du développement a été largement fondée sur l'idée économique de bien public, c'est-à-dire un bien d'usage non " rival " et non " excludable " (cf. tableau 1), la réalité est souvent une gestion par l'organisation de la pénurie et par l'exclusion discriminante. L'efficacité constatée des schémas de biens de club, tout en compensant par la régulation leur logique excluante, pourrait permettre de réaliser de véritables biens publics, sans retomber dans l'écueil d'une fourniture publique défaillante. Partant, comprendre la logique des biens de club aiderait à reformuler les questions cruciales d'organisation de la cohésion socio-spatiale des villes du Sud.

Beaucoup de solutions innovantes au Sud

La population urbaine croissante des principaux pays émergents (Chine, Inde, Brésil) était, en 2005, équivalente à celles de l'Europe et de l'Amérique du Nord conjuguées. Et cette proportion va croissant. Les problématiques urbaines s'y posent en des termes substantiellement nouveaux. Appréhender ces enjeux urbains oblige à tenir compte de deux caractéristiques majeures : des inégalités sociales fortes et structurantes, et une dimension prépondérante du secteur dit " informel ".

La dynamique d'urbanisation a tendance à accentuer une disparité déjà très forte de revenus : c'est parce que certains secteurs d'activité s'y développent à des niveaux élevés de rendement que les grandes agglomérations du Sud attirent sans cesse des migrants déshérités. Une fois intégrés dans des circuits économiques, ils génèrent des revenus supérieurs au revenu rural moyen, mais ils n'en restent pas moins (relativement) pauvres en ville. La généralisation d'une structure de classes moyennes urbaines massives est une fiction à moyen terme : les populations en jeu sont trop considérables et surtout l'intégration des économies émergentes à l'économie mondiale s'opère justement sur la base de différentiels internes de salaires. Cette hétérogénéité de niveaux de vie est manifeste dans le paysage urbain par la coexistence - voire la juxtaposition - de zones urbaines extrêmement différenciées, souvent spatialement et en tout cas économiquement imbriquées.

La compréhension de l'informalité urbaine se heurte à ce vocable même, qui atteste une vision obtuse de la réalité des émergents. Il serait plus juste de parler de formes d'économie et d'habitat populaires, se développant hors de la maîtrise de l'état. Les quartiers d'habitat populaire représentent la majeure partie du tissu urbain des agglomérations émergentes, et ce de manière durable : à l'horizon 2025, le nombre de personnes habitant ces quartiers aura doublé par rapport à 20052. De même, dans le domaine économique, l'activité " formelle " n'est que la partie émergée de l'iceberg : en Inde, en 2008, elle n'occupe que 9 % des travailleurs3. L'émergence économique, qui concerne des pays regroupant des centaines de millions d'urbains, est en partie fondée sur l'innovation et la technologie mais en partie aussi sur des travailleurs urbains pauvres. Leur apporter des services essentiels nécessitera des systèmes adaptés à leurs capacités à payer et à la structure de gouvernance de chacune des villes considérées.

Des projets portés par une coalition d'acteurs. Ayant produit d'indéniables résultats mais ayant montré également de nombreuses limites, le modèle du développement socio-économique porté par le rôle prépondérant dévolu à l'État (developmental state) s'essouffle. Le processus de transformation modernisatrice à long terme des pays émergents s'ouvre à une hétérogénéité d'acteurs civils. Ainsi, dans le domaine de la fourniture des services urbains essentiels, plusieurs grands types d'acteurs interviennent : les entreprises publiques ou le secteur parapublic, qui n'ont plus le monopole de fait de la fourniture de services publics, ni de l'infrastructure ni du service lui-même ; des " entrepreneurs urbains privés ", promoteurs immobiliers et fournisseurs de services de grande taille (nationaux ou transnationaux, qui peinent à répliquer un mode d'intervention uniforme) comme de petite taille (issus de l'économie populaire, caractérisés par une grande variété des statuts) ; la société civile (quelques ONG en prise avec les enjeux globaux, mais surtout des associations communautaires locales4); les agences internationales de financement, qui diversifient de plus en plus leurs bénéficiaires, comme l'atteste l'essor des prêts dits " non souverains " Prêts accordés par des bailleurs à des entreprises, publiques ou privées, sans garantie de l'État hôte. . Du fait de cette diversification des parties prenantes à la gestion urbaine, de nouveaux modèles de fourniture de services urbains prolifèrent.

Une diversité de dispositifs innovants. Des dispositifs de fourniture adaptés à ces problématiques urbaines nouvelles, caractérisés par une maille technique élémentaire plus réduite, émergent un peu partout sous différentes formes. Dans le domaine de l'eau, l'apport des opérateurs de mini-réseaux de proximité, qui commence à être reconnu (lire chapitre 8) se situe à trois niveaux : 1) ils constituent le moyen parfois alternatif, parfois complémentaire, et peut-être plus efficient lorsqu'il y a recyclage local, de généraliser l'accès à l'eau à domicile, plutôt que de chercher à étendre le réseau officiel ; 2) ils fournissent de l'eau à de nombreux foyers à bas revenu, notamment dans des zones urbaines difficiles à desservir au moyen d'un réseau conventionnel ; ce faisant, ils améliorent les conditions de vie des habitants des quartiers défavorisés ; 3) ils parviennent à proposer, sans bénéficier d'aucune subvention, un service qui rivalise avec celui offert - voire non offert - par l'opérateur principal (en termes de pression, de continuité et de coût Et non pas de prix, puisque le tarif du réseau officiel est subventionné. ).

Dans le domaine des déchets, le spectre d'intervention des petits opérateurs privés est plus diffus (collecte, tri, récupération, réutilisation, revente, recyclage, etc.), mais il n'en représente pas moins un secteur d'activité considérable : que ce soit en termes d'acteurs impliqués comme de tonnages de matériaux concernés. Là aussi, le recyclage par les opérateurs informels ou locaux, la possibilité du tri à la source rendent économiquement plus efficaces ces circuits de collecte et de traitement des déchets L'informalité peut être critiquée sur le plan social et des conditions de travail, mais bien souvent la sous-traitance réalisée par les services publics confine à la délégation à un employeur peu scrupuleux. .

Le développement de systèmes de gestion décentralisée. Dans le même temps, et dans tous les secteurs (eau, assainissement, déchets), des schémas de gestion communautaires, décentralisés, apparaissent. Ces dispositifs d'approvisionnement et de récupération fonctionnent sur le principe de boucles courtes : au lieu de passer par des réseaux lourds et extensifs, le système se recentre sur une fourniture de service en interne, relativement autonome, comme le montrent les encadrés 1 et 2.

Ces dispositifs peuvent-ils faire ecole ? Oui, à condition de changer de focale, car les agences de développement urbain ont tendance à favoriser et " à ne mettre en place que des systèmes qu'elles peuvent contrôler intégralement5 " comme le souligne Augustin Maria. Or les systèmes alternatifs qui se développent sont beaucoup plus complexes que les systèmes conventionnels. Innovations et investissements sont de plus en plus co-développés entre fournisseurs de technologies et acteurs urbains, lesquels ne se contentent plus d'être demandeurs, mais définissent eux-mêmes les termes de référence de systèmes modulaires L'idée est robuste : voir M. Callon, " Society in the Making: The Study of Technology as a Tool for Sociological Analysis ", dans W. E. Bijker, T. P. Hughes et T. J. Pinch (eds), The Social Construction of Technological Systems, Cambridge (Mass.), MIT Press, 1987, p. 83-103. .

Aussi il est impératif que la puissance publique, avant d'accompagner ces changements, en reconnaisse les acteurs. Dans les pays émergents, les modèles d'interventions sont encore peu stabilisés (coût unitaire de développement, de gestion, modalités techniques, etc.), mais leur foisonnement permet de les comparer et d'augmenter la taille du marché potentiel. Ainsi, ces initiatives contribuent-elles à structurer ces nouveaux acteurs ou entrepreneurs urbains en voie de formation, de consolider leurs modus operandi et de les comparer les uns par rapport aux autres.

Le potentiel normatif des émergents

Selon nous, les caractéristiques qui distinguent les économies émergentes des économies en développement sont les suivantes6 : 1) le dépassement de certains seuils de ressources humaines, techniques et institutionnelles ; 2) la diversité d'acteurs ayant acquis et contribuant à diffuser ces savoir-faire ; 3) et souvent des tailles nationales suffisantes qui permettront, à terme, de répliquer les meilleurs modèles grâce aux économies d'échelle. Les premier et troisième points sont classiques des dynamiques de développement. La résilience institutionnelle combinée à la variété des acteurs procède, quant à elle, d'économies d'agglomération, voire d'effet " de laboratoire du développement ", en soi le véritable indicateur de l'émergence. Les faibles coûts de production qui caractérisent les économies émergentes concernent aussi la conception : par leur capacité à s'adapter, même à des marchés spécifiques, les émergents sont leurs propres économies-laboratoires.

économies d'agglomération et capacité à innover. Les dynamiques d'économies d'agglomération (lire chapitre 1) en milieu métropolitain forment la quatrième dimension décisive parce qu'elle active le potentiel des acteurs susceptibles d'innover : ces acteurs peuvent développer leur capacité à travailler ensemble et ainsi optimiser leur aptitude à inventer des solutions nouvelles, prêtes à l'emploi. Les économies d'agglomération ont à voir avec la densité. La présence simultanée sur un même territoire de nombreux acteurs différents et complémentaires catalyse les transferts, l'interconnexion des systèmes et des savoir-faire C'est aussi l'une des thèses de Saskia Sassen dans The Global City : New York, London, Tokyo (Princeton (N. J.), Princeton University Press, 2001 [2e éd.]) : même à l'heure des réseaux informatiques, la coprésence de différentes fonctions sur un même territoire est importante. Concernant les services essentiels, sur le plan organisationnel, la promotion des systèmes décentralisés par les ONG migre d'un secteur à l'autre : dans le cas cité de Dwarka par exemple, les différentes RWA s'inspirent des essais organisationnels et techniques réalisés par d'autres associations lorsqu'elles contactent des entrepreneurs techniques ; un apprentissage s'opère ainsi. . Surtout, elle favorise l'articulation de solutions techniques nouvelles avec le dispositif organisationnel permettant de répondre à un besoin ou à une attente réels. Suffisamment agrégées, les innovations peuvent alors être identifiées comme utiles et réalistes, et être appropriées par les acteurs.

Dans les exemples déjà cités, les stratégies de réponse des résidents à l'insuffisance de l'approvisionnement public sont rendues possibles par la conjonction entre l'essor de technologies nouvelles et leur appropriation par les acteurs, à différents niveaux institutionnels. À Dwarka (cf. encadré 1), c'est la disponibilité de nouvelles solutions technologiques qui ont permis aux sociétés de logement coopératif (CGHS) de mettre en place, dès la conception des bâtiments, des systèmes techniques compensatoires. De nombreuses technologies peu onéreuses, telles que l'osmose inverse qui réduit la salinité des eaux, sont en voie de popularisation en Inde. Les systèmes techniques émanent ainsi d'initiatives privées. Diverses associations de résidents font appel à des entrepreneurs urbains, avec parfois une appropriation technique assez importante, parfois une sous-traitance pure. Au final, les rentabilités technico-économiques des différents systèmes, ainsi que leur degré variable de dépendance au système centralisé, donnent une gamme de coût de l'eau assez disparate. Le processus de consolidation de ce secteur d'activité est en cours, même s'il n'est pas encore achevé.

Un potentiel normatif. Les dispositifs qui surgissent dans les pays émergents peuvent, à terme, être répliqués ou généralisés, compte tenu de leur efficience. L'efficience sociotechnique d'un système s'évalue sur trois niveaux : 1) technique (le système satisfait-il un besoin et à quel coût ?) ; 2) la perception des acteurs (ce système leur paraît-il envisageable ?) ; 3) le degré d'agrégation du projet pilote initial (le concept a-t-il été suffisamment testé auprès des différents types d'acteurs pour susciter suffisamment d'intérêt et garantir son appropriation ?).

Le cas de Dwarka suggère que le nombre de projets pilotes s'est suffisamment multiplié pour que les commanditaires potentiels puisse les comparer et les développeurs les systématiser en shelf-technology, certaines des petites entreprises techniques étant appelées à croître très vite. De prestataires et assembleurs de matériels, elles deviennent démarcheurs et concepteurs de solutions de services En Inde, par exemple, les activités de la société Doshion vont des équipements d'osmose inverse au creusement de canaux de transfert d'eaux entre rivières, en passant par les stations d'épuration, les services aux industriels et les systèmes adaptés aux associations de résidents, incluant les boucles courtes par recyclage. Cette société, fondée en 1977, est présente dans 40 pays (source : www.doshion.com). pour finalement créer leur secteur d'activité à part entière C'est arrivé récemment pour les éoliennes ; voir, par exemple, A. Johnson et S. Jacobsson, " The Emergence of a Growth Industry : A Comparative Analysis of the German, Dutch and Swedish Wind Turbine Industries ", Schumpeter Conference, Manchester, 2000. .

La réplication d'un système sociotechnique innovant au sein d'un pays émergent, voire vers d'autres pays, confère une dimension normative à de telles évolutions urbaines. Le potentiel de norme est lié à la conjonction historique entre de nouvelles technologies décentralisées et leur accessibilité à des classes économiquement aisées. L'effet de taille joue : ces groupes sociaux, forts de plusieurs centaines de millions d'habitants en Inde, restent minoritaires et constituent une élite bien plus qu'une classe moyenne. Ils disposent cependant d'un pouvoir d'achat collectif considérable, propre à permettre une propagation importante de ces systèmes, laquelle permet d'envisager une " industrialisation " rapide de modèles qui sortent aujourd'hui de leur stade embryonnaire. Ce phénomène de réplication est d'autant plus systématique qu'il repose sur un abaissement mécanique et substantiel des coûts.

Sans tenter de réifier une typologie aujourd'hui non stabilisée, on peut néanmoins dégager plusieurs schémas porteurs de ces évolutions : les expériences de services fondées sur les communautés et financées par les agences multilatérales sont assez bien maîtrisées, qu'elles soient mises en œuvre par des associations à caractère sectoriel ou par des municipalités (cas de l'assainissement des bidonvilles à Bombay) ; le développement de ressources captives collectives (électricité, eau) donne lieu à des arrangements privé-public, sous réserve de l'existence de structures de gouvernance participatives - le programme Bhagidari ou participation des associations de résidents à Delhi en est un exemple - ; la gouvernance urbaine des infrastructures procède ici et là d'expériences plus poussées, comme celle du Bangalore Agenda Task Force (BATF), expérience de coordination entre état, municipalité et industrie, qui a fonctionné jusqu'en 2004.

L'enjeu, une fois que les projets à l'échelle micro s'accumulent, devient véritablement macro-économique et systémique. L'investissement urbain durable et environnemental le plus efficace doit être recherché en priorité là où les opportunités sont les plus fortes, où des nouvelles infrastructures se mettent en place pour le plus grand nombre ; ce sont elles qui structureront à long terme la demande et donc l'empreinte énergétique de l'humanité. Or, dans les décennies à venir, l'essentiel de la croissance et de l'accumulation du capital physique aura lieu dans le monde émergent.

Toutefois, si le potentiel de norme de tels systèmes est indéniablement fort dans des quartiers de niveau socio-économique élevé, peuplés de résidents actifs et pourvus d'espaces verts relativement plus abondants, leur réplication dans des quartiers moins opulents est peu évidente. Dès lors, comment les infrastructures dans les pays émergents (eux-mêmes produits et limites du développement Produits des politiques publiques développementalistes fondées sur l'accumulation d'infrastructures, mais ayant aussi à dépasser une certaine inadaptation de leurs organisations publiques à des sociétés modernisées. -6-7-8) peuvent-elles continuer de constituer un élément tangible de l'émergence telle que définie plus haut ? La prolifération de technologies décentralisées de services n'est-elle pas foncièrement fragmentogène, à l'échelle de l'ensemble de l'agglomération urbaine ? L'analyse des enjeux de coordination entre des biens de club, développés dans un cadre privé, et la nécessaire prise en compte de ressources communes (eau souterraine, flux de déchets à l'échelle municipale, etc.) peut apporter une réponse.

Une fenêtre pour la coopération Nord-Sud ?

L'évolution des modes de fourniture de services urbains essentiels soulève, on l'a compris, d'épineuses questions. De ce point de vue, la notion de bien de club pourrait s'avérer utile tant sur le plan heuristique que prescriptif ; notion qu'il faudrait certes encadrer mais dont il serait contre-productif de nier l'impact sur le terrain. Ce concept est classique dans la théorie économique, au même titre que le bien public, le bien privé ou le bien commun dont les caractéristiques sont résumées dans le tableau 1.

Il convient de préciser que le caractère économique d'un bien dépend largement de la technique de production mais aussi de choix sociaux et institutionnels larges : un pont et une route étaient, il y a encore peu, donnés comme les exemples canoniques d'un bien public, ce qui n'est plus le cas de nos jours car les techniques de production et les pactes sociopolitiques ont changé. Si le bien de club est généralement moins fréquent, surtout dans le domaine des services urbains, sa pertinence analytique et opérationnelle pourrait bien connaître un renouveau. Les dispositifs gérés en biens de club se multiplient, notamment par le fait que les nouvelles technologies ont des tailles critiques plus faibles et sont modulables, flexibles. Elles peuvent ainsi être déployées par certaines couches de la société, excluant d'autres groupes sociaux de leur bénéfice.

Le développement, risqué, de la gestion des ressources en tant que biens de club. Dans la plupart des agglomérations du monde, les modes d'intervention visant à distribuer des biens publics ne sont plus opérants ; ils tendent à créer de la pénurie et non de l'égalité. Un bien public est défini comme un bien (ou un service) dont la consommation est " non rivale " entre usagers - au sens où un réseau bien géré bénéficie de son extension par la mise en commun de coûts -, et " non excludable " - au sens où il est prohibitif d'exclure des usagers. Or la réalité des services publics au Sud est tout autre. Comme l'explique Erik Swynguedouw, ne concevoir qu'une seule solution technique pour tous dans des villes très hétérogènes autorise, de facto, la prolifération de solutions alternatives non régulées : des solutions dont la qualité et le prix n'offrent aucune garantie9. De fait, les services officiels centralisés dans les pays en développement tolèrent, voire promeuvent, le recours aux structures de biens de club. Dans les économies émergentes, la capacité de financement et de mise en œuvre de systèmes " semi-décentralisés " transforme ce potentiel en réalité.

La course de vitesse qui s'est engagée entre la réforme des secteurs publics et les développements privés dans les zones résidentielles urbaines tourne à l'avantage de ces derniers. Dans le système public, fondé sur la mise en commun géographique de l'infrastructure, même les riches, à long terme " captifs géographiques " de leurs voisins pauvres, ont intérêt à l'universalisation du réseau qui, seule, peut abaisser ses coûts unitaires. Dans les nouveaux modes techno-organisationnels qui se mettent en place, l'abaissement des coûts est en revanche lié aux effets de série en dehors d'un territoire donné. Le développement du modèle passe par l'intégration des riches des autres villes, et non plus des autres quartiers de la même ville. L'intérêt objectif à la mutualisation des services à l'échelle urbaine semble perdu. C'est en somme la persistance des autorités à vouloir instituer un bien public, et leur échec patent, qui suscitent l'éclosion de ces gestions excluantes. Géographiquement, la ville émergente tend alors à se décomposer en gated societies. En termes technico-économiques, il s'agit de " clubs ".

Le potentiel de désagrégation technique de ces schémas peut s'accompagner d'une désolidarisation sociale. De fait, des pans entiers du corps social demeurent pour l'heure en marge de ces services. De surcroît, la prolifération des schémas de club risque d'amputer les autorités publiques d'une partie de leurs moyens pour subvenir aux besoins de tous. Si les systèmes rendent les classes aisées autonomes, celles-ci pourraient cesser de financer le service municipal. Le risque est donc réel que les riches des sociétés émergentes optent pour des formes de sécession urbaine, ce qui aurait un impact sur la capacité de subvention aux plus pauvres.

Ceci étant, ces " clubs " sont-ils intrinsèquement néfastes ? Puisqu'ils contribuent à faire avancer une partie des villes quand l'état y est financièrement et opérationnellement absent, n'est-il pas permis d'envisager une complémentarité possible entre systèmes et d'y voir une opportunité pour les pouvoirs publics de tirer profit de ces réalités à des fins de cohésion sociale ? Même si cette option procède de la " porte étroite ", nous pensons qu'il ne sert à rien de lutter contre elle, ou d'ignorer les dynamiques en cours. Il est vain de prétendre ériger des barrages contre le Pacifique. Voyons les risques, esquissons des solutions de régulation : si de la valeur économique est créée, elle peut fournir des ressources disponibles supplémentaires pour les autres usagers, soit directement par prélèvement moindre sur les réseaux centralisés, soit indirectement par transferts financiers, soit à long terme par la mise au point de systèmes à échelle commercialisable " industriellement ".

Une lecture plus fine de ces systèmes, des économies de coût social qu'ils procurent, offre peut-être des réponses. En effet, ces dispositifs communautaires ne sont pas viables en autarcie : ils ont besoin de bouclages efficaces sur les ressources. Ainsi, un schéma décentralisé de distribution d'eau peut tout à fait instaurer une logique de bien de club et exclure de sa desserte les citadins résidant hors du périmètre du quartier. Mais pour que ce dispositif soit pérenne, la nappe d'eau souterraine ne doit pas être polluée en amont. Or, la nappe n'est pas un bien de club, c'est une ressource limitée renouvelable, c'est-à-dire un bien commun. Sa gestion, au nom du groupe, implique donc l'introduction d'une régulation collective. La ressource en eau pourrait dès lors redevenir un bien public effectif, car porteuse d'inclusion sociale. à l'échelle métropolitaine, il est donc essentiel de reconstruire des biens publics : pour la collectivité, mais aussi pour les systèmes de club eux-mêmes. Mieux appréhender et délimiter la frontière entre biens de club et biens publics, envisager la ré-allocation des droits de propriété autour de biens communs ; accompagner les uns comme les autres, mais avec des outils différenciés, créer ou recréer des moyens de transfert financier : voilà quel pourrait être le nouvel enjeu pour les états et pour l'aide publique au développement.

Des innovations institutionnelles au service de la cohésion socio-spatiale. Les nombreuses questions, soulevées par ces évolutions, constituent selon nous autant de leviers d'action. Si l'on sort de l'idée du retard à combler, si l'on accepte le fait que de fortes inégalités sociales et des revenus faibles pour une grande part de la population risquent bien d'être des caractéristiques réelles et durables des pays émergents, de nouvelles marges de manœuvre apparaissent. Deux enjeux se présentent en particulier aux sociétés émergentes : 1) accompagner la décentralisation technique en cours par une intégration technico-économique efficace des systèmes urbains. Dans cette optique, l'état émergent est plutôt moins sollicité pour son soutien financier à des programmes d'équipement, mais son rôle de gouvernance coordinatrice s'accroît (lire chapitre 1) ; 2) orchestrer une modernisation organisationnelle et institutionnelle des instances publiques de régulation, afin de faire prévaloir l'intérêt général et de ne pas laisser de côté des sections entières de la société urbaine.

En d'autres termes, peut-être n'est-il pas nécessaire de briser les modes de gestion en biens de club, au prétexte qu'ils instaurent une inégalité : ces dispositifs n'ont-ils pas le mérite d'exister et de fonctionner ? Le système centralisé pur n'est-il pas aussi inégalitaire ? Les évolutions en cours ne font que substituer des biens de club évidents à des biens de club insidieux. La contrepartie essentielle est qu'il faut, en revanche, éviter la prolifération de zones " mortes ". à long terme, le secteur public, qui doit assurer la prise en compte des pauvres, doit faire montre de sa capacité à intégrer ces nouveaux îlots de techno-organisations. C'est là que se situe la nécessité de refonder une action : ouvrir les dispositifs de bien de club, pour résoudre les défaillances de la gestion publique conventionnelle, et par là même reconstruire des biens publics effectifs. Des évolutions nationales ou métropolitaines se font jour en ce sens mais les acteurs dominants rendent ce processus assez lent. De ce point de vue, l'aide publique au développement pourrait avoir un rôle complémentaire, d'accompagnement et d'incitation.

Grâce à la diversité des acteurs et à la dissémination des savoir-faire, les pays émergents peuvent inventer une combinaison régulée entre des dispositifs décentralisés et le système centralisé, pour aller vers un système " semi-décentralisé ". Une telle évolution impliquerait le renouvellement du débat sur les normes de service et les modes de financement, débat qui comporte de forts enjeux de cohésion sociale. à savoir comment organiser la solidarité comptable dans des villes fragmentées ?

En leur faveur, les pays émergents peuvent mobiliser des consentements à payer plus élevés de la part des usagers ; organiser des transferts internes plus importants et avoir accès plus facilement à des ressources financières longues ; disposer de moyens humains et institutionnels pour rendre possibles la réforme des services publics et les innovations organisationnelles dans leur gestion. Ainsi, l'opportunité qui se présente peut être formulée à trois niveaux : en termes de financement, de dissémination des savoir-faire, mais aussi en termes de modèles techniques. Le développement peut être appréhendé, dans le sillon d'Amartya Sen, comme une question de dissémination des savoir-faire dans la société. Le modèle du developmental state était déjà basé sur ce principe : les pays (pas encore) émergents disposaient de peu de moyens financiers, et encore moins de moyens humains. Il s'agissait de les former et de centraliser ces compétences, avec un cloisonnement public-privé beaucoup plus accentué que dans les économies développées où les agences publiques se sont toujours approvisionnées en équipements et services auprès du secteur privé. Aujourd'hui, les savoir-faire techniques et organisationnels émanent d'une grande variété d'acteurs. De nombreux modèles en découlent, qui sont efficaces à une échelle plus réduite, plus appropriable.

L'aide publique au développement peut aider à renouveler les modèles. Car l'appropriation n'est pas synonyme de maîtrise collective. Pour résumer : elle commence par une appropriation technico-économique par des entrepreneurs, singuliers ou collectifs. Cette étape est centrale : à défaut, les dispositifs resteront anecdotiques. On est alors dans une stricte logique de bien privé. à ce stade, l'offre n'est pas standardisée : elle doit être confrontée à des consommateurs avisés, des groupes sociaux intéressés qui ont un droit de regard. Ces usagers déplacent le système vers le champ des biens de club ou communs. Enfin, l'appropriation par la puissance publique devient nécessaire afin d'introduire de la régulation politique et de reconstruire, à une échelle différente sans doute, le bien public. La régulation n'est pas une affaire simple et la réflexion n'en est qu'à son commencement. Cependant, reconnaître les aires novatrices et les avancées vers un système nouveau, sans se fixer uniquement sur les échecs d'un système ancien, doit permettre d'identifier les moteurs financiers et humains du changement pour mieux l'aiguiller.

Les sociétés émergentes, laboratoires de l'urbanité contemporaine. Les villes émergentes se structurent aujourd'hui alors que des technologies décentralisées - ou semi-décentralisées - sont disponibles. Les schémas urbains des capitales occidentales, développés au xixe siècle, apparaissent dépassables. La réserve de croissance, et donc le pouvoir de norme, se trouvent au Sud. Avec les émergents, les systèmes de services essentiels vont changer, leurs impacts sur la cohésion et la fragmentation sociale et spatiale diffèrent, le besoin et les sources d'action collective évoluent. Le concept d'aide publique au développement doit être repensé dans une acception plus collaborative, plus symétrique. L'enjeu est de plus en plus de co-produire un développement réellement soutenable.

Il existe donc bien une fenêtre d'opportunité temporelle pour que les pays du Sud émergent. Celle-ci tient peut-être en la possibilité que le caractère endogène de l'innovation, plutôt que l'importation de modèles, puisse être, dans ces pays, un facteur de valorisation et de catalyse du développement. Le plus souvent cependant, ces solutions émergentes incomplètes, sont focalisées sur les cibles-clubs les plus aisés avec le risque qu'une partie considérable de la population soit laissée pour compte. C'est là que l'aide publique peut avoir un rôle à jouer. Dans cette perspective, reconnaître la nature de biens de club des services urbains réels dans les villes des économies émergentes permet de lever une hypocrisie - ces nouveaux services ne sont pas les seuls intrinsèquement excluants - ; de reconnaître que ces nouveaux acteurs et techniques - dont beaucoup structurent et " industrialisent " leur offre - constituent autant de moyens de capter le financement de services urbains nécessaires, éventuellement sous contrôle d'une régulation minimale consistant à diminuer la rivalité de ces biens ; d'envisager, si les sociétés et les états veulent s'en donner les moyens, la refondation de péréquations et de solidarités d'échelle plus amples, en prélevant sur la valeur créée par une régulation ambitieuse. La compréhension de ces enjeux est d'autant plus cruciale que ce type de dispositifs, décentralisés ou semi-décentralisés, relus à l'aune des critères de la soutenabilité, vont peut-être se développer, à terme, dans les pays riches lorsque viendra l'heure d'y renouveler l'ensemble de leurs réseaux.

Des systèmes de gestion décentralisée de l'eau à Dwarka (Inde)

Dwarka, en périphérie de New Delhi, est un parc résidentiel en développement, prévu pour accueillir plus d'un million d'habitants, issus des classes moyennes et supérieures. Deux types d'entreprenariat urbain y prennent forme : les constructions de la Delhi Development Authority (DDA) et celles de sociétés de logement coopératif, les cooperative group-housing societies (CGHS). Dans ce deuxième cas, un terrain est alloué à une société fondée par un groupe de 90 à 200 sociétaires pour y bâtir des résidences en copropriété.

Qu'est-ce qu'un bien de club ?

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