Processus de Rio : bilan et perspectives

Date: 2012
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Processus de Rio : bilan et perspectives
Sommaire de l'article
Une gouvernance par objectifs ?

La Conférence des Nations unies sur le développement durable, dite " Rio+20 ", a été proposée par le président brésilien Lula da Silva lors de la 64e Assemblée générale des Nations unies à l'automne 2009. Cette assemblée en a défini les thèmes et donné une interprétation très précise. Ce sera une conférence sur " l'économie verte dans le contexte du développement durable et de l'éradication de la pauvreté ". Elle devra tirer le bilan des engagements pris au Sommet de la Terre de Rio en 1992 et identifier les lacunes à combler, proposer les moyens de développer l'économie verte et définir le cadre institutionnel du développement durable.

Rio+20 : une mise en œuvre difficile

L'organisation de la Conférence a été confiée au département économique et social des Nations unies, son directeur général, Sha Zukang, en étant le secrétaire général. Deux coordinateurs exécutifs ont été nommés : Brice Lalonde, ancien ministre français de l'Environnement et ex-ambassadeur français pour le changement climatique et Elizabeth Henrietta Thompson, ancienne ministre de l'Environnement de la Barbade. Contrairement au Sommet de la Terre où ces fonctions étaient rassemblées autour de Maurice Strong, la Conférence Rio+20 part avec un certain handicap, les responsabilités étant dispersées. Autre obstacle de poids : aucun budget spécifique n'a été voté par les États membres.

La préparation de Rio+20 n'a véritablement pris son envol qu'une fois les élections brésiliennes passées et Dilma Roussef élue à la tête d'un nouveau gouvernement au début de 2011. De fait, le comité organisateur brésilien, présidé par son ministère des Affaires étrangères, n'a été mis en place qu'en juin 2011, soit moins d'un an avant la Conférence. Du côté des États membres, le premier comité préparatoire, co-présidé par la Corée et Antigua-et-Barbuda, s'est tenu en mai 2010, suivie par une première intersession en janvier 2011 à New York, avec un grand retard. Parallèlement, d'autres initiatives portées par Ban Ki-moon, secrétaire général des Nations unies, comme le High Level Panel on Global Sustainability, sont venues contribuer à la dynamique autour de Rio+20, mais en brouillant un peu les messages.

De leur côté, les pays en développement (PED) ont accueilli avec une grande circonspection la notion d'économie verte, y voyant une initiative portée surtout par les pays industrialisés pour imposer de nouvelles barrières au commerce et favoriser ainsi leurs entreprises et leurs technologies pour de nouveaux marchés au Sud. Les pays émergents pourtant très concernés par l'économie verte, et parfois très engagés, comme la Chine ou l'Inde, n'en ont pas défendu les principes très activement, préférant rester solidaire des PED, de façon opportuniste. Ce débat s'est exacerbé autour de la définition même d'économie verte, conduisant à des prises de position passionnées, allant même jusqu'au rejet du terme. Par exemple, les pays de la Commission économique des Nations unies pour l'Amérique latine et les Caraïbes (Cepal) ont refusé de reprendre le concept d'économie verte de crainte qu'il n'affaiblisse les principes du développement durable, durement acquis en 1992.

L'impossible bilan ?

L'autre sujet de discorde a été celui de l'analyse des lacunes dans la mise en œuvre des engagements de Rio, certains pays souhaitant que la communauté internationale soit mise devant ses obligations non tenues avant de commencer à étudier tout autre agenda.

Mais est-ce l'ampleur du sujet et son ambition peut-être excessive qui découragent la production régulière et exhaustive d'un bilan ? Ou bien, comparés aux objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), les objectifs fixés dans le domaine du développement durable sont-ils plus flous, moins concentrés, moins cohérents et se prêtent-ils plus difficilement à une analyse précise ? De fait, l'Agenda 21 (plan d'action adopté à Rio en 1992) englobe tant de sujets économiques, sociaux et environnementaux que publier son bilan reviendrait à passer en revue l'essentiel de l'activité des organisations spécialisées des Nations unies, des gouvernements et d'autres acteurs encore.

La Déclaration de Rio de 1992 se présente comme un ensemble de principes relativement novateurs et dont la mise en œuvre s'est révélée parfois audacieuse et souvent problématique. Elle a placé l'homme, et non la nature, au centre du développement durable (Principe 1) et affirmé les droits souverains des États à la gestion des ressources de leur espace (Principe 2). Cette affirmation des souverainetés nationales et de la priorité au développement fait aujourd'hui encore pleinement sentir ses effets dans les négociations internationales sur le climat et la biodiversité, et représente un véritable tournant par rapport à la Conférence des Nations unies sur l'environnement et le développement de Stockholm (1972). En effet, au cours des années 1980, s'il était devenu clair que les négociations environnementales ne pouvaient plus ignorer les questions de développement, il n'avait pas été envisagé, au moins au sein des ONG d'environnement, que le Sommet de Rio marquerait en réalité le début de la perte d'autonomie juridico-politique de la question environnementale et sa subordination de fait aux impératifs de développement.

En outre, la vision anthropocentrique du développement durable impulsée par la Déclaration de Rio a été confirmée, en 2005, avec la publication de l'Évaluation des écosystèmes pour le Millénaire, dont l'objectif était " d'évaluer les conséquences des changements écosystémiques sur le bien-être humain, et d'établir la base scientifique pour mettre en œuvre les actions nécessaires à l'amélioration de la conservation et de l'utilisation durable de ces systèmes, ainsi que de leur contribution au bien-être humain ". La popularisation de la notion de " services écosystémiques " et la tentative de leur évaluation économique dans le cadre du rapport The Economics of Ecosystems and Biodiversity (2008-2010), a également contribué à favoriser cette orientation.

Par leur force, leur clarté et leur évidence, et malgré leur portée parfois problématique, les principes de la Déclaration de Rio se sont largement imposés dans le droit international et les droits nationaux : principe de responsabilité commune mais différenciée, principe de précaution, principe de responsabilité et de réparation et principe d'accès à l'information et de participation. Il reste à leur donner un caractère d'effectivité et à combler les vides encore béants dans les domaines de la responsabilité et de la réparation, ainsi que dans le droit à la participation.

Innovations institutionnelles

La création de la Commission du développement durable (CDD) en 1993, placée auprès du Conseil économique et social des Nations unies, et qui est chargée du suivi de la mise en œuvre de l'Agenda 21 a constitué la principale nouveauté institutionnelle consécutive au Sommet de Rio. Mais cette institution, stratégique pour le développement durable, est marquée par des dysfonctionnements : absence d'implication des ministères en dehors de ceux de l'Environnement, faible intérêt des grandes agences en charge des questions économiques et inexistence de liens entre les recommandations de la CDD et les autres centres de décisions des Nations unies.

D'autres évolutions institutionnelles se sont, elles, avérées plus favorables, notamment : la meilleure prise en charge des enjeux environnementaux par de grandes agences comme la Banque mondiale, le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) ou la FAO ; la pérennisation du Fonds pour l'environnement mondial (FEM) et l'extension de son champ d'intervention ; la meilleure structuration des questions relatives à l'eau et aux océans au sein de l'ONU ; le - modeste - renforcement du Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) ; une implication active des commissions économiques régionales ou encore le développement des structures dédiées à l'évaluation et aux interfaces science/politique comme le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (Giec) ou la Plateforme scientifique intergouvernementale sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES).

Toutefois, les faiblesses de la gouvernance internationale du développement durable restent un constat suffisamment partagé pour que la question ait été identifiée comme étant l'un des deux thèmes de travail du Sommet Rio+20 sous le titre " pilier institutionnel du développement durable ".

Sur ce point, il est assez vite apparu que deux questions complémentaires devaient être posées.

1. La gouvernance mondiale de l'environnement : les pays oscillent entre la position française et européenne poussant à la création d'une Organisation mondiale de l'environnement, et une position plus réaliste et progressive visant au renforcement du PNUE, sans nouveau traité, par une simple décision de l'Assemblée générale des Nations unies. Il reste toutefois à définir les principes de ce que seraient les missions de ce PNUE renforcé.

2. L'insertion du concept de développement durable dans la gouvernance économique et sociale des Nations unies : cela revient à acter le fait que l'organisation, pensée en 1946, n'est plus armée aujourd'hui pour faire face aux défis du xxie siècle. Deux options ont été évoquées : une réforme du Conseil économique et social, qui intégrerait l'environnement, et la création d'un Conseil du développement durable, sur le modèle de Conseil des droits de l'homme, qui absorberait les " ruines " de la Commission du développement durable. Ouvert aux acteurs de la société civile, ce Conseil du développement durable pourrait mettre en place une revue par les pairs des stratégies de développement durable menées par les principaux acteurs ou coalitions d'acteurs, et non pas seulement par les États. Si une participation paritaire de la société civile était acquise, il y aurait ainsi création d'un Forum ouvert de débat stratégique. Autre avantage, la liaison avec les initiatives de développement du G20 pourrait alors s'en trouver simplifiée.

Les moyens d'une économie verte

Le thème de l'économie verte est l'occasion d'un débat entre ceux qui acceptent une économie globale régulée et ceux, notamment les États-Unis, confrontés à un Congrès hostile à toute forme de multilatéralisme. L'économie verte ne pourra se développer progressivement que si des politiques publiques favorables étaient mises en place, conduisant les différents acteurs à prendre des initiatives en vue de résultats tangibles. Un débat relativement ésotérique est né entre les pays acceptant l'idée de l'itinéraire ou du parcours (pathway) et ceux refusant toute feuille de route (roadmap) internationale. Ils préfèrent l'idée de la boîte à outils (toolbox) dans laquelle chaque pays pourrait piocher selon ses besoins et ses priorités. Après moult discussions, la notion d'itinéraire permet d'offrir des marges de liberté suffisante aux pays, et peut les encourager à adopter des politiques de développement nationales durables autour de références validées internationalement. À titre d'exemple, les États pourraient décider de lancer des politiques d'économies d'énergie, de mettre en place une comptabilité nationale verte, d'introduire la valorisation des services écosystémiques dans leurs politiques agricoles, de réviser les subventions aux énergies fossiles, d'encourager certaines filières vertes, etc. Tout ceci au sein d'un cadre d'objectifs avec des dates et des références communes.

S'agissant d'une conférence tournée vers le développement, qui a pour ambition d'intégrer l'économique, le social et l'environnemental, la question des moyens de mise en œuvre sera un sujet fondamental : existe-t-il des ressources budgétaires additionnelles pour financer les nouveaux engagements à venir ? Or un changement de modèle économique vers un développement durable nécessite des ressources qui impliquent une réorientation des politiques d'investissement publiques et privées existantes, sur de longues années, sans commune mesure avec les moyens de l'aide au développement, même augmentés des fonds additionnels du financement climat. Une proposition nouvelle consisterait à construire des plateformes collaboratives locales où les politiques de développement durable nationales seraient confrontées aux acteurs publics et privés, industriels et financiers, et de la société civile. Cette notion de plateforme collaborative que les bailleurs de fonds traditionnels pourraient appuyer serait un progrès par rapport à un schéma où priment la concurrence des acteurs internationaux et l'incohérence des stratégies.

Remettre l'environnement au cœur des objectifs

Si les Sommets de Rio puis de Johannesburg ont voulu affirmer la nécessité et la possibilité d'un développement démographique, économique et social compatible avec la protection de l'environnement global, les résultats ne sont guère probants. Les évolutions sont plus que préoccupantes en matière de climat, de biodiversité, d'environnement marin et d'utilisation des sols, des forêts et de l'eau douce. Le modèle de développement économique encouragé au début des années 1990 a incontestablement produit des effets en termes de croissance économique et d'amélioration des conditions de vie pour une partie de la population des PED mais, comme l'indique le secrétaire général des Nations unies dans son premier rapport pour Rio+20 (2010), " le pilier environnemental est peut-être celui qui a connu les progrès les plus lents. Globalement, la pression sur les écosystèmes continue de croître. "

Est-ce le fait d'objectifs trop peu ambitieux adoptés à Rio puis à Johannesburg ? Est-ce la faiblesse et la fragmentation des institutions environnementales à l'échelle nationale et internationale ? Est-ce lié à l'absence de vision et de volonté quant à la mise en œuvre des changements majeurs dans le niveau et les modes de consommation pourtant nécessaires à une protection effective de l'environnement ? Toujours est-il que les pays émergents reproduisent les modèles de développement économique et territorial qu'ont connu les pays riches, modèles que ceux-ci s'emploient à défendre avec acharnement.

En définitive, à la veille de la Conférence Rio+20, rien n'indique que l'environnement quittera son statut de préoccupation subordonnée aux nécessités d'un développement qui, pour le moment, n'a rien de durable.

Une gouvernance par objectifs ?

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