À problème global, actions locales en Amazonie brésilienne

À problème global, actions locales en Amazonie brésilienne
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Sommaire de l'article
La déforestation dans le monde
L'Amazonie légale
La déforestation de l'Amazonie (en KM2 par an*)
La déforestation par état (en KM2 par an*)
Zones protégées d'Amazonie brésilienne
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La gouvernance locale de la gestion forestière est au cœur du débat actuel sur la durabilité en Amazonie brésilienne. Les évolutions économiques, politiques et environnementales des quinze dernières années ont abouti à la promulgation de la Loi sur la gestion des forêts publiques pour une production durable dont la mise en œuvre sur le terrain illustre bien la dynamique historique d'une région marquée par les intérêts de l'économie mondiale, les préoccupations relatives à la déforestation croissante et la lutte pour la survie et le bien-être des communautés locales et indigènes.

En avril 2008, le rapport Global Monitoring publié par la Banque mondiale révèle que le Brésil détenait, entre 2000 et 2005, le triste privilège d'être le premier pays au monde en matière de déforestation, devant l'Indonésie et le Soudan. La zone la plus gravement affectée est, de loin, la forêt amazonienne qui compte une réduction annuelle de 0,6 % de sa superficie totale. L'Institut national de la recherche spatiale (Instituto Nacional de Pesquisa Espacial - INPE) - organe officiel de l'État brésilien chargé du contrôle de la région amazonienne - estime la diminution de la superficie de la plus grande forêt tropicale du monde à 700 000 km2, soit 17 % de sa superficie originelle. La comparaison avec l'Europe, où ne subsiste que 0,1 % de la forêt initiale, ou avec les taux annuels de déforestation de certaines régions du globe - 7,5 % aux Îles Comores entre 2000 et 2005, par exemple - ne saurait rassurer et inciter au laisser-aller (cf. graphique 1). Ces vingt dernières années, 300 000 km2 ont été déboisés, l'équivalent de dix fois la superficie de la Belgique.

Alors que les Brésiliens et les gouvernements qui se sont succédé depuis les années 1970 à Brasilia ont nourri l'ambition légitime d'exploiter les nombreuses ressources de l'Amazonie - bois, minerais, eau, sol, flore et faune - pour promouvoir le développement économique de cette région, les avertissements relatifs à l'impact destructeur de la déforestation amazonienne sur la biodiversité et sur le climat de la planète sont devenus, au cours des quinze dernières années, le centre des préoccupations d'une série d'acteurs, tant nationaux qu'internationaux, dans une communauté mondiale de plus en plus solidaire. L'Amazoniebrésilienne est aujourd'hui le champ d'affrontements complexes entre des intérêts antagonistes qui opposent les fonctionnaires des administrations fédérales, locales et municipales ; les sociétés nationales et internationales opérant dans l'agro-industrie et l'exploitation forestière ; les réseaux transnationaux des ONG attachées à la défense de l'environnement ; les communautés locales et indigènes, et bien d'autres organisations de la société civile.

Mondialisation et gouvernance locale

Les stratégies sociopolitiques qui conditionnent et mobilisent ces multiples acteurs en Amazonie brésilienne (dite Amazonie légale) s'organisent autour de deux évolutions concomitantes : l'intensification de la mondialisation et le renforcement de la gouvernance locale, le premier phénomène ayant influencé de façon plutôt positive le second au cours des dernières années.

Dès le début de la colonisation au XVIe siècle - en particulier pendant ce que l'on appelle le " cycle du caoutchouc " au XIXe siècle - la région amazonienne s'est trouvée étroitement liée aux réseaux économiques mondiaux. Aujourd'hui, les intérêts des grandes compagnies agro-industrielles partagent le devant de la scène avec les nouveaux impératifs de développement durable formulés par les forums régionaux et internationaux, les organisations internationales telles que les Nations unies, et au sein des réseaux transnationaux de dialogue interlocal, allant au-delà des frontières et des idéologies nationales.

La nouvelle gouvernance mondiale, au sein de laquelle le pouvoir des États-nations est partiellement érodé et les centres politiques du monde s'étendent de façon exponentielle, aboutit à une forme directe et pragmatique d'interaction entre les forces locales et mondiales. Le nouveau système " n'est plus un système d'États, mais une structure plurielle et décentralisée, faite de blocs régionaux, de cadres de réglementation, d'agences internationales et transnationales, et d'initiatives politiques concrétisées dans des accords et des traités. En résumé, nous avons affaire à un système composé de multiples couches et formes de réglementation, où le micro et le macro ainsi que différentes modalités d'associations, d'organisations et de réseaux de participation citoyenne surgissent telles de nouvelles entités politiques toutes prêtes à contribuer, d'une manière plus démocratique, à une nouvelle édification de la politique mondiale [1]". L'histoire récente de la région amazonienne témoigne de ce phénomène, avec la prolifération d'un troisième secteur, à côté de l'État et du marché. Incarné par des ONG préoccupées non seulement de causes environnementales, mais aussi de droits humains, de migrations, d'éducation, de santé, d'égalité des sexes, ce secteur a endossé un rôle unique de médiation entre les instances locales et mondiales, au bénéfice des communautés directement concernées. Le réseau mondial de communication, en tant que réseau - aussi bien virtuel que réel - contractant le temps et l'espace, renforce la capacité des communautés à remodeler leurs destinées à travers un échange planétaire permanent d'expériences marquées par des problèmes et des aspirations similaires.

Bien que les défis mondiaux imposés à la souveraineté nationale et les expériences de construction de la nation dans une situation postcoloniale comme celle du Brésil, ont fortement favorisé les processus locaux d'autorégulation, l'articulation entre ces deux niveaux - mondial et local - n'est cependant pas dépourvue de moments de tension. Le rôle néfaste du marché mondial des matières premières est bien connu. En Amazonie, l'agro-industrie est directement responsable de l'insertion forcée de communautés locales dans des cycles de production capitaliste sauvage, et elle constitue l'une des causes principales de la déforestation. Cependant, même l'intervention du troisième secteur peut constituer dans certains cas un facteur d'obstruction. En effet, le consensus mondial sur le développement durable a engendré dans plusieurs cas un "environnementalisme axé sur la performance", qui coexiste avec les objectifs initiaux de transformations sociale et politique[2]. Des locutions homogénéisantes comme " créer un consensus ", " expertise technique ", " solutions communes " ou " efficacité " pourraient bien s'avérer préjudiciables aux communautés forestières traditionnelles d'origine mestizo (les caboclos), et en particulier, aux populations indigènes (les Amérindiens) qui survivent en Amazonie et qui représentent approximativement 250 000 personnes réparties entre 80 groupes ethniques.

La transition démocratique au Brésil

Un modèle clientéliste épuisé et l'extension de l'emprise économique. La montée en puissance de la gouvernance locale au Brésil résulte directement de l'épuisement du modèle centraliste-interventionniste de développement économique qui prévalait depuis les années 1950. Son réseau de contrôle social au moyen de politiques populistes et corporatistes d'une part, répressives et clientélistes d'autre part, avait favorisé l'industrialisation en même temps qu'un patrimonialisme, une corruption et une dépendance effrénés vis-à-vis de l'extérieur.

Dans la deuxième moitié des années 1980, le Brésil a repris la voie de la démocratie, alors qu'apparaissaient des signes évidents de crise économique et sociale : récession, hyperinflation, dette extérieure et, surtout, une pauvreté persistante. Les conséquences pour l'Amazonie ont été dévastatrices. En effet, des projets mégalomanes dans les domaines des infrastructures, du grand élevage bovin, de l'agro-industrie, de l'exploitation forestière ou de l'extraction minière ont conduit à une dégradation sociale, environnementale et culturelle sans précédent. Les soi-disant avantages économiques en termes d'approvisionnement alimentaire des principaux centres urbains et les politiques axées sur les exportations ont donné naissance à une nouvelle oligarchie d'entrepreneurs peu soucieux des communautés et des aspirations locales. La devise nationaliste " intégrer pour ne pas céder " (integrar para não entregar) ouvrait les portes d'un territoire doté de ressources inépuisables et démographiquement vide, devant permettre de relancer le cycle précaire de l'accumulation capitaliste. La construction de la nouvelle capitale, Brasilia, et l'ouverture, à travers la forêt, de l'autoroute Belém-Brasilia furent des symboles de l'intégration de l'Amazonie dans la dynamique économique nationale et dans un marché de plus en plus mondialisé.

Le processus autocratique de modernisation et d'extension de l'exploitation économique du Brésil à la région amazonienne a laissé en héritage une attitude prédatrice et une dépendance vis-à-vis d'intérêts exogènes (nationaux et internationaux) qui perdurent encore aujourd'hui. La géographe Bertha Becker affirme qu'un " modèle exogène basé sur une vision étrangère à la région qui favorise l'établissement de liens puissants avec les principaux centres métropolitains de la planète, et qui est mis en œuvre à travers une géométrie de réseaux ", l'a emporté sur l'alternative qu'aurait pu être un " modèle endogène basé sur une vision interne visant à privilégier le développement local et à le mettre en œuvre à travers une géométrie de zones "3.

Le décollage démocratique. Depuis le début des années 1990, un processus de re-démocratisation s'est développé, incarné d'abord par la promulgation de la Constitution de 1988 - une des magna carta les plus progressistes et les plus visionnaires de l'histoire du Brésil et de l'Amérique latine - qui accorde une reconnaissance légale et juridique à de nouveaux acteurs et à l'organisation de la société civile apparus au cours des années de résistance au régime militaire (1964-1985). La démocratisation s'est également manifestée par l'organisation, en 1992 à Rio de Janeiro, du Sommet mondial de l'environnement des Nations unies, qui a rassemblé les principaux représentants d'une société civile mondiale émergente (les ONG) et encouragé sa pluralité et sa structuration. Le Sommet mondial offrait à ces groupes une occasion unique d'intégrer leurs pratiques et leurs discours de résistance locale dans le contexte plus large de la protection de l'environnement mondial, et de renforcer leur dialogue avec les mouvements sociaux et les ONG du monde entier représentés lors de la conférence. Le sommet a ainsi marqué un tournant dans la manière de percevoir la mondialisation comme complice des agents de l'État pour déboiser l'Amazonie au profit de l'exploitation forestière et de l'agro-industrie. Un nouveau visage de la mondialisation apparaissait alors, qui appelait à une meilleure prise de conscience de la nécessité de protéger la forêt et, ce faisant, de lutter contre le réchauffement du climat, l'extinction de la biodiversité et la destruction des communautés locales et indigènes.

La lutte intérieure au Brésil pour la décentralisation, la transparence et la participation de la société civile, accompagnée de pressions mondiales exercées par les réseaux d'ONG en vue d'assurer l'insertion des principes de durabilité dans les politiques de développement, se sont alliées pour créer une synergie entre le local et le mondial, où le second devenait l'un des moteurs du premier.

Un processus d'autonomisation des États et des municipalités s'est progressivement développé, au sein duquel les organisations de la société civile, les communautés indigènes et les ONG nationales et internationales étaient invitées à prendre part à l'élaboration, à la mise en œuvre et au contrôle des politiques. Un certain nombre de dispositions constitutionnelles ont permis de donner un fondement légal à ce processus (cf. encadré 1) : le transfert vers les États et les municipalités de compétences relevant de domaines comme l'environnement, et la reconnaissance de la gouvernance locale en tant que troisième niveau autonome de la structure fédérale (articles 18, 23 et 24). Un chapitre sur la protection environnementale a défini les zones protégées et les principales unités écologiques, dont l'Amazonie (article 225). Par ailleurs, un cadre contraignant pour les activités économiques a été adopté afin que celles-ci ne mettent pas en péril l'environnement (article 170). Enfin, la Constitution assure la reconnaissance de la nature multiculturelle de la nation et consacre un chapitre inédit sur les populations indigènes - qui vivent pour la plupart dans la région amazonienne -, leurs droits intemporels sur leurs territoires traditionnels et leur maturité juridique (articles 231 et 232).

Les causes de la déforestation

La croissance économique mondiale. D'après les estimations du gouvernement brésilien, la surface totale déboisée en Amazonie brésilienne entre août 2007 et juillet 2008 devrait atteindre 12 000 km2. Ce chiffre représente une augmentation du taux annuel de déforestation, après trois années de baisse prometteuse " Governo Segura Divulgação de Aumento de Devastação ", Folha de São Paulo, 8 juillet 2008 qui avaient créé un sentiment de quasi-euphorie. En effet, d'un record de 27 379 km2 enregistré en 2004 - second chiffre record de l'histoire de la région - la surface déforestée était descendue à 18 759 km2 en 2005, et avait encore chuté à 14 039 km2 en 2006 et à 11 224 km2 en 2007 (cf. tableau 1).

Ces reculs de la déforestation correspondent grosso modo aux trois dernières années du premier mandat du président Luiz Inácio Lula da Silva. Marina Silva, une environnementaliste de renommée internationale, souvent qualifiée de " représentante des peuples de la forêt ", était alors à la tête du ministère de l'Environnement.

Les sphères gouvernementales ont toujours prétendu que le recul de la déforestation était le résultat de politiques environnementales plus judicieuses, de l'adoption de critères plus rigoureux dans l'allocation des terres et des permis d'exploitation forestière, de l'amélioration des systèmes de contrôle et d'une meilleure gestion des services chargés d'appliquer la loi. Or, les chiffres prévisionnels de la déforestation en 2008 semblent indiquer tout autre chose : aujourd'hui, il apparaît clairement que la chute des prix du marché mondial de certains produits agricoles, en particulier le soja et la viande, a favorisé la réduction continue des surfaces déboisées au cours des années 2005-20074. Inversement, l'augmentation de la surface déforestée en 2008 est imputable à la hausse des prix mondiaux des produits agricoles.

La privatisation et l'occupation des terres. Le théâtre principal de la déforestation est une zone connue comme " l'arc de la déforestation ", comprenant 174 municipalités dans les États du Pará, du Mato Grosso et du Rondônia5. En 2007, plus de 87 % de la déforestation en Amazonie touchait cette zone, le Pará en tête avec 5 569 km2 de forêt déboisée, suivi de l'État du Mato Grosso avec 2 476 km2 et du Rondônia avec 1 465 km2 (cf. tableau 2).

Les principales activités économiques responsables du déboisement sont l'exploitation forestière " classique ", le grand élevage bovin et les travaux d'infrastructures. Elles sont d'ailleurs organiquement liées. Les énormes projets d'infrastructures lancés de façon arbitraire dans les années 1970 et 1980 par le régime militaire, tels que l'ouverture de réseaux de routes à travers la forêt, la construction de barrages et les programmes d'exploitation minière, annonçaient l'accroissement de l'activité économique en Amazonie.

L'acquisition illégale de terres dans des zones protégées. Une partie des terres consacrées à l'exploitation forestière et à l'élevage bovin formaient initialement de petites propriétés conçues pour attirer les migrants issus de régions défavorisées, comme le Nord-Est. Or la plus grande partie d'entre elles ont fini entre les mains de grands propriétaires capitalistes en mesure, soit de les acheter en profitant des incitations fiscales offertes par l'administration centrale, qui rendaient ridicule le prix de la terre, soit de les occuper illégalement (grilagem) pour ensuite en obtenir une régularisation par la corruption ou l'influence politique. Ce procédé fallacieux d'occupation des terres a fini par devenir la norme dans la région amazonienne.

C'est dans ce contexte, qui voit la concentration des terres et la destruction de l'environnement se compléter pour déforester, qu'a prospéré au cours de la dernière décennie la très profitable culture du soja qui requiert des capitaux importants. De nouvelles frontières ont été ouvertes depuis lors, particulièrement dans les États de Goiás, Tocantins, l'ouest du Pará, et au sud-est de l'Amazonie. Le " nouvel or " a fortement bénéficié de l'association étroite avec l'exploitation forestière et le grand élevage bovin, qui a permis aux producteurs de soja d'abaisser leurs coûts, de renforcer leurs lobbies et de demeurer relativement insensibles à l'augmentation du prix de la terre.

La distribution actuelle des terres dans l'Amazonie légale est assez suggestive : 36 % de la région se trouve entre les mains du secteur privé, dont seulement un dixième environ (4 %) avec des titres de propriété en règle, et un quart (9 %) considéré comme une occupation illégale. 42,1 % de la région est constituée de zones protégées incluant des territoires indigènes (20,5 %), des unités de conservation (Unidades de conservação - UC, 21,1 %) et des zones militaires (0,5 %) ; enfin 21,9 % sont des terres soi-disant publiques en attente de relevés cartographiques et d'enregistrement.

L'essor de l'économie du soja au cours des années 1990 et ses liens avec le grand élevage bovin ont consolidé de façon incontestable les connexions historiques de la région avec les intérêts du marché mondial. On retrouve un phénomène similaire à celui du " cycle du caoutchouc " au xixe siècle. Production de poids dans le PIB du Brésil, elle connaissait alors une croissance record par rapport aux autres secteurs, et était essentiellement orientée vers l'exportation.

Avec une production de 9 milliards de dollars en 2004, soit 19 % de l'économie totale de l'Amazonie légale, l'agriculture (principalement les céréales et le soja) et l'élevage bovin représentent respectivement 19 % et 6 % des exportations de la région (soit un montant de 15 milliards de dollars). Si l'on ajoute les produits du bois (8 %), on arrive à un total de 33 % des exportations de la région, un taux qui n'est dépassé que par le secteur traditionnel de l'exploitation minière (métaux et minerais) avec 40 %. Paradoxalement l'exploitation minière ne représente pourtant que 3 % du PIB total de l'Amazonie.

Gouvernance locale et impact mondial

L'Amazonie à l'agenda mondial. Si les causes de la déforestation dans la région amazonienne et les facteurs mondiaux auxquels elles sont liées sont connues, le débat sur les moyens de réduire le rythme de la déforestation ou de l'arrêter complètement est loin d'être clos. La confrontation géopolitique classique entre les pays en développement et les pays développés semble perdre du terrain. La méfiance des premiers à l'égard des seconds, soupçonnés de vouloir paralyser leurs processus de développement économique et de justifier une intervention internationale par un discours officiellement environnemental, engendre certes encore des réactions virulentes voire des discours nationalistes dans certains pays. La très vive réaction du ministre brésilien de l'Environnement Carlos Minc à un récent éditorial du quotidien The Independent qui suggérait la nécessité d'une plus grande intervention de la communauté internationale en Amazonie, en est un rappel cinglant " Save the Lungs of Our Planet ", The Independent, 15 mai 2008. Et pourtant, l'on passe, progressivement mais régulièrement, du plan national à une perspective locale qui voit dans la gouvernance centralisée un obstacle et dans les ONG transnationales des partenaires potentiels, et qui plaide en faveur du développement durable à tous les stades de la planification, osant même proposer des formes existentielles de cohabitation humaine en dehors du cadre conceptuel du développement.

Perspective locale dans la gestion de la forêt amazonienne. Ces dix dernières années, on a assisté à une consolidation graduelle de la perspective locale dans la gestion de la forêt amazonienne. Le rôle du gouvernement fédéral a été positif à cet égard, du moins si l'on en juge par sa capacité à écouter et à prendre en compte les idées et les thèses locales dans l'élaboration de ses politiques. Sa bonne volonté et son initiative sont en effet indispensables si l'on se réfère à la tradition historique d'autocratie et de concentration du pouvoir. Et l'on en revient à l'idée de la décentralisation en tant qu'idéal social et pratique administrative. En tant que pratique, on parle de transfert des pouvoirs vers les États et les municipalités, en tant qu'idéal, est visée l'autonomisation des actuelles parties intéressées et des communautés locales. L'article 225 de la Constitution est sans équivoque lorsqu'il dispose que " chacun a droit à un environnement écologiquement équilibré " et que " tant le gouvernement que la communauté auront le devoir de le défendre et de le préserver " (cf. encadré 1).

En d'autres termes, la décentralisation administrative représente un moyen d'atteindre la gouvernance locale et vise essentiellement à faciliter la participation de la société civile organisée. Dans " l'esprit de décentralisation ", les interventions des agences fédérales dans les États et les municipalités en vue d'éviter toute déviation par rapport à cet objectif sont légitimes, tout comme la participation de la société civile à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques générales par les organes fédéraux.

La création d'institutions. La décentralisation verticale et horizontale a aidé à diffuser les positions des défenseurs du développement durable et de la protection de l'environnement, organisés mondialement en réseaux (les ONG). Ces derniers ont apporté aux intervenants locaux un complément de légitimité et de pouvoir politique, ainsi que des outils théoriques et pratiques pour poursuivre leurs aspirations. Les mesures prises en faveur d'une gestion locale de la forêt amazonienne se sont inspirées directement des dispositions constitutionnelles relatives aux politiques environnementales et à la gestion du territoire et des ressources naturelles. Parmi ces mesures, on peut relever en 1990, l'institutionnalisation longtemps attendue du Système national de l'environnement (Sistema Nacional do Meio-Ambiente - Sisnama), un forum réunissant tous les organes de l'État fédéral, des États et des municipalités dédié à la protection de l'environnement et à l'amélioration des normes environnementales. Son organe de régulation et de conseil, le Conseil national pour l'environnement (Conselho Nacional do Meio Ambiente - Conama), est chargé de définir les principes et les normes environnementales visant à concilier le développement économique, la préservation de l'environnement et la qualité de vie. Il est composé de membres issus de cinq secteurs : les organes fédéraux, les États, les municipalités, les entreprises et la société civile (syndicats et ONG). L'Institut brésilien de l'environnement et des ressources renouvelables (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente - Ibama) demeure le principal organe exécutif du Sisnama.

Au fil des années, les délibérations du Conama ont pressé les États et les municipalités à créer leurs propres conseils pour l'environnement (Conselho Estadual do Meio Ambiente - Consema et Conselho Municipal do Meio Ambiente - Consemme) dotés de leurs propres organes exécutifs (versions locales de l'Institut brésilien de l'environnement et des ressources renouvelables) connus sous le nom d'organismes d'État pour l'environnement (Orgão Estadual do Meio Ambiente - OEMA). Elles les ont encouragés à améliorer la coordination entre les États et entre les municipalités au sein de forums tels que l'Association brésilienne des organismes d'État pour l'environnement (Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente - Abema) et l'Association nationale des organismes municipaux pour l'environnement (Associação Nacional de Orgões Municipais de Meio Ambiente - Anama). Ces deux associations ont été à la pointe du combat pour une mise en œuvre des délibérations du système national de l'environnement relatives à la décentralisation dans la région amazonienne.

Avant cela, en 1993, le ministère de l'Environnement avait été créé pour donner un nouveau visage à l'ancien secrétariat de l'Environnement et assumer le principal rôle de coordination au sein du système national de l'environnement. Parallèlement, le secrétariat pour la coordination en Amazonie (Secretaria de Coordenação da Amazônia - SCA) était spécifiquement mis en place, avec pour mission de remédier à la détérioration de l'environnement dans la région et de promouvoir les nouvelles technologies durables et les processus alternatifs de production économique, de manière à améliorer les conditions de vie des communautés locales et à réduire l'impact négatif sur l'environnement.

Des agendas positifs pour la gouvernance locale

Le signe d'une décentralisation réussie. Depuis lors, la tâche la plus importante du secrétariat pour la coordination en Amazonie a été la mise en œuvre d'une série de projets dans le cadre des Agendas positifs (Agendas Positivas). Ceux-ci constituent jusqu'à présent l'expression la plus concrète et la plus importante de la décentralisation et de la participation de la société civile dans l'élaboration des politiques et le suivi des programmes. Ces agendas témoignent également de l'impulsion positive dans la région du réseau mondial d'idées et d'acteurs institutionnalisés : les ONG consacrées aux questions environnementales et les centres de recherche travaillant sur l'utilisation économique durable de la forêt. Ils s'inspirent, entre autres, des conventions internationales signées à l'occasion du Sommet mondial, telles que la Convention Climat, la Convention sur la diversité biologique (CDB) et, par-dessus tout, l'Agenda 21, un plan d'action de 900 pages en faveur du développement environnemental. Les programmes ont également mobilisé d'autres initiatives internationales telles que le projet Our Global Neighbourhood de 1995.

Un engagement total de la société civile. Le programme pilote pour la rotection des forêts tropicales au Brésil, connu sous le nom de PPG-7, a sans doute été le précurseur le plus significatif des Agendas positifs en Amazonie. Lancé en 1992, le PPG-7 résulte d'un partenariat entre le gouvernement brésilien, la société civile brésilienne, la communauté internationale (G7) et la Banque mondiale. Il a pour objet de lutter contre la déforestation et les émissions de CO2 et de parvenir à un développement durable. Divisé en plusieurs projets différents, le PPG-7 a parmi ses objectifs principaux le renforcement des organisations de la société civile opérant dans la région en favorisant des formes créatives de collaboration et de participation à la gouvernance publique. La consolidation du Groupe de travail pour l'Amazonie (Grupo de Trabalho Amazônico - GTA) constitue un développement positif dans ce sens. Il s'agit d'un réseau créé en 1992, regroupant plus de 600 ONG environnementales et d'autres mouvements sociaux. C'est aujourd'hui un protagoniste majeur de l'élaboration des politiques de développement durable dans la région. Outre les ONG locales, nationales et transnationales, le GTA intègre des mouvements sociaux tels que les gemmeurs d'hévéas, les fendeurs de noix de coco et les amasseurs de noix, tous regroupés dans le Conseil national des gemmeurs d'hévéas (Conselho Nacional de Seringueiros) fondé en 1885 par le célèbre militant environnemental Chico Mendes. Le GTA regroupe aussi les populations indigènes rassemblées, entre autres, au sein du Forum des organisations indigènes de l'Amazonie brésilienne (Coordenação das Organizações Indigenas da Amazônia Brasileira), mais aussi des petits exploitants agricoles et des communautés de pêcheurs[6].

L'Agenda positif a été formellement adopté en 1999 dans les neufs États de l'Amazonie légale, marquant ainsi l'engagement de la société civile dans l'avenir de la région. Le Parlement, les trois niveaux d'administration, des mouvements sociaux organisés, des représentants des communautés traditionnelles, des institutions privées, des ONG, des experts techniques et des scientifiques ont été invités à élaborer ensemble des plans à l'échelle des États (Agendas positifs d'État) sur la base desquels un Agenda positif consolidé pour toute l'Amazonie (Agenda Positiva da Amazônia) a été approuvé en 2000. Ce programme couvre un large éventail de questions, comprenant notamment la cartographie écologique et économique, les infrastructures (transport et énergie), la création durable d'emplois et de revenus dans des domaines tels que les produits de la forêt, la pêche, l'agriculture et l'élevage bovin, l'écotourisme et la biotechnologie. L'agenda traite également de l'octroi de licences environnementales aux propriétés rurales, des politiques foncières, des zones protégées et des territoires indigènes, de la science et de la technologie, de la surveillance et du contrôle de l'environnement, des services et de la formation en matière d'environnement, ou encore de la constitution d'un cadre légal et institutionnel.

La décentralisation de l'octroi de licences d'exploitation. Le Système d'octroi de licences environnementales aux propriétés rurales (Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedade Rural na Amazônia), l'une des principales composantes des Agendas positifs, a abouti, au cours des sept dernières années, à une décentralisation substantielle du processus de décision relatif à l'octroi de licences aux activités économiques et travaux d'infrastructure dans les zones rurales. Les revenus engendrés par ce système ont constitué une incitation supplémentaire pour les États et les municipalités à disposer de leurs propres conseils pour l'environnement, puisque l'existence de ces organes est une condition préalable à l'octroi de licences7. De même, le processus de certification par le Conseil brésilien de gérance des forêts (Conselho Brasileiro do Manejo Florestal) de la production économique durable du bois et des produits non ligneux (fruits, graines, huiles) a, lui aussi, obtenu des résultats très positifs. La conception et la mise en œuvre du processus de certification, démarré en 2001, ont bénéficié de l'indispensable collaboration des ONG[8].

Des zones protégées pour les terres indigènes. Une autre tâche importante des Agendas positifs a été d'assurer la délimitation des " zones protégées ", comprenant les territoires indigènes et les unités de conservation (Unidades de Conservação - UC). Leur proportion a considérablement augmenté ces dernières années, passant de 8,5 % en 1990 à 42,1 % (2,1 millions de km2) en 2006.

La délimitation des territoires indigènes, fortement encouragée par les dispositions constitutionnelles garantissant l'autonomie de ces populations et leurs droits intemporels sur leurs territoires traditionnels, a progressé lentement mais sûrement avec l'adjonction, depuis 2003, de 100 000 km2 de terres régularisées. À ce jour, près de 90 % des territoires identifiés ont été régularisés. Les superficies en jeu représentent 20,5 % de l'Amazonie légale, et 12,41 % de l'ensemble du territoire brésilien Fundação Nacional do Indio (Funai), www.funai.gov.br . Les États, les municipalités et la société civile se sont, par ailleurs, impliqués de manière croissante dans la délimitation des unités de conservation. Définies comme zones de protection légale spéciale en raison de leur importance capitale en termes de biodiversité et de ressources naturelles, les unités de conservation représentent une étape essentielle dans la protection de la forêt primaire et ont été au centre des efforts des ONG. Ces unités représentent aujourd'hui 21,1 % de la superficie totale de l'Amazonie légale, la moitié environ placée sous la juridiction fédérale et l'autre sous celle des États et des municipalités. Elles comprennent les unités de protection totale, qui englobent les parcs nationaux, les réserves biologiques et les stations écologiques (7 %) ; et les unités d'usage durable, qui regroupent les réserves destinées à la cueillette et les forêts nationales (13 %) Instituto Socioambiental, www.socioambiental.org . Rien qu'au cours des cinq dernières années (2003-2007), 145 873 km2 ont été classés comme unités de conservation.

La délégation audacieuse de la gestion des forêts publiques. L'une des mesures les plus audacieuses prises par le gouvernement actuel du président Luiz Inácio Lula da Silva pour décentraliser et engager la société civile dans la gestion de la forêt, dans l'esprit de l'Agenda 21, a sans doute été la promulgation en 2006 de la Loi sur la gestion des forêts publiques pour une production durable (Lei de Gestão das Florestas Públicas para a Produção Sustentável) qui transfère, dans une large mesure, la gestion des forêts vers les États et la société civile. Son article 4 énonce sans équivoque que " la gestion des forêts publiques pour une production durable comprend : 1) la création de forêts fédérales, étatiques et municipales, et leur gestion directe ; 2) la remise de la gestion des forêts publiques aux communautés locales [...] ; 3) les concessions forestières [...] " Lei No. 11.284, de 2 de Março de 2006 ", Presidência da República, Brasilia, 2 mars 2006. ".

Ces dispositions ouvrent la voie à la gestion directe des forêts par concessions, de préférence aux communautés locales, puis aux ONG, aux organisations communautaires et aux entreprises. Ces concessions n'impliquent aucune espèce de propriété ou de titre pour les adjudicataires. Ils sont habilités à exploiter produits ligneux et non ligneux de la forêt, et un contrat définit les règles auxquelles cette exploitation doit se conformer, ainsi que le régime des prix des produits et des services. Les concessions sont surveillées par le Service forestier brésilien (Serviço Florestal Brasileiro - SFB), nouvellement créé. Il convient de souligner que le processus d'octroi des concessions et celui du contrôle de sa bonne gestion sont effectués de manière décentralisée et participative, tel qu'envisagé par le système national de l'environnement, dans le respect des juridictions fédérale, étatiques ou municipales, selon les zones forestières concernées.

La Loi sur la gestion des forêts publiques pour une production durable a été saluée par les ONG environnementales, les associations et toutes les organisations de la société civile comme un pas déterminant dans la lutte contre l'occupation illégale, l'exploitation sauvage et la déforestation en Amazonie. Les forêts sous concessions seront vraisemblablement mieux protégées du déboisement à des fins agricoles, cause principale de la déforestation. La première expérience qui sera faite dans le cadre de cette nouvelle loi aura lieu dans l'État du Rondônia et portera sur une surface forestière de 900 km2.

L'objectif d'une Amazonie durable

Une tradition participative. Il est communément admis que le gouvernement du président Luiz Inácio Lula da Silva, ancien responsable syndical avant de fonder le Parti des travailleurs actuellement au pouvoir, a pris depuis 2003 d'importantes mesures pour décentraliser les structures de gouvernance et adopter des méthodes participatives dans la gestion de l'Amazonie. Le renforcement du Sisnama par le biais du Conama, la mise en œuvre des Agendas positifs et la promulgation de la loi sur la gestion des forêts publiques ont été parmi ses réussites les plus remarquables en matière de gestion durable de la forêt. Grâce à elles, le discours et les pratiques mondiales des ONG transnationales et des centres de recherche ont pu, en partenariat avec les communautés locales, se faire connaître et avoir un impact positif sur des programmes concrets de préservation de l'environnement, de certification forestière et de gestion des projets économiques.

L'ancienne ministre de l'Environnement, Marina Silva, a résumé les innovations introduites dans les politiques publiques durant son mandat par deux expressions : " action structurante " et " transversalité ". La première fait référence aux initiatives visant à modifier les bases de l'économie et les formes d'occupation du territoire et d'exploitation de l'Amazonie, en vue d'introduire dans la région un modèle de développement durable et de réduire ainsi progressivement les taux de déforestation. La seconde expression renvoie à une politique sans précédent d'articulation et de synergie entre tous les ministères sous la coordination du ministère de l'Environnement, afin que le principe de durabilité soit intégré dans l'élaboration de toutes les politiques.

Une recrudescence de la déforestation en 2008. En revanche, l'augmentation des taux de déforestation en 2008 montre clairement que la mise en œuvre de ces plans et de ces programmes si prometteurs est loin d'être suffisante. En effet, elle met cruellement en évidence les difficultés considérables d'application de politiques durables face aux intérêts contradictoires des marchés nationaux et mondiaux des produits de base. Les considérations gouvernementales à court et moyen termes en matière de croissance économique, de promotion des exportations et de réduction de la pauvreté s'entrecroisent dans un environnement de politiques clientélistes et de corruption. La violence croissante associée à l'occupation illégale des territoires en dit long sur l'inefficacité des agences de contrôle, en dépit du renforcement de leurs capacités et de leurs ressources techniques, juridiques et stratégiques. Le nombre des conflits pour la terre est passé de 156 en 1997 à 328 en 2006, année où l'Amazonie a été le théâtre de 43 % des conflits enregistrés au Brésil [9].

 

La déforestation dans le monde

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L'Amazonie légale

Pour des raisons administratives et d'élaboration des politiques, la région de l'Amazonie est connue sous le nom d'Amazonie légale en vertu de la loi fédérale de 1955. Elle comprend tous les États du Brésil partageant la région du grand bassin : Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Pará, Rondônia et Roraima, et une partie du Maranhão et du Tocantins.
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La déforestation de l'Amazonie (en KM2 par an*)

* L'exercice va d'août à juillet : à titre d'exemple, l'année 2007 couvre la période d'août 2006 à juillet 2007.

Source : Institut national de recherches spatiales (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais - INPE), disponible sur le site internet www.obt.inpe.br

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La déforestation par état (en KM2 par an*)

* L'exercice va d'août à juillet ; à titre d'exemple, l'année 2007 couvre la période d'août 2006 à juillet 2007.
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Zones protégées d'Amazonie brésilienne

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