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Dotés d'une autorité intellectuelle souvent morcelée, privés de l'autorité politique formelle d'imposer leurs choix, dépourvus de la légitimité démocratique dont les gouvernements peuvent se parer, comment les réseaux d'expertise parviennent-ils à participer à la gouvernance internationale de l'environnement et à en influencer le cours ? Leur influence est déterminée tant par le contenu informationnel que par le processus de production de ces informations.

Si les États et, dans leur sillage, les organisations intergouvernementales (OIG) demeurent les principaux intervenants dans le processus de gouvernance internationale de l'environnement (GIE) (lire chapitre 3), des entités non étatiques se sont progressivement affirmées comme des acteurs à part entière. C'est le cas des organisations non gouvernementales (ONG), des entreprises, des réseaux d'expertise scientifique, des communautés indigènes et locales. Leur intervention n'est pas nouvelle, mais elle a pris une importance accrue ces dernières années.

L'interaction entre ces différents acteurs sur la scène mondiale a pris la forme d'un processus d'échanges permanents, oscillant entre périodes de tension et phases d'ajustement réciproques. Leurs formes de communication mutuelles sont devenues des variables explicatives clés de l'action collective internationale et de son évolution. Leur influence se fonde sur leur pouvoir d'expression critique, leur capacité de mobilisation et, pour certains d'entre eux, d'expertise.

L'expertise scientifique est mobilisée pour fournir des réponses fondées scientifiquement aux questions politiques importantes. Organisée en réseaux transnationaux, l'expertise foisonne et apparaît sous des formes de plus en plus variées, au point de sembler particulièrement insaisissable : fondations philanthropiques, associations scientifiques, centres d'études et de réflexion politiques (think tanks), universités, associations professionnelles, cabinets de consultants, ONG, administrations, etc. Pour autant, l'expertise s'impose et se situe au cœur des plus importantes négociations internationales, ce qui conduit à considérer ces acteurs comme particulièrement légitimes et puissants. Quelles questions leur succès, même limité, pose-t-il à la gouvernance internationale de l'environnement ?

Les réseaux de la gouvernance de l'environnement

Les trois dernières décennies du XXe siècle ont été marquées par la transformation de la souveraineté étatique, entre autres sous la pression de la mondialisation (lire chapitre 2). On assiste à une prédominance croissante des structures et des processus transnationaux, qu'ils soient économiques ou politiques. Ces évolutions affectent la vie des individus plus que ne le fait l'État et conduit par ailleurs à l'autonomisation des citoyens, des entreprises, des ONG et d'autres groupes qui interviennent effectivement dans la politique mondiale. Ainsi on peut concevoir qu'une nouvelle géopolitique mondiale s'articule désormais autour de réseaux transnationaux ouvrant des espaces politiques élargis qui transcendent les frontières nationales et plus généralement le cadre des États.

Les réseaux au cœur des relations internationales.Les relations transnationales ne sont en aucun cas un phénomène nouveau. Depuis plusieurs siècles, les contacts directs entre hommes d'affaires, bureaucrates, aristocrates, élites, intellectuels ou révolutionnaires ont joué un rôle majeur dans le système international. Robert Keohane et Joseph Nye ont été parmi les premiers à s'intéresser à l'importance des réseaux transnationaux qu'ils définissent dès 1971 comme " des contacts, des coalitions et des interactions traversant les frontières étatiques [et] qui ne sont pas contrôlés par l'organe central responsable de la politique étrangère des gouvernements[1] ".

On peut considérer le réseau comme une organisation sociale faiblement institutionnalisée associant des individus et des groupes dans un faisceau d'échanges et d'obligations réciproques.

Sa dynamique vise la consolidation et la progression des activités des membres dans une ou plusieurs sphères sociopolitiques[2]. En 1997, James Rosenau a identifié trois caractéristiques principales qui distinguent un réseau d'une organisation hiérarchique traditionnelle[3]. L'interdépendance : la coopération entre les acteurs d'un réseau s'appuie sur l'hypothèse qu'aucun d'entre eux ne peut, à lui seul, répondre à l'enjeu traité ; la flexibilité et l'ouverture : les réseaux sont de tailles et formes différentes ; la complémentarité : les réseaux entretiennent et mettent à profit la diversité des participants, tout en facilitant la combinaison et la coordination de ressources complémentaires.

Alors que les réseaux et les études sur le sujet se sont multipliés, l'échange de connaissances, d'informations et d'expertise s'est affirmé comme un aspect central de leur mode de fonctionnement. On classe généralement les réseaux en fonction de l'enjeu politique auquel ils sont liés et de la nature des acteurs qui les composent (publics ou privés). On pourra, sur cette base, distinguer trois types de réseaux : publics, privés et hybrides. Les réseaux publics sont exclusivement constitués d'acteurs gouvernementaux, représentants de collectivités territoriales, législateurs, juges ou services d'organisations intergouvernementales. C'est le cas, dans le domaine du climat[4], du réseau Cities for Climate Change Program (CCP). Les réseaux privés comprennent uniquement des acteurs non étatiques. C'est le cas de l'International Emissions Trading Association (IETA), du World Business Council for Sustainable Development (WBCSD), ou des accords volontaires industrie-ONG.

Le CCP se compose de plus de 600 représentants politiques, issus de plus de 30 pays, qui se sont engagés à contrôler leurs émissions de gaz à effet de serre (GES).

L'IETA est un réseau de 145 compagnies dédié à l'établissement d'un système d'échange de droit d'émission basé sur les mécanismes de marché.

Le WBCSD réunit 190 directeurs de multinationales préoccupés par la problématique environnementale et soucieux d'y apporter une réponse collective.

Enfin, on assiste depuis quelques années à la multiplication des réseaux hybrides rapprochant acteurs privés et publics. C'était l'un des objectifs du sommet de Johannesburg que de les encourager et leur importance va grandissant. On peut citer par exemple l'accord volontaire signé par la Commission européenne et l'association des entreprises automobiles européennes, japonaises et américaines portent sur les émissions de CO2 des véhicules mis sur le marché. Le Chicago Climate Exchange (CCX) est un système volontaire cap and trade dont les membres sont des entreprises privées, des ONG, des universités, des états et des collectivités territoriales d'Amérique du Nord.

En raison de leur caractère fuyant, il est bien difficile de saisir la dynamique générale des réseaux autrement que par l'accumulation d'études de cas bien documentés. Les travaux de John Meyer et de ses collègues montrent ainsi l'émergence des réseaux internationaux d'experts à partir de quelques indicateurs de la rationalisation croissante du souci environnemental dans le monde. Le nombre des associations scientifiques internationales a connu une croissance continue entre 1870 et 1990. Si leur nombre était proche de zéro en 1870, il en existait déjà une douzaine en 1920, autour de 75 en 1970 et plus de 225 en 1990[5].

Le succès des réseaux hybrides d'expertise, sous une forme fortement ou faiblement institutionnalisée, découle directement des ressources stratégiques liées à leur capacité à articuler deux interfaces : entre science et politique d'une part, et entre public et privé d'autre part. La portée de leur action peut être considérablement limitée par ce double système de contraintes. L'importance des réseaux d'informations s'inscrit dans le mouvement plus large de rationalisation des préoccupations environnementales par l'activité scientifique, observé dans la deuxième moitié du XXe siècle.

La croissance continue des associations internationales environnementales et celle des associations scientifiques internationales et intergouvernementales depuis les années 1940 invite à attribuer la même dynamique à l'émergence des réseaux d'experts. Ces derniers ont accompagné l'institutionnalisation croissante de la problématique environnementale à l'échelle internationale. Quels liens peut-il exister entre les réseaux d'information et la coopération internationale en environnement ?

Des expertises à grande échelle. L'institutionnalisation de l'expertise en réseau s'est particulièrement accentuée durant les trois dernières décennies ; elle a touché des problématiques environnementales aussi diverses que la dégradation de la couche d'ozone, la pollution de l'air en Europe, le changement climatique, l'érosion de la biodiversité ou l'impact des changements climatiques en Arctique. Les conventions internationales se sont avérées être les principales consommatrices de ces expertises. Chacune a ainsi développé son propre mode d'utilisation de ces connaissances et d'intégration à la prise de décision (cf. encadré 1).

Les évaluations des groupes d'experts constituent le plus souvent des synthèses des connaissances scientifiques sur une problématique environnementale précise apparue à l'agenda politique. Elles visent à clarifier les fondements scientifiques des choix politiques et à dégager un consensus scientifique sur la question. Les thématiques de ces évaluations souvent menées à l'échelle mondiale sont parfois définies par les décideurs eux-mêmes. Elles sont rédigées par des équipes d'experts renommés issus de différentes disciplines, s'appuient sur la littérature scientifique et bénéficient d'un suivi par les pairs. Le produit de leur travail est directement communiqué aux décideurs et parfois à un plus large public.

Les organes subsidiaires scientifiques et techniques des conventions constituent ainsi d'importants forums pour la communication des résultats de l'expertise institutionnalisée auprès des parties. Cependant, alors que ces organes ont été créés dans le but d'évaluer les implications politiques des connaissances scientifiques, certains ont également acquis un rôle politique. C'est notamment le cas de l'Organe subsidiaire de conseil scientifique, technique et technologique (OSAST) de la Convention sur la diversité biologique (CDB) qui agit comme un organe de mise en œuvre et dont la composition est plus politique que scientifique.

Certaines expertises se réalisent parfois à très grande échelle et peuvent mobiliser plusieurs centaines d'experts. La série de rapports Global Environment Outlook sur l'initiative du Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) est un exemple de programme faisant appel à une expertise à grande échelle pour lancer une évaluation transectorielle combinant des évaluations environnementales ambitieuses, constituées à une échelle mondiale et régionale. L'ensemble des données utilisées dans ces études ont été réunies grâce à la formation d'un réseau constitué par les centres régionaux du PNUE, les organes des Nations unies et de multiples centres de recherche.

L'Évaluation internationale des connaissances, des sciences et des technologies agricoles pour le développement (IAASTD) et l'Évaluation des écosystèmes pour le Millénaire sont d'autres exemples de travaux collectifs mobilisant un grand nombre d'experts. Il en est de même pour le Groupe d'évaluation scientifique sur l'ozone, conduit par le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC). Certains réseaux hybrides institutionnalisés sont même d'une plus grande envergure : l'Union mondiale pour la nature (UICN) et le GIEC représentent à ce titre des succès emblématiques (lire repère 1).

Une nouvelle génération d'expertise environnementale. Depuis le début du xxie siècle, de nouveaux types de réseaux d'expertise apparaissent, telle l'Évaluation des écosystèmes pour le Millénaire qui met en œuvre une approche innovante, multi­thématique et multiscalaire la différenciant des expertises plus classiques comme celle du GIEC. Lancée par le secrétaire général des Nations unies, Kofi Annan, en 2001, l'évaluation est coordonnée par un comité directeur composé de représentants de la communauté scientifique, du secteur privé, des organisations non gouvernementales, des organisations internationales et des gouvernements. Son expertise a été étroitement orientée pour les besoins de plusieurs conventions : la Convention sur la diversité biologique (CDB), la Convention sur la lutte contre la désertification (CLD), la Convention Ramsar sur les zones humides et la Convention sur les espèces migratoires (CMS). Plus de 360 experts venus de 95 nations ont participé au processus qui a également bénéficié du soutien de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO), du Fonds pour l'environnement mondial (FEM), de l'Organisation mondiale de la santé (OMS), de la Banque mondiale, de l'UICN et du World Research Institute.

Les résultats obtenus par l'Évaluation ont permis de "réduire la complexité" du problème en produisant des informations synthétiques à destination des décideurs. Elle a réussi à tracer la frontière entre le connu (et largement accepté) et l'inconnu (encore soumis à controverse)[6]. L'expertise produite par l'Évaluation des écosystèmes pour le Millénaire a montré une capacité d'adaptation et de flexibilité en intégrant à mi-parcours des enjeux nouveaux, tels que les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). Le processus a permis la participation d'un grand nombre d'experts des pays du Sud et a créé une véritable dynamique interactive entre les différents groupes de travail.

Cependant, cette expertise a montré d'importantes limites. En effet, les experts de différentes disciplines employaient des terminologies et des perspectives divergentes, voire contradictoires. Un cadre conceptuel spécifique a dû alors être imaginé, ancré autour du concept de " services écosystémiques " qui correspond aux avantages que les populations humaines tirent des écosystèmes. Ce choix méthodologique, fortement anthropocentré, a été vivement critiqué, car il témoigne de l'adoption d'une approche instrumentale explicitement tournée vers les futurs utilisateurs.

Dans le cadre de cette évaluation, le rapprochement entre science et politique ne s'est pas fait sans difficulté : ainsi, de nombreuses informations indispensables aux yeux des décideurs continuaient à manquer. Les critiques ont également souligné le caractère unique de l'expertise et proposé que la CDB se dote d'un organe d'évaluation scientifique permanent, à l'image du GIEC pour la CCNUCC, doté d'un mandat clair qui compléterait, sans le dupliquer, celui de l'OSAST. C'est dans cet esprit qu'a été lancé le Processus consultatif vers un mécanisme international d'expertise scientifique sur la biodiversité, l'Imoseb (lire repère | 30 ans de développement durable).

La création de l'Imoseb ou son successeur, la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (IpBes) issue d'une fusion entre l'Imoseb et l'Évaluation des écosystèmes pour le Millénaire, constitue pour partie une réponse aux déficiences de cette évaluation. Mais cette dernière n'a pas réussi à s'imposer comme un réseau hybride à part entière car elle n'avait pas prévu initialement, ni intégré par la suite, les apports informationnels directs venant des États. L'évaluation s'est vue isolée et politiquement ignorée par des États qui ont refusé de valider ses principales conclusions. L'Imoseb et l'IpBes ont été créés afin de faire un lien avec les États et de constituer une double interface science/politique et public/privé plus poreuse.

Le succès politique de ces organisations illustre le champ de forces qui traverse les réseaux hybrides d'expertise : lorsque les acteurs publics gouvernementaux ne sont pas engagés dans le processus, dès le départ et jusqu'à la remise des conclusions, l'influence de tels réseaux en est considérablement compromise. Le succès à venir de l'IpBes reposera sans doute sur sa capacité à implanter, au travers d'organes créés à cette fin, son caractère hybride.

Une faible institutionnalisation. L'interface entre science et politique est en réalité rarement aussi formelle qu'à l'occasion de grandes évaluations. Dans bien des cas, l'intégration de l'information à la prise de décision se fait d'une manière floue, labile et peu transparente, comme en témoignent les communautés épistémiques. Les membres d'une telle communauté, qui partagent un paradigme et des valeurs, ont pour objectif d'influencer les politiques publiques. Alors, spécialistes de la chimie de l'atmosphère ou du déboisement, experts de la dynamique de l'ozone stratosphérique ou cétologistes tendent à transformer les croyances causales et normatives des décideurs. Par exemple, ce ne serait pas un changement soudain de la qualité des eaux de la Méditerranée qui expliquerait le soutien des États riverains à la Convention de Barcelone, mais plutôt l'activisme d'une communauté épistémique ad hoc[7].

La communauté épistémique est "un réseau de professionnels possédant une expertise reconnue dans un domaine particulier et revendiquant une autorité intellectuelle sur les connaissances politiquement pertinentes dans ce domaine". Les communautés épistémiques " forment des canaux par lesquels de nouvelles idées circulent des sociétés vers les gouvernements tout comme de pays en pays " (P. M. Haas, " Introduction : Epistemic Communities and International Policy Coordination ", International Organization, 46 (1), 1992, p. 1-35).

Or, plus une situation est complexe et plus l'information est incertaine et ambiguë, ce qui augmente l'incertitude des responsables politiques et les incite à se tourner davantage vers les experts nationaux capables de les aider, que ceux-ci viennent de l'université, de l'industrie, de la société civile ou de l'administration. Les communautés épistémiques apparaissent lorsque ces experts échangent leurs points de vue sur une question précise et qu'ils parviennent à s'entendre sur une position commune et une réponse au problème considéré. Par ce mécanisme, les communautés épistémiques participent à la construction d'une compréhension partagée des problèmes et des solutions dans un domaine spécifique, qui peut être diffusée au niveau national, lorsque les experts nationaux conseillent leurs gouvernements.

Ainsi, les communautés épistémiques ont la capacité d'influencer la prise de décision en élucidant les relations de cause à effet en jeu et en fournissant des conseils sur les résultats probables de différentes actions. Elles éclairent la complexité des liens entre les problématiques et mettent en évidence la succession d'événements qui pourraient découler de la prise d'une décision politique ou de son absence. Elles sont mobilisées pour aider à définir l'intérêt propre des États. Elles sont d'autant plus influentes qu'elles contribuent à élaborer des politiques à travers l'identification des options ou des implications des actions envisagées. Les communautés épistémiques assurent donc le rôle de "caution" dans le long processus de la prise de conscience, tant par les décideurs que par l'opinion publique, de la gravité d'un problème écologique abordé et de l'urgence à le traiter.

Il faut bien voir que les communautés épistémiques se différencient fondamentalement des groupes d'intérêts dans la mesure où c'est le partage de croyances causales et leur accord sur les mécanismes de cause à effet qui déterminent les intérêts des membres du groupe, et non l'inverse. Contrairement aux groupes d'intérêts, les communautés épistémiques ne visent pas des résultats pouvant aller à l'encontre des connaissances scientifiques qu'elles détiennent. Elles jouent bien un rôle de "courtiers des connaissances", contribuant de manière décisive à la formation des normes internationales. Mais de quelles connaissances s'agit-il ? Celles-ci sont des savoirs partagés et consensuels, et non pas des " vérités " sur le monde. Ainsi, même si l'on peut concevoir que les communautés épistémiques ne privilégient pas d'intérêt particulier, leur influence pose problème car elles promeuvent une certaine vision du monde, issue d'un savoir spécialisé et donc nécessairement partiel.

Influence du savoir sur la coopération internationale

Les attributs de l'information à destination poli-tique. Il est difficile de cerner les facteurs qui déterminent quand, comment et jusqu'à quel point les connaissances scientifiques influencent le cours de la gouvernance internationale. L'ensemble des connaissances scientifiques précises et utiles aux décideurs est défini comme usable knowledge[8]. Ces informations doivent avoir au moins trois attributs principaux pour influencer de manière efficace le processus politique : la pertinence, la crédibilité et la légitimité[9].

L'information doit d'abord s'avérer pertinente, c'est-à-dire adaptée aux capacités et aux préoccupations des futurs utilisateurs. Elle doit renvoyer à des problématiques qui intéressent ces derniers et dont ils ont potentiellement le contrôle. En effet, même un public dont on imagine a priori l'intérêt pour certains savoirs peut tout à fait les ignorer si ceux-ci ne traitent pas d'un problème ou de ses répercussions d'une manière qui le touche. Les informations sur l'élévation du niveau des mers, par exemple, ont des implications importantes pour les populations hawaïennes ; or, celles-ci ont généralement ignoré les expertises sur ce sujet, car ces informations n'intégraient pas les phénomènes d'érosion et d'inondation qui préoccupent les responsables de la gestion du littoral. On saisit que la pertinence d'une information scientifique ne va pas de soi, d'autant plus lorsque l'information s'adresse à un public varié. Une information gagne en influence à mesure qu'elle parvient à se "localiser", c'est-à-dire à mesure qu'elle parvient à s'ancrer à grande échelle.

L'influence de l'information scientifique dépend également de sa crédibilité, c'est-à-dire de sa capacité à convaincre les acteurs que les faits et scénarios proposés par les scientifiques sont " vrais ", du moins qu'ils représentent des guides fiables du fonctionnement du monde. En effet, avant l'intégration d'une information scientifique dans l'une de leurs décisions, les utilisateurs s'assurent que les données produites sont le résultat d'une démarche non biaisée : Ronald Mitchell parle à ce sujet d'une " crédibilité technique "[10] . L'information scientifique doit également être dotée d'une " crédibilité locale "[11], car il arrive que les études soient rejetées pour la simple raison qu'elles ne corroborent pas l'expérience locale des acteurs : c'est ainsi que les agriculteurs du Zimbabwe n'ont trouvé les prévisions climatiques liées au phénomène El Niño crédibles qu'à partir du moment où elles ont été appuyées, corroborées et reprises par des scientifiques locaux de confiance.

Enfin, il faut souligner que les problèmes environnementaux sont liés à des processus biophysicochimiques et à des interactions avec les humains particulièrement complexes. Aucune information scientifique ne peut prétendre intégrer l'ensemble des facteurs en jeu, des manifestations et des solutions politiques imaginables pour y répondre. Les variables étudiées dans une analyse scientifique sont nécessairement limitées et font donc l'objet de choix d'ordre politique. Dans ces conditions, il n'est pas surprenant que le public cible de ces informations, conscient de ces procédures de sélection inhérentes à l'activité de production du savoir, soit sensible à la légitimité des choix effectués avant d'en accepter et d'en reprendre les résultats.

Généralement, les mesures prises pour améliorer l'un des attributs profitent aux deux autres, mais elles peuvent parfois leur porter atteinte. Les informations produites par des panels scientifiques réputés essaient souvent de maximiser leur crédibilité en ne faisant intervenir que les experts d'un domaine et en tentant d'isoler le processus d'expertise de toute influence politique extérieure jugée néfaste. Une telle approche est vouée, dans les faits, à n'avoir que très peu d'influence, car les questions les plus pertinentes pour les décideurs seront systématiquement évacuées. L'inverse peut tout aussi bien se produire lorsque la pression exercée par les décideurs ou le public conduit les experts à rendre public certains résultats de manière prématurée, ce qui nuit à leur crédibilité.

Les réseaux au service de la gouvernance environnementale. Les informations produites et fournies par les réseaux d'expertise agissent donc sur les dynamiques sociopolitiques. En quoi cette influence peut-elle être profitable à la gouvernance internationale de l'environnement ?

L'information véhiculée par les réseaux permet de faciliter une compréhension commune des problématiques environnementales. Les travaux de Peter Haas[12] permettent de saisir les préalables d'une information au service d'une gouvernance environnementale, autour de trois fonctions principales des réseaux d'expertise : la production de connaissances fondamentales, le suivi de l'état de l'environnement et la proposition de recommandations politiques.

L'efficacité de la gouvernance internationale de l'environnement peut être mesurée par la ratification d'un accord international par les États, la mise en œuvre de politiques nationales ou la résolution du problème environnemental, approche retenue ici, bien que posant des difficultés analytiques.

La production de connaissances fondamentales consiste en l'approfondissement de la compréhension des dynamiques naturelles transnationales et globales. Elle fournit des renseignements utiles aux décideurs politiques sur les impacts sur l'environnement au niveau national et subnational. En ce sens, l'amélioration des connaissances fondamentales peut contribuer à l'établissement des priorités d'action, leur mise à l'ordre du jour, l'alerte rapide et la réalisation des choix politiques qui y répondent.

Le suivi environnemental correspond à la collecte systématique d'informations sur une problématique donnée. Une activité de veille environnementale et d'évaluation efficace est une condition d'apprentissage collectif ; elle peut procurer des ressources informationnelles clés aux acteurs spécialisés dans la mobilisation des opinions publiques.

Enfin, les recommandations politiques formulées sur la base d'informations scientifiques consistent à spécifier les actions politiques à mener afin de modifier les comportements collectifs. Ces prescriptions sont de nature à influencer le contenu des politiques environnementales nationales et internationales. Elles influenceront également la conformité et l'effectivité des régimes.

Sur ce plan, l'approche par les communautés épistémiques ouvre des voies fécondes pour appréhender le rôle des connaissances dans la coopération internationale. Ainsi, il est important de questionner la réalité des fondements scientifiques de la décision politique, car l'hypothèse de l'influence des communautés épistémiques et, plus largement, de l'influence de la science et des scientifiques, demeure difficile à évaluer.

Malgré tout, l'explication du rôle des communautés épistémiques dans la coopération internationale pose plusieurs problèmes. Tout d'abord, comment reconnaît-on une communauté épistémique ? La composition de ces réseaux s'avère très variable : les communautés comprennent des individus revendiquant une expertise particulière, s'élargissent parfois aux bureaucraties nationales ou internationales favorables à leurs idées. Telle ou telle communauté épistémique est investie - ou non - d'un pouvoir par les gouvernements qui, confrontés à l'incertitude, cherchent informations et conseils auprès d'elle. Enfin, une communauté épistémique peut exister sur le plan transnational sans qu'elle ne se traduise par une cohésion scientifique sur le plan national où l'on retrouve souvent des " groupes de plaideurs " distincts, en concurrence les uns avec les autres.

L'intérêt empirique d'une telle approche par les communautés épistémiques est donc sujet à caution. Pourquoi étudier les communautés épistémiques qui s'appuient sur le savoir plutôt que les ONG ou les groupes de plaideurs transnationaux qui s'appuient sur des valeurs ? Philip Howard, dans son étude sur l'influence respective des ONG et de la communauté scientifique dans l'élaboration de nouvelles politiques à l'égard de l'Antarctique en 1998[13], soutient qu'il est plus utile d'étudier les premières pour expliquer la gestion des communaux internationaux . L'étude des cas de la mer Noire et de la mer Caspienne suggère que si les communautés épistémiques jouent divers rôles significatifs, dont celui de conseil, elles n'expliquent pas pourquoi la coopération a été possible dans le premier cas et plus difficile dans le second. En l'occurrence, un modèle d'explication rationnelle faisant appel à un simple calcul des avantages économiques attendus expliquerait la décision des États riverains de participer à l'accord régional de la mer Caspienne.

L'approche par les communautés épistémiques insiste sur l'existence d'un paradigme commun. Elle a tendance à postuler que la science est au-dessus de la politique et que la connaissance peut être séparée du politique. Or, ces communautés sont aussi des acteurs politiques, car elles revendiquent une autorité particulière, fondée sur l'expertise et, comme les autres plaideurs, elles sont traversées par des intérêts.

Si le rôle des communautés scientifiques demeure problématique, il ne faut pas négliger la place des idées ou des facteurs cognitifs et culturels, que résume le concept de " vision du monde ". Ainsi, Karen Litfin[14] insiste sur l'importance des énoncés discursifs, des idées, des connaissances et de l'existence d'une intelligence commune dans la définition d'un problème. En effet, deux types de croyances jouent un rôle, dont l'importance relative est médiatisée par un contexte politique qui leur donne un sens : les croyances qui concernent les relations de cause à effet (caractéristiques des expertises scientifiques) et celles qui concernent les convictions normatives, comme le principe de précaution.

L'autorité et l'objectivité de la science en cause. Les limites de l'étude des communautés épistémiques amènent à s'interroger plus largement sur l'importance accordée aux connaissances pour expliquer la coopération politique internationale. La sociologie des sciences et des techniques a remis en question le caractère " objectif " de l'information scientifique qui est plutôt appréhendée comme un construit social. L'autorité de la science a ainsi été remise en cause à partir de trois objections principales[15].

Le consensus scientifique est souvent perçu comme suspect, car l'argumentaire scientifique fait lui-même partie d'un discours qui n'est pas culturellement neutre. En relations internationales, l'origine de la connaissance importe autant sinon davantage que sa nature, et le recours à la science dans l'élaboration des politiques internationales fait intervenir des processus de médiation qui ouvrent la porte à la possibilité d'utiliser cette connaissance afin de soutenir les objectifs politiques de ses utilisateurs. La science est politique car certains en tirent des avantages et d'autres peuvent souffrir des connaissances nouvelles. En effet, les choix politiques justifiés par ce savoir ont des influences sur la distribution du pouvoir entre acteurs. D'autre part, lorsque les groupes affectés par l'utilisation des connaissances scientifiques dans la décision politique n'ont pas été consultés sur sa construction et son application, l'usage et la nature même de la science deviennent alors fréquemment illégitimes.

La science moderne s'inscrit dans le système des inégalités internationales et on saisit que les inégalités scientifiques entre le Nord et le Sud jouent un rôle majeur dans la gouvernance internationale de l'environnement, dans la mesure où la capacité de négocier de certains États dépend fortement de leur accès à des données et arguments scientifiques. En raison du manque d'expertise au Sud, les communautés épistémiques internationales peuvent de fait sous-représenter les intérêts des pays en développement. On saisit bien alors que de nombreux pays du Sud ne peuvent participer pleinement aux négociations internationales. Ce fut le cas lors des négociations sur la protection de la couche d'ozone, sujet sur lesquels seuls les pays industrialisés disposent d'une forte expertise constituée à partir des recherches conduites sur leur territoire. Une certaine incapacité de nombreux pays à évaluer eux-mêmes les risques environnementaux qu'ils assument constitue un autre aspect de cette inégalité.

On suppose généralement que l'acquisition de connaissances facilite le choix des décideurs : plus les connaissances scientifiques seraient étendues et approfondies, et mieux on connaîtrait les mécanismes de l'environnement, et plus aisée serait la formulation de politiques éclairées, bénéficiant d'un large consensus et de grandes chances de réussite. Or, le savoir ne facilite pas toujours la résolution des problèmes environnementaux. En effet, l'accroissement des connaissances ne réduit pas automatiquement l'incertitude des décideurs. En fait, il arrive que celles-ci viennent compliquer le processus de coopération et qu'elles accroissent l'incertitude sur le monde. À mesure que l'on perce les mystères des cycles bio-physico-chimiques naturels, de nouvelles interrogations ne manquent pas de surgir et viennent déplacer la zone d'incertitude. Dans certains cas, alors que les connaissances s'accumulent, les choix apparaissent de plus en plus difficiles à mesure que les contradictions potentielles entre diverses solutions aux problèmes d'environnement deviennent plus évidentes. Il peut même arriver que les connaissances scientifiques s'avèrent de véritables obstacles à la résolution politique des conflits environnementaux. Si, par exemple, l'origine et la circulation de certains polluants étaient connues, la volonté de toutes les parties concernées d'accepter une part des coûts de leur contrôle diminuerait drastiquement. Pourquoi, en effet, les victimes devraient-elles accepter de payer ? Paradoxalement, la présence d'un " voile d'incertitude " scientifique quant aux conséquences des changements environnementaux peut faciliter la coopération. C'est ainsi qu'on a vu les experts techniques fusionner les données nationales sur les pollutions telluriques dans le Plan d'action pour la Méditerranée, afin d'obscurcir la responsabilité de chacun et d'éviter que certains pays méditerranéens ne soient clairement identifiés comme de gros pollueurs. Il existe des cas extrêmes, mais fréquents, où la production de connaissances nouvelles permet de surmonter des blocages, lorsqu'elle sert de prétexte à repousser le moment d'une décision ou l'adoption de mesures : l'appel à la science soutient alors l'inaction environnementale.

Bilan et perspectives

La dynamique des relations internationales dans les domaines économique, environnemental ou des droits de la personne ne peut être appréhendée si elle ignore le rôle que peuvent jouer les réseaux d'expertise. La coordination des politiques, surtout dans les pays industrialisés, tient beaucoup à leur existence. Dans le domaine de l'environnement, l'identification des problèmes, leur mise à l'ordre du jour, l'adoption de concepts, tels que celui de services écosystémiques, l'évaluation et l'évolution des politiques ont été largement tributaires de l'action des réseaux d'expertise scientifique.

Il ne faut cependant pas exagérer l'influence de la connaissance scientifique. Depuis une vingtaine d'années, de nombreux travaux ont contribué à la fois à mieux définir les processus en jeu et les limites de cette influence. La manière dont l'information s'insère dans le jeu politique en fait une variable clé, mais le processus de production de l'information compte autant, sinon davantage, que le contenu informationnel. Alors, comprendre l'importance des savoirs revient à s'intéresser au processus, depuis l'effort initial de définition du problème jusqu'à la diffusion des connaissances nouvelles auprès du public et leur intégration dans la prise de décision. En effet, les réseaux d'expertise ne peuvent pas être dissociés des jeux de pouvoir, soit parce qu'ils contribuent à institutionnaliser une perspective dominante, soit parce que l'information générée et diffusée affecte la distribution des ressources, soit parce qu'ils sont instrumentalisés par les États. Ainsi, alors que l'expertise était définie à l'aune d'une connaissance scientifique sacralisée, inscrite dans une documentation fixée, elle doit être considérée en rapport avec le processus même de production de cette connaissance.

Encadré 1 | L'intégration de l'expertise à la Convention sur la diversité biologique

Comme dans le cas de la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), les apports scientifiques ont été canalisés et intégrés au processus politique par l'intermédiaire d'une institution spécifique liée à la Convention sur la diversité biologique (CDB): l'Organe subsidiaire de conseil scientifique, technique et technologique (OSAST). Il est chargé de fournir les évaluations scientifiques nécessaires à la mise en œuvre de la Convention. Les informations scientifiques sont issues de plusieurs processus - séparés ou, le plus souvent, combinés. La préparation des évaluations scientifiques par des groupes d'experts techniques ad hoc répond à une question précise. Le secrétariat, à partir de la littérature publiée, des récents ateliers et réunions, et parfois avec l'aide de consultants extérieurs, prépare des documents de synthèse. D'autres organisations, notamment les agences spécialisées de l'ONU et les organisations internationales non gouvernementales, sont amenées à préparer des rapports.

Encadré 2 | L'Union mondiale pour la nature

L'Union mondiale pour la nature (anciennement Union internationale pour la conservation de la nature et de ses ressources) a été fondée en 1948. Elle a la particularité de rassembler des acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux de 160 pays. Elle comprend actuellement plus de 1 000 membres, soit plus de 200 acteurs gouvernementaux et 800 acteurs non gouvernementaux, qu'accompagnent 11 000 scientifiques volontairement apparentés. L'UICN est basée en Suisse, mais son secrétariat et son fonctionnement sont de plus en plus décentralisés autour d'une quarantaine de bureaux régionaux ou nationaux. La mission officielle du réseau est d' " influencer les sociétés du monde entier, de les encourager et de les aider pour qu'elles conservent l'intégrité et la diversité de la nature et veillent à ce que toute utilisation des ressources naturelles soit équitable et écologiquement durable ".L'UICN a joué un rôle fondamental dans le développement du droit et des politiques nationales de conservation des ressources naturelles, dans la surveillance des accords internationaux, dans la conception et la mise en œuvre de projets techniques de conservation dans les pays du Sud et dans la sensibilisation des publics à la dégradation accélérée des écosystèmes ainsi qu'aux menaces d'extinction de la faune et de la flore sauvage.

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