Peut-on réguler les marchés agricoles ?

Date: 2012
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Peut-on réguler les marchés agricoles ?
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La régulation mondiale du commerce achoppe sur l…
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Les débats actuels sur les marchés internationaux des produits agricoles sont révélateurs des grandes questions sur la situation de l'agriculture dans le monde. L'actualité médiatique met en effet souvent l'accent sur la volatilité des prix ; mais à long terme, les principales interrogations sont différentes : comment assurer une production mondiale suffisante pour satisfaire les besoins de 9 milliards d'habitants environ en 2050 sans détruire les ressources naturelles (sols, eaux et biodiversité) sur lesquelles elle repose ? Dans quelles conditions pourra-t-on accéder à ces ressources ? Quelles en seront les conséquences sociales et politiques ? Qui seront les pourvoyeurs d'approvisionnement : les marchés intérieurs ou internationaux ? Quel sera l'avenir des centaines de millions de petits agriculteurs des pays pauvres ?

Les marchés agricoles, intérieurs et internationaux, et surtout la façon dont ils seront régulés, joueront sans nul doute un rôle crucial pour déterminer les réponses à ces questions. Or, dans ce domaine du commerce international, on assiste à une régression paradoxale de la régulation puisque le consensus en faveur de la libéralisation progressive des échanges, incarné par le GATT et par des Rounds successifs jusqu'à l'accord de Marrakech en 1994, est maintenant fortement érodé. C'est pourtant sur la base de ce consensus qu'une régulation multilatérale des politiques publiques nationales affectant les marchés agricoles est née après 1994. L'échec ou la paralysie du cycle de Doha marque-t-il la fin de cette régulation ? D'autres régulations sont-elles envisageables ?

Paradoxes : croissance des échanges internationaux et paralysie à l'OMC

Les négociations commerciales multilatérales lancées à Doha en 2001 semblent avoir définitivement échoué. La priorité donnée à la recherche d'un accord minimal à trouver avant la fin 2011 n'a pas suffi à générer une mobilisation suffisante et à obtenir le résultat espéré. Le blocage des négociations dans le domaine agricole a joué un rôle central dans la paralysie générale du cycle de négociations. Pourtant, depuis plusieurs années, les principales composantes d'un accord dans ce secteur, qui marquerait un progrès sensible dans le sens d'une libéralisation des échanges, ou plus précisément d'un accroissement des disciplines limitant les distorsions de marchés résultant de politiques unilatérales, paraissent être " sur la table des négociations " de l'OMC : élimination des subventions aux exportations, réduction sensible des tarifs et autres obstacles à l'accès aux marchés intérieurs les plus attractifs pour les exportateurs mondiaux, réduction importante des soutiens internes à l'agriculture des pays riches. L'impossibilité de conclure illustre un premier paradoxe : aucun accord n'a pu être trouvé sur ce secteur alors que tous se sont entendus sur ses grandes lignes.

Deuxième paradoxe, les échanges commerciaux de produits agricoles et alimentaires continuent d'augmenter malgré la paralysie des négociations. De là à penser que ce qui est négocié à l'OMC est secondaire par rapport aux principaux déterminants des échanges commerciaux, il n'y a qu'un pas à franchir. D'autant plus que de nombreux acteurs, tels les grandes firmes multinationales agroalimentaires, ne se sont pas beaucoup mobilisés au cours des dernières années pour faire pression sur les négociateurs à l'OMC pour la conclusion d'un accord.

L'effritement d'un certain consensus libéral

La paralysie des négociations à l'OMC reflète l'effritement du consensus international d'origine occidentale en faveur de la libéralisation progressive des échanges. Ce consensus avait été à l'origine de la création du GATT en 1947, de celle de l'OMC en 1994 et du progrès continu de la libéralisation au cours des cycles successifs du GATT jusqu'en 1994. Les négociations à l'OMC à la fin des années 1990 et le lancement du cycle de Doha en 2001, malgré l'échec de la réunion ministérielle de Seattle en 1999, participaient du même élan. Celui-ci résultait d'un véritable repentir intellectuel à la fin de la Seconde Guerre mondiale de la part des responsables des politiques économiques de l'entre-deux-guerres. Les erreurs des politiques économiques des pays occidentaux, ne prenant pas assez en compte des effets des décisions nationales unilatérales sur les autres pays, auraient retardé la sortie de la grande crise économique des années 1930 et ainsi favorisé, involontairement mais réellement, les régimes nazi et fascistes. Tel était le cas, par exemple, de la course au protectionnisme lancée par l'adoption de l'exorbitant tarif douanier, Taft Hartley, en 1930 aux États-Unis.

Plusieurs erreurs très communes dans l'interprétation du consensus en faveur de la libéralisation des échanges doivent être évitées. À aucun moment, il ne s'est agi de l'instauration du libre-échange intégral, contrairement à ce que disent souvent, de concert, les libéraux et les altermondialistes. Aujourd'hui, plus de soixante ans après la création du GATT, la libéralisation des échanges est loin d'être complète et une telle libéralisation complète n'est même pas envisagée. C'est ainsi notamment qu'aucune concession significative en matière d'accès aux marchés agricoles des pays les plus pauvres n'est à l'ordre du jour du Doha Round. Par ailleurs, ces procédures reflètent un grand pragmatisme, basé sur une conscience claire des obstacles politiques à toute libéralisation. Il est bien connu et reconnu que toute libéralisation des échanges implique des perdants, comme les producteurs de tel produit protégé, souvent peu nombreux mais bien identifiés, conscients des risques qu'ils courent et donc faciles à mobiliser au plan politique ; et des gagnants, comme les consommateurs de ce produit, souvent nombreux mais peu mobilisables. D'où les longs délais d'ajustement habituels et le caractère multisectoriel et multilatéral des négociations, caractère qui tend à multiplier les coalitions possibles et à éviter les polarisations trop abruptes des débats.

Toutes ces astuces de procédure ont bien marché pendant soixante ans et conduit à une libéralisation significative des échanges, ou plutôt à des disciplines limitant les marges de manœuvre des gouvernements pour éviter les décisions unilatérales causant les plus grandes distorsions de concurrence sur les marchés internationaux. Toutefois, le secteur agricole n'a que tardivement été impliqué dans ce mouvement général : il a fallu l'adoption d'une profonde réforme de la politique agricole européenne en 1992 (dite " réforme MacSharry ") pour permettre la conclusion de l'Uruguay Round au GATT par les accords de Marrakech, incluant pour la première fois des engagements substantiels sur l'agriculture.

Mais, depuis cette date, le consensus s'est beaucoup effrité. Dans le domaine agricole, le mouvement altermondialiste, rassemblé autour de La Via Campesina, a fait de la lutte contre la libéralisation des échanges une des pièces maîtresses de ses revendications. Par ailleurs, et probablement plus significativement, rares sont les gouvernements négociant à l'OMC qui semblent prêts à faire des concessions substantielles afin d'atteindre un accord général. Les États-Unis, par exemple, sont paralysés par le conflit entre les secteurs exportateurs (céréales, soja) soucieux de conquérir de nouveaux marchés, et les secteurs protégés (coton, sucre, lait, etc.) refusant tout abandon des avantages acquis (subventions, aides). Quant aux pays émergents et aux pays les plus pauvres, ils sont unis par la conviction commune que les accords de Marrakech sont très inéquitables, car ils permettent aux pays riches de soutenir massivement leurs agricultures et de pérenniser ainsi de grandes distorsions de concurrence. Au total, pour aucun de ces pays la libéralisation multilatérale des échanges agricoles semble être une priorité.

Quelles régulations de l'agriculture mondiale possibles au cours des prochaines décennies ?

Tout d'abord, il faut bien souligner que la paralysie des négociations du Doha Round ne signifie pas la fin de l'OMC. Les règles et procédures existantes continuent de s'imposer. Tel est le cas évidemment des accords de Marrakech. Tel est le cas aussi des procédures contentieuses, administrées par l'Organe de règlement des différends (ORD). Certes, la mise en œuvre des jugements est loin d'être complète : un jugement défavorable au coton américain dans le cadre d'un différend avec le Brésil en 2005 n'est ainsi toujours pas appliqué. Mais dans d'autres cas les pressions exercées dans le cadre de l'OMC ont eu des impacts significatifs, comme lorsque l'Union européenne a profondément réformé sa politique sucrière suite à son différend avec le Brésil. Par ailleurs, même si le cycle de Doha échoue, d'autres négociations auront probablement lieu au sein de l'OMC, d'une part pour adapter les règles du commerce à un éventuel accord multilatéral de lutte contre le changement climatique, d'autre part pour harmoniser les résultats des multiples négociations bilatérales et régionales d'accords préférentiels. Ceux-ci ont proliféré au cours des années récentes, l'OCDE en dénombrant 297 en vigueur ou en cours de négociation !

En outre, les récents débats et décisions du G20 agricole peuvent être interprétés comme des tentatives de régulations intergouvernementales nouvelles au-delà des négociations à l'OMC, mais avec des domaines de recouvrement importants, comme les éventuelles disciplines sur les restrictions aux exportations. Il est encore trop tôt pour évaluer l'impact d'un accord de principe visant notamment à organiser une plus grande transparence des marchés en mettant en commun les informations sur les stocks (beaucoup dépendra des modalités d'application). Mais, au total, il s'agit bien de tentatives pour surmonter la paralysie des négociations à l'OMC et pour en dépasser le cadre strict.

Finalement, toute réflexion sur l'avenir des modes de régulations internationales des marchés agricoles doit prendre en compte l'émergence récente de mécanismes incluant une diversité d'acteurs de la société civile, du secteur privé et du secteur public, s'engageant sur des objectifs communs, notamment en termes de protection de l'environnement, comme dans le cas de la " table ronde sur le palmier à huile ". Il s'agit bien de formes nouvelles de régulations puisque les firmes privées s'engagent à respecter des codes de conduite vertueuse, limitant leurs marges de manœuvre dans la recherche du profit, au nom de l'intérêt général porté par des organisations de la société civile, même si cette façon d'incarner l'intérêt général a des limites bien connues.

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