Nouvelles technologies et consultations citoyennes : quelle contribution à la gouvernance globale du développement durable ?

Nouvelles technologies et consultations citoyennes : quelle contribution à la gouvernance globale du développement durable ?
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Sommaire de l'article
Faire participer les citoyens à la gouvernance…
Les consultations sont-elles légitimes ?
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Aujourd'hui, la mondialisation et l'émergence parallèle de problèmes transnationaux tels que les crises financières ou les changements climatiques déplacent l'autorité des États vers le système de gouvernance internationale, dont les institutions sont souvent décriées pour leur faible légitimité démocratique. Si la production de décisions collectives se globalise, la démocratie semblerait ne pas changer d'échelle. Depuis quelques années, des pratiques consultatives innovantes, plaçant les nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC) telles qu'Internet au cœur de leur méthode, se multiplient en parallèle des processus de négociations internationales sur le développement durable. Les consultations en ligne des citoyens organisées par l'ONU dans le cadre des négociations sur l'agenda de développement pour l'après-2015 constituent sans doute la manifestation la plus pertinente de ces nouvelles pratiques, tant par la créativité des formes qu'elles revêtent que par l'ampleur de la participation qu'elles fomentent (repère 1). Nous nous demanderons si les consultations citoyennes usant des NTIC dans la production des décisions collectives participent à accroître la légitimité démocratique de la gouvernance internationale du développement durable. Notre propos s'appuie à la fois sur des arguments théoriques issus de la littérature et sur plusieurs exemples précis relatifs aux consultations en ligne sur l'après-2015. Nous définissons dans un premier temps le concept de légitimité et revenons brièvement sur ses différentes formes, pour ensuite analyser les effets des consultations citoyennes par Internet sur la légitimité des processus décisionnels.

La légitimité de la gouvernance globale : de quoi parle-t-on ?

La légitimité est comprise ici comme la possibilité pour les citoyens de décider par et pour eux-mêmes du contenu des lois qui organisent et régulent leur association politique [Nanz et Steffek, 2004]. De cette distinction classique du gouvernement par et pour le peuple sont issues deux formes de légitimité : dans la " légitimité par les inputs ", les choix politiques sont légitimes s'ils sont représentatifs de la volonté du peuple, et dans la " légitimité par les outputs ", ils sont légitimes s'ils favorisent le bien-être collectif de la communauté [Scharpf, 1999]. Ainsi, la première fait référence au processus décisionnel, à ses acteurs (représentativité) et à ses procédures (transparence, accès à l'information), tandis que la seconde fait référence à la capacité des choix politiques à résoudre les problèmes d'action publique (efficacité des résultats, mécanismes de suivi et d'évaluation).

Appliqué aux consultations par Internet, le concept de légitimité soulève deux questions : les modes de gouvernance ouverts à la participation du public via les NTIC sont-ils inclusifs et représentatifs des intérêts des différents acteurs ? Les consultations en ligne permettent-elles de concevoir des accords internationaux plus ambitieux, dotés d'un cadre institutionnel permettant leur suivi et leur évaluation, condition nécessaire à l'atteinte de meilleurs résultats politiques ? Les négociations intergouvernementales sur le programme de développement pour l'après-2015 devant débuter lors de la 69e session de l'Assemblée générale des Nations unies (AGNU) en septembre 2014, il nous est impossible ici d'analyser les effets des consultations par Internet sur l'issue de celles-ci. Nous nous concentrons donc exclusivement sur les effets des consultations sur la légitimité du processus de décision.

Les NTIC : un mécanisme d'inclusion ou d'exclusion ?

Les effets des mécanismes de participation des citoyens sur la légitimité des processus décisionnels nationaux et de leurs résultats ont été théorisés et analysés empiriquement par de nombreux auteurs depuis les années 1970. Au niveau international, ces processus sont devenus un sujet majeur d'intérêt pour les chercheurs dans les années 1990, décennie qui a vu la participation de la société civile dans les sommets internationaux sur le développement durable s'accroître et s'institutionnaliser avec la création des groupes majeurs lors du premier Sommet de la Terre à Rio [Dryzek, 2000, 2011 ; Dryzek et Stevenson, 2011 ; Dryzek et al., 2011 ; Bäckstrand, 2006]. Cependant, peu d'auteurs ont analysé les effets des consultations citoyennes par Internet sur la légitimité de la gouvernance globale du développement durable.

Une participation plus large

Certes, les NTIC jouent depuis le milieu des années 2000 un rôle de catalyseur en ce qu'elles facilitent le recours aux méthodes de participation existantes et peuvent renforcer leurs atouts. En effet, les consultations des citoyens par Internet permettent en théorie une représentation plus large et inclusive des acteurs dans l'élaboration des politiques internationales à mener. Facilitées par un accès simple et souvent anonyme Si l'adhésion est nécessaire pour interagir et participer à partir de la plateforme interactive et implique de renseigner certaines informations sociodémographiques comme le nom, le pays d'origine, l'âge, le sexe et la profession, les membres peuvent toutefois participer aux discussions en ligne, utiliser l'outil " Voix " et poster des commentaires de manière anonyme. Aussi, le vote sur My World 2015 reste anonyme. aux espaces de discussion et d'échange, ces nouvelles méthodes de participation permettraient ainsi de faire contrepoids aux groupes de pression dont la présence et le rôle sont souvent prépondérants dans les méthodes participatives conventionnelles. Les NTIC permettent également d'offrir un meilleur accès et partage de l'information, et donc une transparence accrue. La consultation thématique sur la durabilité environnementale, qui s'est déroulée entre les mois de novembre 2012 et mai 2013, a par exemple donné lieu à 50 000 consultations de page, 11 discussions en ligne encadrées par des modérateurs, 1 100 commentaires et contributions d'organisations de la société civile ou d'individus provenant de 173 pays différents. Les NTIC donneraient donc accès à une citoyenneté active grâce au lien direct qu'elles établissent entre les citoyens et le processus de décision.

Une participation plus représentative des différents intérêts présents au sein de la société civile ?

Néanmoins, l'utilisation des NTIC dans les consultations citoyennes organisées dans le cadre des négociations internationales sur le développement durable présente certaines limites qui entravent la légitimation, tant par les processus que par les résultats, de la gouvernance mondiale du développement durable.

D'une part, la fracture numérique, définie comme l'inégalité d'accès aux technologies informatiques, vient considérablement limiter l'égalité de tous de participer aux consultations. Si des méthodes en ligne et hors ligne ont été utilisées pour l'enquête globale My World 2015, permettant une représentation plus inclusive des citoyens des régions les plus affectées par la fracture numérique telles que l'Afrique 40 % des participants ayant voté pour leurs priorités pour l'agenda de développement post-2015 dans le cadre de l'enquête globale My World sont africains. Cependant, l'ampleur de la mobilisation dépend fortement des équipes des Nations unies par pays responsables de relayer l'information : 40 % des votes proviennent de seulement deux pays, l'Inde et le Nigeria. , l'accès à Internet restait un prérequis indispensable pour participer aux consultations organisées par le service de liaison des Nations unies avec les ONG (SLNG) et par la plateforme interactive " Le Monde Que Nous Voulons ". Des 1 108 réponses aux questions de la consultation du SLNG pour le Panel de haut niveau des éminentes personnalités sur le programme de développement pour l'après 2015 (PHN), environ 1 000 émanaient d'organisations de la société civile, alors que seulement 92 provenaient d'individus. En outre, pour la seconde phase de la consultation en ligne du SLNG pour le PHN (du 30 janvier au 2 février 2013), près de 50 % des réponses des organisations de la société civile et des citoyens provenaient de pays dont l'IDH est très élevé (>0,9). Cette part atteint 60 % si l'on y inclut les réponses provenant des pays à l'Indice de développement humain élevé (compris entre 0,79 et 0,89). Cette restriction d'accès, couplée au fait que les citoyens qui participent via la plateforme s'auto-sélectionnent et sont déjà relativement bien informés des enjeux, limite la participation d'un public plus large, profane, et représentatif des populations les plus vulnérables.

D'autre part, la disponibilité et l'accessibilité accrues de l'information facilitées par Internet peuvent démobiliser puisque les utilisateurs se sentent rapidement submergés non seulement par la quantité d'information présente sur les pages des consultations [Coote et Lenaghan, 1997 ; McIver, 1998 ; Lenaghan, 1999] mais aussi par le nombre de consultations elles-mêmes, selon un haut fonctionnaire du département des Affaires économiques et sociales de l'ONU (entretien, 27 septembre 2013). En effet, sur la plateforme interactive " Le Monde Que Nous Voulons ", les possibilités de participation sont tellement multiples et diffuses, et le partage d'informations illimité, que les coûts d'entrée dans la plateforme (par exemple, le temps et les ressources utilisés pour se familiariser avec les outils de participation disponibles pour lire et interpréter les informations essentielles à la compréhension des enjeux et à la participation aux discussions) sont élevés et peuvent décourager la participation des citoyens profanes ou des petites organisations de la société civile des pays en développement ou moins avancés.

Par conséquent, les espaces de discussion et d'échange en ligne sont occupés en majorité par les acteurs qui disposent d'importants moyens financiers et humains et d'une stratégie de communication et de mobilisation sociale [Downs, 1957 ; Olson, 1965 ; Breyer, 1993 ; Gastil et al., 2005] : les consultations refléteraient donc avant tout les voix des plus puissants. De surcroît, les organisations de la société civile consacrent leur stratégie à des activités conventionnelles de plaidoyer au détriment d'activités plus innovantes d'échanges d'expérience entre participants : finalement, la plateforme interactive " Le Monde Que Nous Voulons " ne constituerait pas un espace où s'exercerait une véritable délibération qui permettrait de construire collectivement une vision commune pour l'agenda de développement après 2015. Au-delà de ces limites se pose également la question de la manière dont sont réalisées les synthèses des contributions par les organisateurs des consultations, qui reste très opaque.

Ainsi, les consultations citoyennes en ligne organisées dans le cadre des négociations internationales sur l'après 2015 présentent des résultats plutôt mitigés sur la légitimité démocratique de la gouvernance globale du développement durable. Malgré les multiples opportunités de participation, les acteurs de la société civile restent très sceptiques quant à l'impact que peuvent avoir leurs contributions sur l'issue des négociations internationales ("Major Groups and other Stakeholders Briefing Day", siège de l'ONU, 20 et 22 septembre 2013). Plusieurs pistes sont donc à étudier pour améliorer les résultats de ces instruments innovants. Premièrement, il est crucial de combiner systématiquement les moyens de participation en ligne et les instruments hors ligne, tels que les questionnaires papiers ou par les SMS, pour assurer une représentation plus large des petites organisations de la société civile des pays en développement et des pays moins avancés, ainsi que des citoyens profanes et des populations les plus vulnérables. Deuxièmement, il est indispensable que les agences de l'ONU, principales organisatrices des consultations, prévoient des mécanismes de retour d'information vers les acteurs de la société civile pour permettre à ceux-ci de tracer et d'évaluer l'impact de leurs contributions, et ainsi pallier le climat de défiance de la société civile quant à l'utilité des consultations.

Au-delà de leurs effets sur la légitimité de la gouvernance internationale du développement durable, les NTIC participent tout de même à l'émergence de nouvelles méthodes de participation citoyenne, dont l'organisation et la création du savoir alimentant les débats sont de plus en plus collaboratives, et où les réseaux sociaux sont largement utilisés pour prolonger les discussions et diffuser les informations. Les consultations en ligne permettent ainsi de construire voire de renforcer les compétences des citoyens et des organisations de la société civile, qui seront davantage à même de demander des comptes à la fois aux agences des Nations unies et aux États membres.

Faire participer les citoyens à la gouvernance mondiale

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