Nouvelles institutions financières internationales : le début de la fragmentation ?

Date: 2015
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Nouvelles institutions financières internationales : le début de la fragmentation ?
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Sommaire de l'article
La Banque des BRICS, concurrente, alternative ou…
Les BRICS à la recherche d'une influence à la…
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L'année 2014 a vu l'annonce de la création de nouvelles institutions financières internationales, dont les pays membres des BRICS (Brésil, Russie, Inde, Chine, Afrique du Sud) sont à l'origine - la Chine plus particulièrement. La création de la " Nouvelle Banque de développement des BRICS ", du Contingency Reserve Arrangement, de l'Asian Infrastructure Invest­ment Bank et du Silk Road Fund est la manifestation de la frustration des pays émergents devant la rigidité de l'architecture financière internationale. C'est aussi l'expression de la volonté de la Chine de renforcer son poids géopolitique régional et mondial. Ces nouvelles institutions financières internationales sont en effet autant de lieux d'affirmation de la puissance régionale et mondiale de la Chine, face aux États-Unis et au Japon.

Mais si l'enjeu géopolitique de ces institutions est certain, leurs impacts à court terme sur l'architecture de l'aide restent à discuter.

Nouveaux instruments

La " Nouvelle Banque de développement " (New Development Bank, NDB) a été officiellement lancée lors du 6e Sommet annuel des BRICS, à Fortaleza en juillet 2014. L'idée de cette Banque avait été avancée lors du Sommet de New Delhi, en 2012. La déclaration du Sommet de Durban, un an plus tard, en avait réaffirmé le principe, mais ne donnait pas d'indications précises quant à ses futures modalités de fonctionnement. L'accord sur la NDB, signé à Fortaleza, précise les modalités de fonctionnement et de gouvernance de la Banque. Elle pourrait devenir opérationnelle d'ici 2016, après ratification par les pays fondateurs, avec un capital initial qui s'élèvera à 50 milliards de dollars, dont 10 milliards de capital versé et 40 milliards de capital exigible qui sera réparti à parts égales entre les membres fondateurs.

Également créé à Fortaleza, le Contingent Reserve Arrangement (CRA) est un accord par lequel les BRICS ont engagé leurs ressources via des mécanismes de swap (échanges financiers), à concurrence d'un total de 100 milliards de dollars, dont 41 milliards pour la Chine, 18 milliards chacun pour le Brésil, l'Inde et la Russie, et 5 milliards pour l'Afrique du Sud. L'objectif étant de disposer d'un instrument permettant d'éviter les pressions de court terme sur les balances des paiements des États membres et d'assurer un soutien mutuel - et donc de renforcer la stabilité financière.

Par ailleurs, la création d'une banque régionale asiatique, l'Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB), a été annoncée le 24 octobre 2014 lors d'une cérémonie de lancement à Pékin. Le capital initial de l'AIIB est de 50 milliards de dollars mais pourrait rapidement atteindre 100 milliards de dollars. Les 22 pays membres de l'AIIB sont désormais, outre la Chine, les membres de l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ASEAN), la Mongolie, l'Inde, le Népal, le Sri Lanka, le Bangladesh, le Pakistan, le Kazakhstan, l'Ouzbékistan, le Koweït, le Qatar et Oman. L'AIIB couvrira les mêmes géographies que la Banque asiatique de développement (Asian Development Bank, ADB) et les mêmes secteurs que l'ASEAN Infrastructure Fund que soutient l'adb.

À l'occasion du sommet de la Coopération économique pour l'Asie-Pacifique (Asia-Pacific Economic Cooperation - APEC), la Chine a annoncé la création d'un nouveau fonds, le fonds " route de la soie " ou Silk Road Fund pour le financement d'infrastructures - de transport essentiellement - à caractère régional. Le fonds sera doté de 40 milliards de dollars et sera géré par la China Development Bank.

La diplomatie de la route de la soie

Bien que faible en comparaison des montants en jeu au sein des organisations internationales issues des Accords de Bretton Woods, le capital des nouvelles institutions financières est conséquent. Ces dernières accentuent ainsi le poids déjà croissant pris individuellement par les bailleurs dits " émergents " dans le financement du développement, et notamment des infrastructures.

La volonté affichée de ces nouvelles institutions est de porter une vision différente de celles des institutions financières existantes. Des mesures sont ainsi prises afin de limiter la participation et/ou le poids des pays développés dans leur gouvernance. Par ailleurs, les règles de l'actionnariat de la NDB limitent de fait la participation à la gouvernance de la Banque à ses membres fondateurs (qui ne pourront pas représenter moins de 55 % des droits de vote, sachant que, par ailleurs, un membre non fondateur ne pourra pas disposer de plus de 7 % des droits de vote) et aux pays emprunteurs (qui ne pourront pas représenter moins de 80 % des droits de vote). Ces limites marquent la volonté d'éviter la situation de la Banque mondiale et de l'adb où les actionnaires principaux, ayant de fait un impact sur la gouvernance de ces institutions, sont des pays non-emprunteurs. À l'exception notable, il est vrai, de la Chine, qui, à l'instar des cinq premiers actionnaires (les États-Unis, le Royaume-Uni, le Japon, l'Allemagne et la France), nomme son administrateur à la Banque mondiale depuis 2010.

Bien que le principe retenu par l'accord de lancement de la NDB soit celui d'une répartition égale des parts du capital - et, de fait, des droits de vote entre les membres fondateurs -, à l'issue de longues négociations, c'est Shanghai qui été désignée pour accueillir le siège de la Banque. Le siège de l'AIIB est également en Chine (à Pékin), son directeur pressenti est Chinois (Jin Liqun, président de la Corporation internationale chinoise de capital, le fonds souverain chinois), et le capital serait réparti selon une formule qui aurait pour principal critère le PIB, donnant ainsi une place prépondérante à la Chine. Cette dernière est par ailleurs la première contributrice du CRA. Son poids est ainsi indiscutable au sein de ces institutions et mécanismes multilatéraux.

Outre le Silk Road Fund, la Chine s'est engagée, à l'occasion du Sommet de l'ASEAN+3, à fournir 10 milliards de dollars de prêts préférentiels aux pays de l'organisation, 10 milliards de prêts pour les infrastructures, ainsi qu'une seconde phase de 3 milliards de dollars du fonds Chine-ASEAN. Au gré des accords commerciaux et des investissements dans les réseaux de transport, la Chine entend interconnecter les pays asiatiques et bâtir ainsi les fondements d'une " coprospérité " asiatique tirée par la croissance chinoise. Ce sont, avec l'AIIB et le Silk Road Fund, autant de relais financiers de la puissance chinoise dans la région.

Un signal politique fort pour la réforme de l'architecture financière internationale

Officiellement, la Banque des BRICS, le CRA, l'AIIB et les fonds créés par la Chine sont des institutions régionales et des instruments financiers complémentaires, plutôt que concurrents, des institutions et des instruments financiers internationaux existants.

Pour autant, la création de ces institutions fait écho à la lenteur des réformes de gouvernance des institutions financières internationales, dominées par les pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). À l'ADB, la Chine et l'Inde ont chacune 11 % des droits de vote, contre 16 % chacun pour le Japon et les États-Unis. La présidence de l'ADB est assurée par le Japon depuis la création de la banque. Quant à la réforme en cours du Fonds monétaire international (FMI), visant à refléter l'évolution des poids relatifs des pays membres dans l'économie mondiale, elle attend encore sa ratification par le Congrès des États-Unis pour entrer en vigueur. Le réalignement des quotes-parts relatives devait permettre à la Chine de devenir le troisième plus grand membre du FMI, et au Brésil, à la Chine, à l'Inde et à la Russie de figurer parmi les dix plus gros actionnaires du FMI.

Décidée en 2011 par le Conseil du FMI, la réforme des quotas doit être ratifiée par les 3/5e des membres (soit 116 membres) représentant plus de 85 % des quotas. À ce jour, 146 membres, représentant 77 % des quotas, l'ont fait. Il faut cependant la ratification des États-Unis, dont le quota est de 42,1 milliards de droits de tirage spéciaux (DTS, 17,6 %).

La création de la Banque des BRICS, du CRA et de l'AIIB est ainsi un signe important de l'aspiration politique des BRICS, la Chine en particulier, à occuper une plus grande place dans la gouvernance financière mondiale reflétant leur poids réel dans l'économie mondiale et à remettre en question l'ordre hérité de l'après-guerre et organisé autour des institutions de Bretton Woods, dont le leadership est essentiellement assumé par les États-Unis, l'Europe et le Japon (cf. repère 2).

Régionalisation et multiplication des canaux de financement

Les nouvelles institutions vont renforcer les interdépendances entre les BRICS, avec leurs zones d'influence, et fortifier la convertibilité de leurs monnaies. Avec l'AIIB, la Chine accélère la régionalisation de ses entreprises et du yuan, favorisant ainsi le commerce intrazone. Cela permettra à terme à la Chine de disposer d'une zone d'influence prospère hors de l'emprise du dollar.

La multiplication des canaux de financement des infrastructures, dans laquelle s'inscrivent la NDB et l'AIIB, répond sans doute aux besoins considérables des pays en développement. Pour la seule Asie, on les estime en milliers de milliards de dollars.

Dans le contexte de la préparation de la 3e Conférence des Nations unies sur le financement du développement (Addis-Abeba, juillet 2015), le constat est fait de la faiblesse des financements publics mobilisés par les membres du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE sous forme d'aide publique au développement (APD) au regard des besoins pour la réalisation d'un agenda universel (estimés vingt fois supérieurs aux montants annuels de l'APD actuelle). De fait, un engagement des pays émergents pour le financement du développement est appelé depuis de nombreuses années. À cet égard, le lancement de ces nouveaux instruments financiers de l'aide au développement est un signal clair de la mobilisation et de l'implication des pays émergents dans le financement du développement.

La multiplication des financements représente cependant un risque élevé de fragmentation de l'aide. Elle augmente en effet la complexité de la gouvernance globale. Elle résulte d'un mouvement plus large de resserrement des politiques publiques sur des problématiques nationales qui touchent aussi bien les pays à revenu élevé que les pays à revenu moyen ou faible. Dans ce contexte, les efforts de rapprochement, de dialogue et de concertation sont plus utiles que jamais.

La prise en compte des enjeux environnementaux et sociaux est un point d'application indispensable de ces efforts de concertation en vue d'une certaine forme de convergence des pratiques. Les institutions financières de développement - bilatérales et multilatérales - organisées autour des institutions de Bretton Woods ont établi un corpus de normes et de réglementations permettant d'avoir un impact positif sur l'environnement et les sociétés, ou tout au moins de limiter les impacts négatifs des financements. La force de ce corpus de normes vient de sa prise en compte par l'ensemble des institutions. Le développement de nouvelles sources de financements, affranchies de ces critères, serait extrêmement préjudiciable à l'efficacité de ces normes et aux impacts positifs qu'elles peuvent avoir.

Dans ce contexte de complexification et de fragmentation du paysage de l'aide, certaines initiatives contribuent à construire un nouveau paradigme, fondé sur une coordination et une complémentarité entre les différents acteurs. C'est le cas de l'International Development Finance Club (IDFC) qui rassemble en son sein des acteurs financiers publics bilatéraux des pays membres du CAD de l'OCDE, mais aussi des acteurs financiers nationaux des puissances émergentes. Les agences de développement française, allemande et japonaise y côtoient ainsi les banques de développement sud-africaines, brésiliennes et chinoises.

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Les BRICS à la recherche d'une influence à la mesure de leurs économies

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