Négocier un avenir commun : ce que nous ont appris les Objectifs de développement durable

Négocier un avenir commun : ce que nous ont appris les Objectifs de développement durable
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Sommaire de l'article
Des OMD aux ODD
Des objectifs liés entre eux
Les trois dimensions du développement durable et…
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En janvier 2013, l'Assemblée générale de l'ONU a constitué un groupe de travail ouvert (GTO), composé de trente membres et chargé de formuler une proposition concernant un ensemble d'Objectifs de développement durable (ODD). Se distinguant des procédures habituelles de constitution des organes de l'Assemblée générale, le GTO s'inspire d'un système de représentation novateur, fondé sur des circonscriptions. En substance, cela signifie que plusieurs pays se partagent la majorité des sièges au sein du GTO. Afin d'apporter des points de vue et des expériences différentes, le GTO se devait d'imaginer des modalités garantissant la pleine participation des parties prenantes et des spécialistes concernés de la société civile, des scientifiques et des organismes de l'ONU [ONU-DAES, 2014].

Le 10 septembre 2014, l'Assemblée générale de l'ONU a adopté le Rapport du GTO sur les ODD [ONU, 2014]. Cet ensemble de propositions est loin d'être parfait. Dans sa version actuelle, il n'est par exemple pas adapté à une communication grand public. Il reflète néanmoins l'accord obtenu sur plusieurs points essentiels et le document final propose 17 objectifs et 169 cibles qui traitent un large éventail de sujets liés au développement durable, tels que l'énergie, la croissance économique, l'inégalité, les villes, la consommation durable et la production durable.

L'aspect le plus important des ODD est qu'ils contiennent les principaux éléments d'une transformation d'envergure. Si ne serait-ce qu'un semblant de ces objectifs est mis en œuvre d'ici 2030, alors, une immense réorganisation aura eu lieu. La capacité de transformation que renferme cette série d'ODD est tellement vaste que nombre de pays ayant participé aux négociations n'en saisiront peut-être pas l'ampleur, comparable à celle des révolutions industrielle ou numérique.

Le présent article aborde les aspects pratiques du processus de négociation qui a abouti à la définition des ODD. Cette expérience permet de tirer un certain nombre d'enseignements sur la création d'un climat de confiance, sur les rapports de force et sur la participation de la société civile : ces thèmes sont examinés ci-après.

La question de la confiance

Au début du processus de négociation, plusieurs États se sont montrés relativement méfiants. Réaction compréhensible de la part de pays qui gardent en mémoire les déceptions passées, comme celles liées aux luttes contre le colonialisme et aux batailles économiques contre des nations riches et puissantes. Un certain nombre de pays en développement ne font tout simplement pas confiance aux pays de l'OCDE qui, le plus souvent et à quelques rares exceptions près, ne tiennent pas leurs promesses.

Certains pays en développement se sont aussi inquiétés de la présence d'acteurs non gouvernementaux, tels que la société civile et les Groupes majeurs. Associer ces groupes au processus de décision est un principe étranger à certains pays ; raison pour laquelle la question de savoir qui devait être autorisé à participer aux discussions a fait l'objet d'âpres débats.

À cette défiance se superpose une bataille idéologique : plusieurs États ont d'abord envisagé les discussions comme l'occasion d'exprimer leur opposition au capitalisme ou leur désaccord avec des valeurs morales et sociales qu'ils estiment inacceptables.

Opinions politiques, rapports de force et pierres d'achoppement économiques

Certains pays investis dans le processus de négociation des ODD sont convaincus que les chefs de file mondiaux ne seront plus les mêmes en 2030 et s'imaginent faisant partie des nouveaux leaders. Pour ces pays, la principale question est de savoir si le développement durable peut favoriser cette évolution. Les négociations portant sur la mise en place de règles du jeu pour progresser sur la voie du développement durable, il était absolument fondamental pour ces pays de savoir quel type de règles s'appliquerait dans la perspective d'une transition qu'ils estiment inéluctable.

Si les négociations sur le développement durable ne sauraient être dissociées du contexte politique, elles ne devraient pas davantage faire abstraction de la conjoncture économique réelle. Modifier la trajectoire du développement implique avant tout de réorganiser les marchés et de redéfinir leurs règles, ce qui suscite l'inquiétude chez certains acteurs et l'enthousiasme chez d'autres.

Au cours des négociations, on a pu se rendre compte que plusieurs pays cherchaient à changer de rôle et de place au sein de la chaîne de valeur mondiale. Ceux qui n'en faisaient pas partie souhaitaient s'y inscrire, tandis que d'autres voulaient y renforcer leur position. Ces pays ont vu les négociations comme un moyen de faire prospérer leur économie et leur PIB et d'obtenir un meilleur accès au marché. Certains États-membres se sont dès lors inquiétés des retombées économiques des objectifs fixés, le pays qui accède à une meilleure place dans la chaîne de valeur mondiale en évinçant de fait un autre.

Un autre paramètre important s'est fait jour pendant les négociations. Il concerne la réduction des inégalités économiques et sociales. Bien que tous les pays s'accordent sur la nécessité de parvenir à cet objectif, certains estiment qu'il s'agit avant tout d'une mission d'ordre interne, alors que pour d'autres elle est d'ordre externe. Le sujet prête à controverse : il existe en effet plusieurs systèmes pour réduire les inégalités nationales, comme la fiscalité, la législation, les politiques sociales et les mesures incitatives, qui tous peuvent relever des autorités nationales ; mais les outils disponibles pour réduire les inégalités internationales sont plus rares et il est très difficile de prendre des décisions permettant de modifier la circulation mondiale des biens.

Enfin et surtout, dans le contexte économique actuel, les négociations ont mis en évidence la nécessité de repenser le rôle respectif des gouvernements et des marchés. Si l'on veut rompre avec un modèle de développement qui exploite beaucoup plus de ressources qu'il n'y en a de disponibles dans le monde, il faut agir. Les marchés seuls ne suffiront pas. La transition vers une économie durable ne se réalisera pas sans réglementation, sans fiscalité, sans coopération, sans diverses mesures incitatives en faveur de la Rercherche & Développement et sans que différents types d'investissement soient encouragés, voire amorcés, par les gouvernements.

Innovations dans le fonctionnement participatif du GTO

Au début des négociations, il s'est agi de réunir tout le monde dans une même pièce et d'attribuer un tour de parole à tous ceux qui souhaitaient s'exprimer (les États-membres, les organisations internationales, les grands groupes, etc.). Cette manière de procéder s'est heurtée au très grand nombre de participants à une même session : les grands groupes et la société civile disposaient de fait de très peu de temps pour faire passer leurs messages. C'est pourquoi les groupes ont été conviés à participer à des journées spéciales pour permettre à ces échanges importants d'avoir lieu.

On a demandé aux grands groupes de choisir eux-mêmes les idées qu'ils souhaitaient exposer lors de leur prise de parole, d'estimer le temps dont ils auraient besoin et si l'intervention faisait ou non l'unanimité dans leurs rangs. Un site Internet a en outre été créé afin d'offrir à chacun la possibilité d'apporter sa contribution au même titre que les États-membres et de partager ses propositions et ses opinions avec l'ensemble des parties prenantes. Par ailleurs, l'organisation de séances dites " intersessions ", destinées à la société civile, avait pour but de faire participer ceux qui n'étaient pas représentés par les grands groupes.

Avec ce type de fonctionnement, seule une infirme partie des travaux s'est déroulée dans la salle des négociations. Environ 80 % des séances et des concertations ont eu lieu entre les sessions, la majorité des échanges se faisant de manière bilatérale ou en associant des parties prenantes autres que les États-membres.

La nature participative du GTO n'a pas seulement été novatrice, elle s'est révélée être une expérience précieuse et enrichissante pour les parties prenantes. Au départ, beaucoup de groupes sont arrivés autour de la table avec des propositions " isolées " (axées sur un problème unique). Cette façon de procéder n'était pas réaliste : il était en effet impossible d'accorder l'attention requise à un si grand nombre de sujets. Au lieu de cela, les groupes ont appris à faire le lien entre leurs principales préoccupations et d'autres problématiques, de façon à les envisager comme les parties d'un tout.

Se projeter dans l'avenir

Bien que l'Assemblée générale ait adopté le rapport du GTO, assorti de ses objectifs et cibles, en lui conférant un rôle essentiel dans les négociations à venir, cela ne suffira pas à provoquer un mouvement des capitaux et des connaissances. Seuls les plans et les projets nationaux et locaux pourront parvenir à cette réorientation des fonds. Les banques et les institutions ne financeront pas les ODD ; les financements et les autres moyens de mise en œuvre seront affectés aux projets concrets et tangibles. Sur ce point, il reste beaucoup de travail à faire. Les ODD sont en place, mais la plupart des pays ne disposent pas de plans nationaux et les projets font évidemment défaut.

La mise en œuvre de projets pilotes doit commencer dès que possible afin de ne pas perdre de temps à cette étape cruciale ; et pour ce faire, il est nécessaire de disposer de mécanismes d'appui. Les organismes nationaux et internationaux qui accompagneront la mutation vers le développement durable n'ont néanmoins pas été spécialement créés pour remplir cette fonction. Ils ont été conçus à des fins diverses, le plus souvent pour répondre à un objectif unidimensionnel, comme la lutte contre Ebola, la malaria ou le VIH, ou pour veiller à ce que tous les enfants aillent à l'école. Si ces organismes travaillent sur des questions primordiales, ils ne sont pas bien outillés pour des objectifs tridimensionnels comme ceux des ODD.

Il existe trois scénarios possibles pour le difficile processus de négociation qui se profile. Le premier est qu'on parvienne à un accord sur un véritable programme de transformation, sur une initiative stratégique et sur une répartition des rôles. Ce scénario, le meilleur, fixerait une marche à suivre claire pour l'avenir. Le deuxième est la formalisation d'un accord écrit mais sans valeur juridique contraignante. Cela ne suffirait pas à modifier la trajectoire de développement et s'avérerait donc coûteux sur le long terme. Enfin, le troisième est qu'on n'aboutisse à aucun accord - ce qui est tout à fait probable. Et si aucun accord n'est trouvé, pas même sur quelques aspects fondamentaux, alors le plus grand risque est de voir s'effondrer le système de régulation international : le monde ne sera alors plus le même.

Des OMD aux ODD

Les ODD adoptés en septembre 2015 ne constituent pas seulement une suite aux objectifs du Millénaire pour le développement. Ils ouvrent de nouveaux champs de coordination pour la communauté internationale et indiquent de nouvelles priorités de transformation pour les États qui les adoptent.
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Des objectifs liés entre eux

Les ODD n'ont pas été conçus comme des cibles à atteindre de manière indépendante, mais comme un ensemble se soutenant mutuellement. Toute action entreprise dans un secteur aura des répercussions positives pour la poursuite d'autres objectifs, soutenant ainsi une transformation globale plus large.
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Les trois dimensions du développement durable et les ODD

Les trois dimensions du développement durable (économie, environnement, social) sont présentes de manière variable à l'intérieur de chaque ODD et au sein des cibles et moyens d'actions alloués à chaque objectif. Mais promouvoir une approche tridimensionnelle reste de fait une gageure pour la plupart des organismes nationaux et internationaux qui ont généralement été conçus pour répondre à un objectif unidimensionnel.
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