Négocier notre avenir avec les océans

Négocier notre avenir avec les océans
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Sommaire de l'article
Zones océaniques d'après la CNUDM
La couverture juridique des espaces marins
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Depuis des siècles, les États négocient des accords pour protéger leurs intérêts sur les océans. En 1982, le cadre mondial s'est stabilisé autour d'une Convention, complétée par des traités sectoriels et des accords régionaux. Aujourd'hui, le système est à nouveau débordé par de nouveaux enjeux, de l'application des règles existantes jusqu'aux conséquences du changement climatique.

Les océans ont été à la fois un champ de bataille, servant d'extension aux conflits terrestres, et un objet de convoitise et de rivalité du fait des ressources qu'ils abritent. Recouvrant environ 70 % de la surface du globe, ils jouent un rôle majeur dans la vie des nations. L'autorité politique étant répartie entre États, tous plus ou moins souverains, les océans sont devenus au fil des siècles l'objet d'intenses négociations internationales. On a maintes fois tenté de concevoir un cadre juridique fixant des règles applicables à cette précieuse ressource, dans le but d'éviter les conflits et de faciliter la coopération. Si ce cadre a finalement vu le jour, il est cependant confronté à des défis de taille.

Le choix fondamental de la liberté des mers

Le droit de la mer moderne trouve son origine dans l'essor des puissances maritimes européennes, au xviie siècle. Cet essor a occasionné de nombreux débats et conflits entre États aux visions opposées. Certains visaient le contrôle exclusif des étendues océaniques quand d'autres souhaitaient que ces espaces demeurent libres et ouverts à tous. Ces points de vue, opposés, se sont exprimés dans deux ouvrages majeurs : Mare liberum, rédigé en 1604 par le juriste Hugo Grotius, plaide en faveur de la seconde thèse et affirme que l'immensité des océans empêche d'y exercer une quelconque domination, sauf dans l'étroite bande maritime qui appartient exclusivement à l'État riverain (la " mer territoriale "). À l'inverse, Mare clausum, écrit en 1635 par le juriste anglais John Selden, défend une conception large de la souveraineté territoriale sur les mers et sur leurs ressources. Au cours de l'histoire, le droit maritime a finalement penché en faveur de la " liberté ", principe fondamental selon lequel aucun État ne peut prétendre à l'utilisation exclusive des océans et en refuser l'accès aux autres, ce qui a permis d'éviter des conflits ouverts entre les nations. La teneur exacte de cette notion est restée ambiguë, permettant, au fil des siècles, diverses interprétations par le droit international coutumier.

Ce choix fondateur de la liberté des mers a finalement laissé peu de place à la notion d'une gouvernance partagée et la décentralisation de l'autorité qui en résultait a rendu possibles des abus et la surexploitation des océans. La période moderne du droit de la mer est marquée par le passage progressif d'une liberté des mers essentiellement non réglementée à une allocation toujours plus importante des espaces océaniques et de leurs ressources aux États côtiers adjacents. Ce processus est synonyme d'une " fermeture " des mers, et s'accompagne d'une négociation de traités pour définir plus précisément les régimes de gouvernance de la mer. Cette évolution vers l'élargissement des zones d'exploitation exclusive des États côtiers et vers une définition plus précise des régimes de gouvernance de la haute mer s'est amorcée lorsque les avancées technologiques ont facilité l'accès aux ressources vivantes et non vivantes, ainsi que leur exploitation. De nombreux traités ont aujourd'hui pour objet l'utilisation des océans, au premier rang desquels la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) de 1982, qui définit les droits et obligations fondamentaux des États.

La technologie, catalyseur des négociations

L'acceptation générale de la liberté des mers comme principe fondamental, développé par le droit coutumier, a permis de parvenir à un régime juridique relativement stable au début des années 1800. Cela n'a pas empêché les mers d'être, au xixe siècle comme au xxe siècle, le théâtre de nombreux actes de piraterie et de terribles affrontements (batailles navales, blocus, guerres sous-marines et autres attaques à l'encontre de navires civils ou neutres). Ces violences ne concernaient pas les océans eux-mêmes, mais résultaient de l'extension de conflits terrestres. Le droit de la mer est resté défini selon des termes généraux, les désaccords et les incertitudes étant résolus par le droit coutumier.

Les progrès technologiques, apparus lentement au xixe siècle avant de se multiplier au cours du xxe, ont fragilisé le droit de la mer. Au début des années 1900, l'invention de la machine à vapeur et de la réfrigération a induit une évolution radicale du secteur de la pêche qui a rapidement augmenté ses capacités de capture. D'immenses flottes de pêche ont vu le jour, opérant souvent très loin de leurs ports d'attache, modifiant l'échelle à laquelle s'effectuait la pêche et complexifiant toujours plus les négociations d'accès aux ressources, pour étendre le contrôle exclusif des États côtiers sur les pêcheries adjacentes. Certaines nations dotées de flottes de pêche hauturière ont, quant à elle, cherché à préserver leur accès aux pêcheries situées en dehors de leurs eaux territoriales. Ces changements ont aussi exercé des pressions considérables sur les ressources, pendant longtemps considérées inépuisables.

Pendant l'entre-deux-guerres, l'intérêt pour l'exploitation pétrolière off shore n'a cessé de croître, avant d'exploser après la Seconde Guerre mondiale. Les premiers puits ont d'abord été creusés dans des eaux peu profondes, immédiatement adjacentes aux côtes. À cette époque, les mystères de la structure du plateau continental ont rapidement été percés, et le charbon abandonné au profit du pétrole pour répondre aux nouveaux besoins énergétiques. Cette évolution a une nouvelle fois conduit à la revendication par les États côtiers d'un contrôle exclusif du pétrole situé à proximité de leurs côtes.

Les évolutions parallèles du secteur du pétrole et de la pêche ont incité les pays à engager de nouvelles négociations internationales. La question fondamentale était de savoir jusqu'à quelle distance le contrôle exclusif de l'État adjacent s'appliquait, sujet délicat puisqu'il porte atteinte au droit d'y naviguer librement.

Le xxe siècle et la négociation d'un cadre mondial

En 1930, la Société des Nations organise la première conférence internationale pour codifier le droit coutumier de la mer. Cette conférence permet de réaliser quelques avancées dans l'établissement du droit coutumier sans parvenir à un consensus sur la largeur de la mer territoriale. Peu après, la Seconde Guerre mondiale relègue au deuxième plan la question du droit et de la gouvernance des océans, tout en laissant un répit aux stocks de poissons et de baleines, qui présentent déjà des signes d'extinction. En 1945, une fois la guerre terminée, deux proclamations du président américain Harry S. Truman déclenchent une cascade d'événements qui mettent en péril l'équilibre précaire du droit de la mer. La première affirme le droit d'un État à exercer son autorité sur le plateau continental et ses ressources, sans que les limites extérieures du plateau ne soient définies précisément. La revendication ne concerne alors que les fonds marins et non la colonne d'eau se trouvant au-dessus, ne réduisant pas la capacité de naviguer librement, à la surface comme en dessous. Par la suite, les nations appliquent rapidement leurs droits souverains, malgré une définition peu précise de la limite extérieure du plateau continental.

La seconde proclamation est plus problématique : elle concerne le droit, pour les États-Unis, d'instaurer des zones de conservation des pêcheries dans les eaux situées au-dessus de leur plateau continental. Dans la continuité, plusieurs pays d'Amérique latine, en particulier le Chili, le Pérou et l'Équateur, revendiquent une zone de pêcherie allant jusqu'à 200 milles marins de leur côte, voire une mer territoriale de la même étendue. La portion de haute mer placée sous le contrôle exclusif, au moins partiel, d'un État augmente de manière significative. Malgré une tentative de retour en arrière par les États-Unis, il est trop tard. La fragile distinction coutumière entre l'étroite bande de mer territoriale et la vaste haute mer est mise à mal, faisant apparaître avec plus d'acuité la nécessité d'une approche coordonnée au niveau international pour régler les revendications nationales sur le contrôle des océans.

Les première et deuxième Conférences des Nations unies sur le droit de la mer

En 1950, la Commission du droit international entreprend une étude du droit de la mer, laquelle mène à la première Conférence des Nations unies sur le droit de la mer, organisée à Genève en 1958 (CNUDM I). Quatre conventions en sont issues, chaque État étant libre de signer celle(s) qu'il souhaite. Mais un régime de gouvernance global unifié ne peut être trouvé. Une seule des conventions porte sur la définition de la mer territoriale et la conférence ne parvient pas à un accord sur sa largeur. Pire, la Convention sur le plateau continental accroît l'ambiguïté. Ainsi, la limite extérieure du plateau continental est définie " jusqu'à une profondeur de 200 mètres ou, au-delà de cette limite, jusqu'au point où la profondeur des eaux sur-jacentes permet l'exploitation [...] ". La formulation laisse alors aux États côtiers la possibilité de s'éloigner de plus en plus et de déclarer " adjacentes " des superficies du fond océanique, jusqu'à ce que tous les fonds marins soient répartis entre les différents pays. Une deuxième conférence, organisée en 1960 (CNUDM II), ne permet pas d'obtenir le vote majoritaire sur cette question. Elle ouvre une décennie de décolonisation qui voit la création de nombreux pays côtiers qui n'avaient pas pris part aux négociations antérieures et n'ont pas signé les conventions par le passé. Le problème de gouvernance des espaces marins en sort complexifié.

La troisième Conférence des Nations unies sur le droit de la mer

Le célèbre discours historique du 1er novembre 1967, prononcé par l'ambassadeur de Malte, Arvid Pardo, lors de l'Assemblée générale des Nations unies, représente l'un des événements déclencheurs de la troisième Conférence des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM III). Il propose d'interdire aux États toute activité d'exploration et d'extraction dans les fonds marins profonds situés au-delà de la marge continentale selon des critères géologiques. Selon Pardo, le fond océanique situé en dehors de toute juridiction nationale doit être reconnu comme " patrimoine commun " de l'humanité. La course aux ressources des fonds marins doit céder la place à la création d'une autorité internationale capable de contrôler cet espace. Par cette proposition naît, en 1968, le Comité du fond des mers qui définit en l'espace de deux ans les principes du patrimoine commun pour régir les fonds marins profonds et appeler à la tenue d'une troisième conférence sur le droit de la mer. Cette conférence (CNUDM III) s'ouvre en 1973, moins d'un an après la Conférence des Nations unies sur l'environnement humain réunie à Stockholm sur la thématique de l'environnement et du développement, et moins d'un an après l'adoption à Londres de la Convention sur la prévention de la pollution des mers résultant de l'immersion de déchets.

Lorsque la conférence se réunit en 1973, elle est divisée en trois groupes de négociation : le premier concerne le régime juridique des fonds marins profonds et l'extraction minière ; le deuxième les aspects juridictionnels, tels que l'étendue de la mer territoriale ; le troisième la préservation de l'environnement marin et la recherche scientifique. Le processus de négociation aboutit à la Convention sur la préservation de la pollution des mers, la CNUDM, dont le document final est signé à la Jamaïque le 10 décembre 1982. Ce document unitaire remplace le cadre fragmenté de la première conférence et entre en vigueur en novembre 1994, après la soixantième signature requise. En 2010, on dénombre 160 états parties de la CNUDM, ce qui en fait l'un des traités les plus largement ratifiés au monde. Elle définit les compétences et des frontières juridictionnelles assez claires entre les États, d'une part, et entre les États et la communauté internationale, d'autre part. Elle fixe de solides principes fondamentaux, tant dans les domaines de compétences internationaux que dans ceux relevant des États, et instaure un système obligatoire de règlement des différends.

La CNUDM et l'allocation des domaines de compétence

La Convention répartit le contrôle des océans par l'intermédiaire d'un ensemble de zones maritimes, présentées dans le repère 1. Elle définit quatre zones selon des critères clairs. La première est la " mer territoriale ", dont la largeur ne doit pas dépasser 12 milles marins (articles 2-3). Plus loin, entre 12 et 24 milles marins de la rive (article 33), la " zone contiguë " est suivie de la " zone économique exclusive " (ZEE), qui accorde un contrôle souverain sur les ressources présentes dans la colonne d'eau et les fonds marins jusqu'à 200 milles marins (articles 55-59). La " haute mer " est la quatrième zone, située au-delà de 200 milles marins (article 86). Par ailleurs, la juridiction sur les fonds marins peut s'étendre jusqu'au bord de la marge continentale ou du plateau continental, tels que déterminés par une méthode spécifique et validés par une commission spéciale (articles 76-77).

La CNUDM marque un tournant majeur. Non seulement la Convention fixe les limites de la juridiction nationale, mais elle concrétise l'ambition d'Arvid Pardo de voir les ressources minérales des fonds marins profonds proclamées patrimoine commun de l'humanité (articles 1(1) et 136-137). Cette Convention résout finement le problème de l'extension de la souveraineté des États côtiers dans la haute mer en créant une zone unique, la ZEE. Les compétences y sont partagées : elle confère, d'une part, des droits économiques à l'État côtier et préserve, d'autre part, la liberté traditionnelle de la haute mer dans ces eaux (articles 56 et 58-59).

La Convention confie donc aux nations, prises individuellement, la gouvernance d'une grande partie de l'espace océanique, mais ces dernières doivent respecter certaines obligations importantes. La Convention exige ainsi de la nation disposant de la juridiction qu'elle veille à l'intégrité environnementale des océans. Par ailleurs, elle oblige l'État côtier à préserver et utiliser de façon optimale les ressources vivantes se trouvant dans une ZEE (articles 61-62). En contrepartie, les États parties doivent soumettre leurs désaccords au système de règlement des différends, l'instance compétente étant choisie par l'État au moment où il ratifie la convention : le Tribunal international du droit de la mer, la Cour internationale de justice ou un tribunal arbitral. Si les parties en litige n'ont pas accepté la même procédure pour le règlement des différends, celui-ci ne peut être soumis qu'à la procédure d'arbitrage (articles 286-288).

Deux accords d'application ultérieurs ont levé deux motifs d'inquiétude posés par la Convention. L'Accord relatif à l'application de la Partie XI de la CNUDM (nommé " Accord sur la Partie XI ") est adopté en 1994. Pour susciter la signature des pays développés, il revoit à la baisse les éléments de coopération et de partage des ressources du régime relatif aux fonds marins, principaux motifs d'inquiétude pour les États-Unis. Par la suite, de nombreux autres États développés ratifient la Convention, comme l'Allemagne et le Japon. En décembre 1995, " l'Accord sur les stocks de poissons " est adopté. Il concerne la conservation et la gestion des stocks de poissons dont les déplacements s'effectuent tant à l'intérieur qu'au-delà de la ZEE, et des stocks de poissons grands migrateurs. L'objectif est très différent du premier accord, car il permet de compléter et d'élargir la fonction de conservation du Traité, en s'intéressant aux stocks de poissons dont les déplacements s'effectuent entre la zone économique exclusive d'un État côtier et la haute mer, ouverte à tous (stocks chevauchants).

Inclusion des traités relatifs aux activités et aux régions

La Convention de 1982 sur le droit de la mer établit un cadre. Elle prévoit que de nombreuses questions spécifiques entrent dans ce cadre, soit par le biais de traités spécifiques aux activités menées dans les océans (comme le transport maritime), soit par le biais de traités portant plus globalement sur une région océanique particulière (comme par exemple le Pacifique Sud).

Au début du xxe siècle, les conférences de négociation étaient organisées par un pays hôte. Elles étaient fréquemment bilatérales et visaient à résoudre un différend existant précis. Aujourd'hui, en revanche, ces conférences sont la plupart du temps organisées par des organisations multilatérales permanentes expertes dans le domaine concerné, ce qui augmente les chances de parvenir à un accord. Dans le domaine des océans, on compte plusieurs organisations internationales majeures. La première est l'Organisation maritime internationale (OMI) : basée à Londres, elle travaille sur des sujets afférents aux navires et aux plateformes pétrolières off shore, notamment la sécurité et la pollution, comme l'immersion de déchets. La deuxième est l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) : basée à Rome, elle s'intéresse à la pêche, et travaille de plus en plus à la conservation des pêcheries. La troisième est le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) : basé à Nairobi, il a pour mission d'appuyer la prise en compte des aspects liés à l'environnement océanique.

Les lois qui structurent la gouvernance des océans sont élaborées au sein de diverses organisations dans le but de répondre aux inquiétudes suscitées par certaines activités. De nombreux traités de l'OMI ont ainsi négocié des mesures renforçant la sécurité des navires et de la navigation, tant pour les personnes à bord que pour l'environnement marin. Dans ces traités, la gouvernance de la navigation incombe généralement à l'État du pavillon de chaque navire, c'est-à-dire l'État dont le navire possède la nationalité. Cette approche présente néanmoins toujours une faiblesse : elle donne à un navire la possibilité de changer de pavillon et d'adopter celui d'un État à la réglementation moins stricte (" pavillons de complaisance "). C'est pourquoi ces pavillons font l'objet d'une attention particulière et une juridiction concurrente sur les navires a vu le jour : la juridiction de l'État au large duquel passe le navire (" juridiction de l'État côtier ") et la juridiction de l'État vers lequel le navire fait route (" juridiction de l'État du port ").

D'autres efforts de gouvernance des océans existent également au niveau régional. Le PNUE y contribue avec son Programme " Mers régionales " dont l'objectif est la création de petites organisations régionales susceptibles d'inciter chacun à se sentir responsable de la santé à long terme de sa région. On compte aujourd'hui 14 programmes " Mers régionales ", qui regroupent quelque 140 pays. Ainsi, le Programme Mers régionales de l'Afrique de l'Est, basé aux Seychelles et créé dans le cadre de la Convention de Nairobi de 1985 pour la protection, la gestion et la mise en valeur du milieu marin et des zones côtières de la région de l'Afrique orientale, compte dix pays membres (Afrique du Sud, Comores, France (Réunion), Kenya, Madagascar, Maurice, Mozambique, Seychelles, Somalie et Tanzanie) qui œuvrent ensemble à la protection des formations récifales contre le blanchissement corallien. L'approche régionale est également suivie dans le cas des pêches. Par l'intermédiaire des organisations régionales de pêche, la gestion des pêcheries est généralement négociée sur une base régionale, voire stock de pêche par stock de pêche.

De nouveaux enjeux de négociation pour la gouvernance des océans

Malgré l'extension du droit de la mer, plusieurs problèmes extrêmement graves se trouvent peu ou mal traités par le cadre de gouvernance existant. On peut citer par exemple l'effondrement des pêcheries, les zones côtières " mortes " du fait de la pollution tellurique, ou encore les impacts du changement climatique, comme l'acidification des océans. Le droit de la mer, particulièrement difficile à instaurer, ne doit pas cesser d'évoluer pour répondre aux pressions conflictuelles et changeantes que subissent les océans. La négociation de notre avenir avec les océans dépendra des réponses que nous saurons apporter à trois défis.

Le premier défi concerne la mise en œuvre des instruments. Les tensions sur les réserves halieutiques et l'environnement marin augmentent à mesure que la population mondiale s'accroît et que des technologies toujours plus efficientes soumettent les océans à des sollicitations toujours plus grandes. La question posée actuellement est de savoir si la CNUDM et les autres systèmes de réglementation complexes pourront venir à bout de ces difficultés, ou si les problèmes tiennent tout simplement à une application insuffisante des instruments existants. Force est de constater que les moyens visant à faire respecter ceux-ci sont déjà employés à leur maximum, à travers, par exemple, les efforts d'identification des pavillons de complaisance et de surveillance des océans afin de prévenir toute conduite illégale. Si le manque de capacités est surtout criant dans le domaine des pêcheries, il représente un obstacle pour tous les efforts de gouvernance des océans.

Le deuxième défi concerne la coordination entre gestion des océans et gestion des terres sur la question des pollutions. Les activités humaines en haute mer sont, comme nous l'avons déjà indiqué, difficiles à réglementer mais leurs effets polluants restent limités. Les problèmes de pollution augmentent à mesure que l'on se rapproche de la côte. Ce phénomène n'est pas imputable aux nations qui ne parviendraient pas à exercer leur gouvernance, même s'il peut arriver qu'elles n'aient pas les capacités de surveiller des zones aussi vastes. Il montre plutôt que certains aspects de la gouvernance des océans deviennent plus complexes lorsque l'on s'approche des populations et d'une activité humaine plus intense, alors que la population mondiale s'installe de plus en plus dans les zones côtières. La plus grande menace qui plane sur l'état des zones côtières océaniques est la pollution " tellurique ", c'est-à-dire en grande partie des polluants transportés par les fleuves qui se déversent dans l'océan. Ces polluants proviennent de régions lointaines dans les terres et sont notamment d'origine agricole. Sur la question des pollutions, la gouvernance des océans est inséparable de celle des continents.

Le troisième défi concerne l'intégration de l'environnement dans les négociations. Il y a encore peu de temps, les négociations sur les pêcheries concernaient les intérêts des États. De plus en plus, les négociateurs accueillent une nouvelle entité à leur table : l'environnement. Ce partenaire n'est pas simple. Non seulement il ne fait pas de compromis, mais il ne présente ses revendications que lorsqu'il est trop tard. Le changement climatique l'a bien montré. Les négociations à venir et les mécanismes de gouvernance qui en résulteront doivent par conséquent institutionnaliser des processus d'apprentissage continu, de manière à ce que les scientifiques qui étudient l'environnement océanique puissent " interroger " l'environnement sur sa " position ". Les États concernés sont mieux à même de considérer comme légitimes les conclusions de cet apprentissage institutionnalisé, et de les utiliser efficacement pour favoriser l'adoption de nouvelles lois et la révision des priorités de gestion.

Un cadre solide et largement accepté existe actuellement pour la gouvernance des océans. Il est complété par des traités portant sur des activités spécifiques et par des accords régionaux. Toutefois, la difficulté de mise en œuvre de ce cadre compromet la gouvernance, et l'équilibre des intérêts implicites dans le cadre mondial sera remis en cause à mesure que des pressions croissantes et le changement climatique pèseront sur les ressources des océans. L'avenir de la gouvernance des océans, tout comme son passé, a besoin de leaders volontaires et imaginatifs.

Zones océaniques d'après la CNUDM

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