Négociations climat : la multiplication des initiatives volontaires

Date: 2015
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Négociations climat : la multiplication des initiatives volontaires
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Les principales annonces au Sommet Climat (New…
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"Second track ", " agenda parallèle ", " agenda positif ", " agenda des solutions ", " initiatives collaboratives " : ces terminologies désignent le vaste mouvement des initiatives prises par les acteurs du développement (pouvoirs publics et agences, entreprises, secteur financier, ONG, collectivités locales, Universités, etc.). Une nouvelle architecture internationale semble émerger de ces divers réseaux d'acteurs, face et en relation à la négociation internationale interétatique portée par des négociateurs professionnels.

Ces initiatives prennent de plus en plus de place et acquièrent une reconnaissance accrue lors des conférences internationales. Au cours des dernières années, par exemple, les acteurs impliqués dans ces initiatives se sont manifestés fortement, notamment lors de la Conférence de Rio+20, au cours de laquelle plus de 700 " engagements volontaires " ont été présentés.

Devant l'importance croissante de ces initiatives et l'engagement d'acteurs significatifs de plus en plus nombreux et divers, des discussions et des propositions émergent pour une meilleure prise en compte de ces initiatives non étatiques dans les cadres multilatéraux, et notamment au sein de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC). La future présidence française de la 21e Conférence des Parties (COP21), qui se tiendra à Paris fin 2015, s'est engagée à laisser une large place à la société civile et aux porteurs de solutions, autour d'alliances pour le climat rassemblant l'ensemble des acteurs. De même, en décembre 2014, la présidence péruvienne de la COP20 à Lima a organisé l'" Action Day ", qui visait à présenter des initiatives et à encourager les acteurs - parallèlement aux négociations en cours - à agir pour le climat. Enfin, les multiples initiatives présentées par divers acteurs ont largement contribué au succès du Sommet Climat " Catalyzing Action " du Secrétaire général Ban Ki-moon, qui s'est tenu le 23 septembre 2014 à New York.

On ne peut que se réjouir et applaudir l'énergie et l'ambition manifestées à travers ces nombreuses initiatives. Cela soulève néanmoins de nombreuses questions et a donné lieu à des débats et des critiques, parfois sévères, sur la valeur de telle ou telle initiative. Par exemple, la Global Alliance for Climate-Smart Agriculture, qui regroupe des grandes multinationales de l'agrobusiness - dont les modèles sont très contestés du point de vue des principaux critères de la soutenabilité environnementale ou de l'inclusion sociale -, est attaquée par les ONG et les défenseurs de l'agriculture familiale.

Une autre question se pose de façon récurrente : en quoi ces projets ont-ils de réels impacts sur les émissions et s'agit-il de nouveaux avatars du green washing, en l'absence de mécanismes de contrôle et de reporting international ? Quelle est la part de l'additionnalité de ces engagements : les projets ou les financements sont-ils déjà annoncés dix fois dans une sorte de machine de " recyclage " à annonces qui ne servent, au fond, que des objectifs de communication ? Ces programmes contribuent-ils effectivement au développement durable ? Enfin, certains pays en développement s'interrogent sur le risque que ces initiatives volontaires constituent une manière d'échapper aux engagements nationaux.

Contribuer aux efforts pour limiter les impacts du changement climatique

À l'inverse, face à l'urgence climatique (on rappelle que le futur Accord de Paris de 2015 ne sera mis en œuvre qu'à compter de 2020), il est nécessaire de diminuer drastiquement et rapidement nos émissions.

Les estimations de l'Emissions Gap Report, publié chaque année par le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE, en anglais United Nations Environment Programme, UNEP), montrent ainsi que, quand bien même les États respecteraient leurs engagements d'ici 2020, un fossé important demeure pour que le niveau des émissions reste compatible avec un réchauffement global limité à 2 °C d'ici à 2100. Dès lors, ces initiatives sont parfois présentées comme autant d'opportunités pour agir vite et faire baisser significativement les émissions de gaz à effet de serre. Il a pourtant été jusqu'à présent extrêmement difficile de mesurer réellement l'impact de ces initiatives compte tenu de leur extrême diversité et de l'absence de cadres et de méthodologies pour en assurer un suivi sérieux. Mais aussi parfois en raison de l'absence de données transparentes et publiques sur leur progrès. En revanche, une agrégation internationale des réductions réalisées par l'ensemble de ces projets n'aurait pas grand sens, tant ils concernent des secteurs différents et tant le risque de " double comptage " avec les émissions rapportées par les États serait élevé.

À plus long terme, les données scientifiques montrent qu'il sera nécessaire d'atteindre la neutralité carbone d'ici à la fin du xxie siècle. Un tel effort ne sera certainement pas possible uniquement par des initiatives volontaires, mais nécessitera un important engagement des États, notamment pour mettre en place les incitations et les infrastructures nécessaires à un tel changement dans nos modes de production et de consommation. En revanche, le rôle des acteurs non étatiques pour accompagner cette transition est crucial. Si les États peuvent montrer le cap et donner des signaux forts et clairs indiquant qu'une telle transition est en cours, elle ne pourra se faire sans le dynamisme de ces acteurs, en particulier des collectivités locales et des entreprises, pour mettre en œuvre cette transition et proposer des solutions allant vers un développement bas carbone. Il faut donc imaginer une nouvelle forme d'alliance dans laquelle ces efforts communs seront complémentaires et se renforceront mutuellement dans une dynamique vertueuse.

Les contributions nationales, qui doivent être déterminées et présentées par les États en 2015, visent à montrer les efforts que chaque pays s'engage à faire après 2020. Il peut y avoir ici une opportunité intéressante pour concrétiser cette nouvelle " alliance ", dans laquelle les acteurs non étatiques pourraient travailler avec les gouvernements pour augmenter leurs niveaux d'ambition, en accompagnant la transition grâce à leurs engagements et aux solutions qu'ils pourraient proposer.

Mieux connaître et mesurer les progrès de ces initiatives

Afin de renforcer l'efficacité de ces initiatives, dont l'absence de coordination et la fragmentation sont souvent dénoncées, de nombreux acteurs ont cherché à mieux orchestrer cette nébuleuse complexe, avec deux principaux objectifs : avoir une vision globale plus fine de cette myriade d'initiatives, pour mieux l'analyser et encourager davantage d'actions.

Un premier effort a déjà été lancé pour rassembler les informations disponibles sur les principales initiatives internationales. Des bases de données ont ainsi été établies par l'Université d'Oxford, rassemblant des centaines d'engagements ; et Ecofys, l'Université de Cambridge et le World Resources Institute (WRI), développent un projet de base de données en ligne pour rassembler des informations sur ces initiatives (Climate Database Initiative). D'autres think tanks, ONG et certaines agences internationales tentent de faire le même travail. De même, des coalitions de multiples acteurs, rassemblées autour d'un secteur (industrie chimique, secteur aéronautique) ou encore autour d'approches territoriales (villes ou régions, collectivités locales) ont également développé leurs propres outils. Il existe donc une abondance de données, toutefois sans harmonisation, cohérence ou encore indicateurs communs. Des échanges renforcés et un mécanisme de coordination entre ces initiatives sont donc nécessaires.

Dans un second temps, ces informations pourraient permettre de mieux identifier les domaines où il y a des duplications et d'inciter aux échanges et collaborations, voire aux regroupements, ou à l'inverse identifier les domaines non couverts et en explorer les raisons. Quant à l'évaluation de la réalisation des engagements pris, elle ne pourra être menée que s'il existe un minimum d'indicateurs communs et un reporting régulier et transparent. In fine, si une sorte d'observatoire ou de mécanisme de gouvernance était mis en place, il serait possible d'analyser les manques et de susciter des regroupements d'acteurs.

Cela étant, cette question de la gouvernance ou de la coordination des initiatives volontaires est loin d'être la plus simple. Lors de la Conférence Rio+20 avait été promue l'idée d'un " Transparency International du développement durable " ou d'un " Sustainable Development Watch " sous la forme d'une fondation internationale indépendante qui aurait porté les différentes actions - fondation dont le caractère impartial lui aurait valu la reconnaissance officielle des institutions. Ce projet fait l'objet de réflexions au sein de la société civile internationale, mais aussi dans le cadre du système multilatéral. Le Secrétaire général des Nations unies, dont l'équipe en charge de la préparation du Sommet Climat de septembre 2014 a joué un rôle majeur pour tenter de rassembler et développer des initiatives, avait proposé dès 2013, sans grand succès à ce jour, la création d'un UN Partnership Facility. Le secrétariat de la Convention Climat a également montré un grand intérêt pour ces questions, mais manque de ressources pour assurer un réel suivi ou travail de coordination de ces initiatives. Le Pacte mondial, principale initiative internationale d'entreprises citoyennes, joue également un rôle important pour répertorier et encourager les initiatives du secteur privé.

De nombreuses questions politiques se posent donc sur la motivation réelle des acteurs, en particulier économiques, qui mettent en place ces initiatives, et il n'est pas simple d'imaginer un système de suivi, d'évaluation et de coordination au sein ou en lien avec les Nations unies, un système avant tout mis en place par et pour les États. Les changements rapides observés ces dernières années montrent qu'il y a un intérêt fort pour ces questions et que les acteurs non étatiques sont bien décidés à jouer un rôle dans la transition vers un monde bas carbone.

La Conférence Paris Climat 2015 (COP21) pourrait être l'occasion de sceller et concrétiser cette alliance, qui pourrait aussi s'appliquer dans l'agenda du développement post-2015 autour des cibles des Objectifs de développement durable.

Les principales annonces au Sommet Climat (New York, septembre 2014)

Les initiatives volontaires de groupes d'acteurs contribuent aujourd'hui au succès (ou non) des sommets politiques mondiaux.
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