L'innovation politique au service d'une utopie concrète

Date: 2014
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L'innovation politique au service d'une utopie concrète
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Le développement durable est une utopie concrète avec une spécificité : les États sont au cœur de sa mise en œuvre. C'est à l'évidence un défi considérable qui appelle l'innovation politique. Ce texte examine les innovations qui ont eu lieu, à différentes échelles géographiques, en matière d'institutions publiques, de processus décisionnels et d'instruments de politique publique pour mettre en œuvre le développement durable.

Au sens propre du mot, une utopie est la construction intellectuelle d'une société civile idéale. Selon Régis Messac [2008], elle est la représentation " d'un monde idéal où tous les maux et les torts de la société présents sont guéris et redressés ". Considéré sous cet angle, le développement durable entre bien dans la famille des utopies. En effet, la vision d'un développement durable décrit une société économiquement prospère, environnementalement protégée, socialement équitable, dont la gouvernance fait participer tous les groupes concernés sur la base de principes partagés. À tous égards, il s'agit bien d'une utopie moderne, mais d'une utopie qu'Ernst Bloch aurait qualifiée de concrète, dans la mesure où elle veut non seulement procéder à des changements radicaux - par exemple des modes de production et de consommation ou du rapport à l'énergie, mais aussi le faire sans attendre - dans la vie quotidienne, politique, économique, sociale, au besoin graduellement.

Historiquement, il n'est pas courant de voir des états prétendre mettre en œuvre des constructions intellectuelles de type utopique. Pourtant, telle se présente l'ambition du développement durable. Chaque État membre des Nations unies a bien adopté l'agenda de Rio, le plan d'action du Sommet de Johannesburg (2002) et, plus récemment (2012), le document Le monde que nous voulons, une terminologie au parfum d'utopie dans un monde par ailleurs dominé par les forces du marché, qu'il s'agisse des biens, des services ou des capitaux et qui se prête mal au constructivisme politique que le titre voudrait exprimer.

Et, ce faisant, chaque pays doit s'employer à traiter du développement durable dans ses politiques publiques, à en faire l'inspiration dominante, structurante. Le système des Nations unies et ses composantes ainsi que les organisations régionales sont également confrontés à cette exigence. C'est cette ambition même qui crée parfois le doute sur la réalité du projet de développement durable. Comment croire que des pays et les organisations internationales qu'ils se sont données pourraient conduire de façon maîtrisée une réconciliation des contraires qui nous mènerait à des sociétés et à un monde harmonieux et réconcilié avec la nature ? Ce qui fait la spécificité du développement durable comme utopie concrète, c'est la présence des États au cœur de sa mise en œuvre, là où beaucoup d'utopies se construisent contre, à côté ou sans les États.

Or le développement durable se veut être un changement radical de paradigme, de vision politique et de pratique. Par son approche intégrée, systémique, holistique participative, inclusive - pour reprendre les différents qualificatifs qui lui sont associés, il veut trancher sur le mode opératoire classique " en silo " des politiques publiques et se fonder, à cet effet, sur des analyses multidisciplinaires qu'Edgar Morin appelle de ses vœux depuis longtemps déjà " Les réformes politiques seules, les réformes économiques seules, les réformes éducatives seules, les réformes de vie seules ont été, sont et seront condamnées à l'insuffisance et l'échec. Chaque réforme ne peut progresser que si progressent les autres. Les voies réformatrices sont corrélatives, interactives, interdépendantes " [Morin, 2011]. . Concevoir, planifier, mettre en œuvre une politique publique de développement durable est à l'évidence un défi considérable qui appelle l'innovation politique à trois niveaux : refonte des institutions publiques ; invention de nouveaux processus décisionnels ; adoption de nouveaux types d'instruments de politique publique.

On examinera ici le cas de trois échelles géographiques : un pays, la France ; une région, la Méditerranée et, enfin, le niveau global où agissent les Nations unies et leurs agences.

Quelles innovations institutionnelles pour le développement durable ?

Elinor Ostrom, professeur de sciences politiques à l'Université de l'Indiana, prix de la Banque royale de Suède pour les sciences économiques en mémoire d'Alfred Nobel en 2009, a souligné l'importance des institutions dans la gestion des biens communs. Comment concevoir des institutions qui, au lieu de reproduire en leur sein la fragmentation des intérêts et des aspirations, permettent d'assurer l'intégration et l'approche systémique ce qu'a priori les systèmes bureaucratiques ont tendance à évacuer ?

La prise en charge du développement durable par les institutions de la Ve République

En France, le moment fort de l'innovation institutionnelle pour le développement durable se situe lors de la formulation du Pacte écologique à l'occasion de l'élection présidentielle de 2007. Inspiré par le Comité de veille écologique de la Fondation Nicolas Hulot, le pacte propose " l'introduction, dans l'architecture gouvernementale, d'un poste de vice-Premier ministre chargé du développement durable, au rang de numéro deux du gouvernement, avec une administration dédiée " [p. 44], séparé du ministre de l'Écologie. À ce vice-Premier ministre seraient rattachés les préfets et la prospective. Le pacte écologique fait de cette mesure un " symbole, une garantie et une clé de voûte ".

Il s'agit non seulement d'affirmer la suprématie du développement durable comme priorité de politique publique, mais aussi de situer sa prise en charge au plus haut niveau de coordination et d'arbitrage.

Ce faisant, la proposition entend répondre à une question classique dans l'édifice de la Ve République qui est celle de la prise en charge des questions stratégiques horizontales, impliquant à des degrés divers l'ensemble du gouvernement.

Traditionnellement, deux techniques institutionnelles permettent de traiter cette question.

La première est celle du ministre délégué auprès du Premier ministre chargé d'un domaine horizontal. Dans cette hypothèse, le ministre délégué est supposé participer à la fonction d'animation et de coordination du Premier ministre dans le domaine considéré. C'est une solution institutionnelle et politique éprouvée sous la Ve République. Mais probablement aux yeux de la Fondation Nicolas Hulot, le titre et la position n'étaient pas suffisamment prestigieux, puisqu'un ministre délégué est situé hiérarchiquement à un rang inférieur à un ministre " plein ".

La deuxième solution - moins politique - est de créer, auprès du Premier ministre, un organisme d'impulsion et de coordination sans pouvoirs propres d'arbitrage, lesquels restent attribués au Premier ministre. Ce fut le cas après la guerre du Commissariat général au Plan puis, en 1963, de la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR), deux organismes qui se révélèrent efficaces et prestigieux. Mais ils appartiennent à un temps où la haute technocratie était stable, puissante et respectée ; tel n'est évidemment plus le cas. Il n'en reste pas moins que c'est la solution institutionnelle qui paraît encore la plus appropriée.

L'audacieuse proposition du Pacte écologique a été endossée par les candidats à la présidence de la République au cours d'une cérémonie publique de signature. Pourtant, chacun d'entre eux savait que l'innovation institutionnelle qu'aurait représentée la création d'un poste de vice-Premier ministre ne pouvait pas être mise en œuvre dans le système gouvernemental tel qu'il fonctionne depuis 1958. Il risquait d'engendrer des désordres au sommet de l'État où règne déjà une dyarchie. De plus, il était vain de prétendre retirer au ministre de l'Intérieur la tutelle directe du corps préfectoral.

Il est d'ailleurs frappant que Dominique Bourg, membre du Comité de veille écologique, lequel a porté cette réforme, ait admis l'irréalisme de ce projet dans Pour une VIe République écologique [2011], en indiquant que c'était " prendre le risque de la cacophonie gouvernementale... ou de réduire la fonction de vice-Premier ministre à celle d'un gadget communicationnel ".

L'innovation a donc été ramenée à la création d'un ministre d'État en charge de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie " dévoyant ainsi la proposition phare du pacte écologique " [Bourg, 2011]. En effet, un ministère aussi large soit-il, même dirigé par un ministre dit d'État, ne peut couvrir l'ensemble des questions de développement durable ; de plus, il ne dispose pas de pouvoir de coordination ni d'arbitrage vis-à-vis des autres ministères concernés. Que l'on pense à l'Agriculture ou aux Finances, par exemple. Par conséquent, c'est le concept même de ministère du Développement durable qui pose question. C'est tout le gouvernement qui doit porter cet enjeu aiguillonné par une structure d'animation placée auprès du Premier ministre.

C'est donc très logiquement que, dans ses propositions récentes, Dominique Bourg abandonne ce projet du Pacte écologique pour explorer la voie d'autres innovations institutionnelles qui permettraient de se détacher du quotidien afin de mieux traiter du long terme : un Président sans responsabilité opérationnelle, en charge du long terme et du bien commun. Une sorte de monarque constitutionnel du type des monarchies scandinave ou néerlandaise, mais républicain. À cette innovation à l'échelle de l'exécutif, Dominique Bourg ajoute des innovations à l'échelle du pouvoir législatif avec la création d'une chambre, l'Assemblée du long terme ou du Futur, qui aurait droit de veto sur les lois, une chambre composée de scientifiques et d'experts en matière d'environnement, nommés sur une liste d'aptitude. Cette dernière pourrait s'appuyer sur un Collège du futur composé de chercheurs indépendants.

Marcel Gauchet a critiqué ces options, en contestant que la démocratie soit incapable de prendre en compte le long terme et en exprimant sa défiance vis-à-vis d'un recul possible de la démocratie représentative au profit d'experts nommés, qualifiant cette démarche " d'illusion institutionnelle

Gauchet M., mars-avril 2011, " La démocratie n'a pas dit son dernier mot ", Le Débat, n° 164.

".

Quoi qu'il en soit, en matière de développement durable, le temps ne semble plus en France à l'innovation institutionnelle. Avec la création de la Conférence environnementale en 2012, c'est le Premier ministre, selon les formes les plus classiques de la Ve République, qui assure son rôle de coordinateur et d'arbitre de l'action gouvernementale dans ce domaine comme dans les autres : c'est lui qui arrête la feuille de route gouvernementale issue de la Conférence, lui encore qui signe les lettres de cadrage adressées à chaque ministre et à lui enfin que les ministres rendent compte de la mise en œuvre de celle-ci ; ainsi le système gouvernemental peut-il prendre en charge le développement durable sans qu'il soit nécessaire de procéder à une révolution institutionnelle.

Les initiatives régionales

L'Agenda 21 comme le document issu du Sommet de la Terre de 2002 ont incité à ce que les instances régionales prennent en compte le développement durable. Les Nations unies y ont répondu en mandatant leurs commissions économiques régionales. C'est une approche logique dans la mesure où les commissions économiques régionales ont, dans la mouvance de l'ECOSOC, vocation à aborder les questions économiques et sociales à l'échelle régionale, une approche très classique de la part des Nations unies.

Cependant, des initiatives innovantes ont été prises pour construire des stratégies communes de développement durable dans des cadres régionaux jugés plus appropriés ; ce fut le cas des pays riverains de la Baltique (Action Baltic 21) et de la Méditerranée (mise en place en 1996, dans le cadre de la Convention de Barcelone d'une Commission méditerranéenne du développement durable).

L'Union européenne a également tenté de construire sa propre stratégie de développement durable en adoptant un document en 2001 (stratégie de Goeteborg) révisé en 2005. Mais il est frappant de constater tout d'abord que cette stratégie ne fut pas articulée avec la stratégie de Lisbonne dite Pour une Économie de l'Union européenne compétitive adoptée en 2000 avec pour horizon 2010, également révisée en 2005, et que par ailleurs cette démarche restera sans portée et sans suite. L'Union européenne n'a pas souhaité se saisir de la question du développement durable pour produire de l'innovation politique et stratégique. D'un point de vue institutionnel, le développement durable n'y a aucune visibilité.

De la Commission des Nations unies pour le développement durable au Forum politique de haut niveau

À l'échelle globale des Nations unies, l'émergence du développement durable n'a pas généré, au départ, d'innovation institutionnelle. Après la conférence de Rio de 1992, l'Organisation a mis en place de façon très classique un organe subsidiaire, la Commission du développement durable rattachée à l'ECOSOC et d'un statut modeste. Ses travaux s'en sont ressentis n'attirant guère les institutions et ministères économiques. Les travaux de la Commission du développement durable ont été dominés par les enjeux d'environnement et de ressources naturelles et ce sans grande valeur ajoutée.

Il est frappant, à cet égard, que l'initiative des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) lancée lors du Sommet du Millenium de 2000 se soit déroulée sans lien avec la Commission des Nations unies pour le développement durable et n'ait intégré que très partiellement des indicateurs de développement durable. C'est seulement après Rio+20 que la question de l'intégration des OMD avec les futurs Objectifs de développement durable (ODD) a été franchement posée dans le contexte post-2015.

Le même Sommet de Rio+20 a sonné et acté l'échec de la Commission du développement durable et réabordé la question institutionnelle avec un certain succès. Il a été décidé de créer un Forum politique de haut niveau qui - innovation - serait placé à la fois auprès de l'Assemblée générale et de l'ECOSOC, manifestant ainsi que les enjeux de développement durable seront désormais traités dans un cadre politique, social et économique. Le Forum politique qui s'est réuni pour la première fois le 25 septembre 2013 se présente donc comme une construction originale dans le cadre des Nations unies. La suite dira dans quelles conditions il remplira le mandat ambitieux qui lui a été confié.

Quelles innovations dans les processus de décision ?

Parmi les innovations que le développement durable invite à mettre en œuvre, le principe de participation des porteurs d'enjeux (stakeholders) et du public occupe une place majeure, un principe affirmé par la déclaration de Rio, confirmé dans des traités multilatéraux comme la Convention d'Aarhus

Un texte particulièrement innovant en ce qu'il ouvre des droits en matière d'information sur l'environnement, de participation et d'accès à la justice.

et, mis en œuvre à des degrés divers au niveau local, national, régional et global.

La France et le principe de participation

À nouveau, le cas de la France mérite une attention particulière, dans la mesure où le principe de participation y a été développé avec un réel souci d'innovation politique. Comment, dans un système de démocratie représentative dont on connaît les défauts et qui tend à réserver l'exclusivité du pouvoir politique au duo exécutif-législatif, construire un système participatif innovant qui élargisse le cercle des acteurs tout en n'engendrant pas un nouveau système notabiliaire sans véritable représentativité ?

En France, traditionnellement, la participation avait été assurée depuis l'instauration de la République par des techniques bien éprouvées : l'administration consultative et la pratique des enquêtes publiques.

Le système des comités ou conseils consultatifs dans lequel on peut inclure le Conseil économique, social et environnemental est bien établi. Chaque ministère (Transports, Éducation, Famille, etc.) est flanqué d'un ou plusieurs hauts conseils et comités dans lesquels sont représentés les intérêts concernés. Les instances délivrent au Ministre (qui bien souvent les préside de droit) des avis sur des sujets de la compétence de son ministère. Ce système favorise l'enfermement de chaque ministère avec les groupes d'intérêt économiques et sociaux de son secteur et la fragmentation de l'intérêt public. Dès sa création, le ministère de l'Environnement n'a pas manqué de reproduire ce système.

Les limites de ces approches ont été perçues dès la reconstruction des institutions françaises après-guerre. Jean Monnet et François Bloch-Lainé ont théorisé et mis en pratique une approche concertée et horizontale [Bloch-lainé, 1964], on dirait aujourd'hui multi-acteurs. Sur cette base, le Commissariat général au Plan mis en place et dirigé par Jean Monnet a pratiqué une planification économique et sociale concertée entre principaux groupes sociaux : responsables d'entreprises, syndicats, hauts fonctionnaires, banques publiques (à l'époque, elles l'étaient quasi toutes), dans le cadre des commissions siégeant au Commissariat au Plan, à l'écart des ministères sectoriels.

Après le Ve Plan (1965-1970), cette approche a été abandonnée au bénéfice d'une démarche faisant davantage confiance au marché mais tempéré par le dialogue bilatéral entre le pouvoir politique et chaque groupe d'intérêt ou catégorie. Au début des années 2000, avec l'émergence d'une ambition de développement durable, on a été amené à reconsidérer la question du partenariat multi-acteurs en vue de construire des politiques publiques plus inclusives. Mais l'élargissement, d'ailleurs très mesuré, des instances consultatives aux ONG environnementales ne pouvait suffire à construire le processus participatif que suppose le développement durable. C'est dans ce contexte qu'a été conçue la " gouvernance à cinq " du Grenelle de l'Environnement (2007-2010), tentative de construire un mécanisme de production collective de propositions de politiques publiques de développement durable, incluant entreprises, syndicats de salariés, collectivités locales, associations environnementales et l'État.

Sur le moment, la gouvernance à cinq du Grenelle a été vécue, par ses promoteurs et les participants, comme une démarche réellement innovante. Elle a été conçue sous forme de processus dynamique et interactif contrastant avec le caractère statique et formaliste des processus consultatifs traditionnels. Ainsi, certaines lignes ont pu donner le sentiment de bouger, notamment dans l'interface agriculture/environnement, l'un des pôles les plus conflictuels au sein de l'État comme des territoires français depuis 1980.

Dans le monde politique, ce sentiment favorable s'est maintenu après les élections de 2012. " Le nouveau mode de gouvernance a été le grand succès du Grenelle... " écrit en janvier 2013, le Rapport d'information n° 190 du Sénat sur l'application des lois Grenelle. Cependant, sans même évoquer les vives critiques de certaines ONG environnementales qui se sont exprimées à partir de 2009, d'autres analyses sont plus réservées. Bernard Kalaora et Chloé Vlassopoulos [2013] citant Daniel Boy [2010] considèrent que la collégialité certes présente dans les groupes de travail et tables rondes devient un mythe quand on passe aux processus de décision proprement dits, et qu'il y a lieu de relativiser " l'idée de la totale nouveauté du dispositif qui à bien des égards n'est guère différent de ce que fut autrefois la Commission du Plan ".

Si l'on considère maintenant les quelques innovations de fond du Grenelle, c'est-à-dire les mesures qui portent non sur les questions d'environnement stricto sensu, mais sur l'infléchissement des processus productifs, de transports ou d'habitat, dans le sens de la durabilité, c'est dans ce champ que selon le rapport Wahl

En 2012, la ministre de l'Écologie, du Développement durable et de l'Énergie a confié à Thierry Wahl, Inspecteur général des finances, la mission d'établir un diagnostic sur la situation de la France au regard des engagements pris dans le cadre du Grenelle de l'Environnement.

, qui a établi le bilan du Grenelle sur la base d'indicateurs chiffrés, que les résultats sont les plus faibles ou inexistants : l'utilisation des pesticides qui devait être réduite de 50 % d'ici 2018 reste au mieux stable, et cela malgré la mise en place du plan Ecophyto ; la baisse continue de la part du rail dans le transport de marchandises se poursuit à rebours des objectifs ; les résultats en matière de rénovation thermique du parc de logements anciens sont trop faibles ; et l'agriculture biologique est loin de progresser au taux programmé. Certes, le Grenelle a souffert des propos brusquement négatifs du président de la République de l'époque, de la contre-offensive des lobbies ainsi que des difficultés économiques nationales. Mais on ne peut exclure que le processus lui-même n'ait pas été suffisamment ancré dans le tissu social et territorial, et ce dans la durée. Le manque d'intérêt de la population pour cet exercice, finalement confiné à un cercle restreint d'experts, apparaît à la lecture du baromètre relatif au classement des préoccupations des Français que la SOFRES suit pour le compte de La Croix. Du quatrième rang en janvier 2007, avant le lancement du Grenelle, l'environnement est passé au septième rang dès 2008 et au huitième en 2012. En 2011, 36 % des sondés citaient l'environnement parmi leurs deux premières préoccupations (la deuxième en général), chiffre ramené à 27 % en 2012.

Du Grenelle, il risque de ne rester que le " monument législatif " dont Jean-Louis Borloo s'enorgueillissait, monument aujourd'hui confronté au " choc de simplification " et à la feuille de route de la " modernisation du Droit de l'Environnement ". Déjà, par une ordonnance de 2013 relative à la facilitation des opérations de construction, il est maintenant prévu de pouvoir contourner les planifications écologiques introduites ou renforcées par les lois Grenelle.

Donner à cette utopie un caractère concret en y associant les acteurs supposait certainement l'adoption d'un agenda politique et des méthodes plus radicalement innovantes que ce que des gouvernements soucieux de communication et de retour politique instantanés peuvent accepter ou même imaginer. Sur ce point, on citera à nouveau Marcel Gauchet dans son article précité de la revue Le Débat : " Nous avons fait avec le Grenelle de l'Environnement une expérience très intéressante : la création d'un consensus apparent, tapageusement mis en scène, et puis derrière, une impopularité brutale dès lors qu'il s'agissait de passer aux mesures touchant directement à la vie des citoyens, en particulier la taxe carbone. Ce revirement est riche d'enseignements. Il a mis en lumière, d'abord, les limites de l'illusionnisme médiatique. Ces entraînements fugaces n'ont rien à voir avec une conviction raisonnée ; ils se retournent aisément en leur contraire. La machine médiatique est, dans la durée, une machine à décroyance. " Et d'ajouter : " Ce retournement de l'opinion a permis de vérifier que la technocratie écologique a conservé les défauts de l'autre. L'ingéniosité des dispositifs ne saurait être une fin en soi ; elle ne préjuge pas de la manière dont ils seront lus et reçus par les populations. " Et, de fait, l'approche sociétale appuyée sur les sciences sociales a manqué dans cet exercice qui a fait bon marché de la nécessaire implication des citoyens.

Que les principaux débouchés du Grenelle soient deux lois fleuves, 250 décrets et de nouvelles impositions ne pouvaient évidemment se traduire par l'appropriation sociale espérée.

Parler au citoyen autant qu'à l'homo economicus

Confiante en ses analyses et en la justesse de ses propositions notamment en matière de fiscalité, la communauté d'experts se rattachant à l'écologie politique ou à la politique écologique a tendance à sous-estimer les dimensions sociétales de l'action publique, réduites au concept discutable de " l'acceptabilité sociale ". À cet égard, les institutions de la Ve République portent une lourde responsabilité en favorisant des processus technocratiques de décision, dans ce domaine comme dans les autres ; l'exemple des modalités d'établissement de la taxe carbone en 2010 est éclairant à cet égard.

Après 2012, la décomposition du Grenelle en transition écologique d'une part et en conférence environnementale à spectre plus limité de l'autre est une manière de tirer les enseignements d'un exercice qui a finalement généré beaucoup de frustration.

Entre-temps, l'État n'a pas renoncé aux structures consultatives traditionnelles qu'il a étendues à la politique nationale de développement durable.

Il a commencé par une innovation plutôt audacieuse, la création de la Commission française de développement durable établie en 1993, comme une instance indépendante présidée par une personnalité du monde académique, Jacques Testard. L'État a depuis poursuivi cette voie avec l'établissement, successivement, du Conseil national du développement durable (2003) puis du Comité national du développement durable et du Grenelle de l'Environnement (2010) et enfin, en 2012, du Conseil national de la transition écologique (CNTE), lequel, selon les traditions administratives françaises, est présidé par le ministre de l'Écologie. Cette seule énumération est symbolique de l'instabilité chronique qui caractérise l'action publique, une instabilité devenue une faiblesse majeure des politiques publiques en France.

Si l'on examine maintenant la question générale de la participation du public au-delà du Grenelle, on peut prendre note d'innovations incontestables avec la création du débat public, autour d'une instance indépendante comme la Commission nationale du débat public ; le développement des systèmes de concertation après la publication en 1996 par Corinne Lepage, alors ministre, de la Charte de la concertation ; le renforcement des droits des citoyens à l'information et à la participation y compris sur les textes réglementaires relatifs à l'environnement en préparation et, enfin, la possibilité de soulever la constitutionnalité des lois contraires à la Charte de l'environnement à l'occasion d'un contentieux (question prioritaire de constitutionnalité) ce qui valorise la Charte de l'environnement adoptée en 2005. De toute évidence, on trouve davantage de transparence sur les projets publics, une meilleure information en amont et une concertation mieux construite que par le passé. Cependant avec le choc de simplification et le désir conjoncturel de construire plus et d'aménager plus vite, apparaît la tentation de contourner ces droits et ce par la voie d'ordonnances, c'est-à-dire sans débat parlementaire et sans transparence. Ainsi les quelques innovations sociétales françaises restent-elles fragiles car jugées créatrices d'entraves et de délais par les aménageurs et par beaucoup d'élus.

Les Nations unies et la promotion des stakeholders

On retrouve ce développement des processus de participation à l'échelle globale. Au sein des Nations unies, l'apparition d'un nouveau concept de stakeholder s'accompagne d'une approche multi-stakeholder, supposée renouveler complètement ce qu'était le mode participation des observateurs. À cet égard, la première conférence de Rio a marqué un tournant avec le rapprochement des mouvances ONG d'environnement et ONG de développement. Dix ans après, au Sommet de la Terre de 2002, c'est le monde des collectivités territoriales ainsi que les entreprises, organisées depuis 1995 au sein du World Business Council for Sustainable Development (WBCSD), que les Nations unies ont encouragés à s'investir. Le Global Compact lancé en 2000 est supposé prolonger cet engagement du monde du business vers des actions concrètes de développement durable.

Dès lors, on se trouve en présence d'un très grand nombre d'acteurs non étatiques, lesquels s'efforcent de se faire entendre dans ces immenses cénacles que sont les Conférences des Parties des grandes conventions ou les conférences sur le développement durable.

À Rio+20, le mode de participation des acteurs non gouvernementaux a connu une innovation notable avec l'initiative brésilienne des " Dialogues du développement durable ". Ce forum pour les acteurs de la société civile s'est tenu avant la conférence officielle, les institutions internationales et les gouvernements y étant admis à titre d'observateurs. Dix thèmes de développement durable ont été discutés au cours de débats retransmis en direct sur le site des Nations unies. Les dialogues avaient été précédés d'une consultation en ligne techniquement facilitée par un système de traduction en quarante langues, laquelle a débouché sur le vote de recommandations, transmises ensuite à la conférence officielle.

Effectivement, de telles recommandations ont été adoptées et transmises. Mais évidemment, il n'en a pas été tenu compte dans le texte final The Future We Want/L'Avenir que nous voulons, lequel avait été mis au point dans le cadre de conférences préparatoires (Prep Com) et finalisé par les représentants des États avant la conférence officielle. Dans ces conditions, les chefs d'État n'ont fait qu'avaliser le travail de leurs propres experts sans pouvoir tenir compte des Dialogues. Ainsi au-delà des apparences très participatives, le Sommet de Rio+20 a été en réalité totalement dominé par les négociations entre gouvernements sur le texte final.

En définitive, la contribution la plus active de la société civile est incarnée par l'abondance des side-events qui permettent, par des voies parallèles, de faire connaître les initiatives, d'informer les autres parties prenantes et d'enrichir les problématiques du développement durable. Au fond, n'est-ce pas l'innovation majeure de ces processus intergouvernementaux au cours des dernières années que de favoriser cette activité parallèle d'une richesse et d'une diversité remarquables, qui exprime pleinement l'idée de participation et l'activité des acteurs non gouvernementaux ?

Une expérience de participation en Méditerranée

Dans le contexte régional, et pour s'en tenir à l'exemple méditerranéen, l'idée de participation s'exprime par la composition originale de la Commission méditerranéenne du développement durable, créée dans le cadre de la convention de Barcelone. Cette dernière fait siéger sur un pied d'égalité les représentants des vingt et un pays membres, la Commission européenne et des représentants des collectivités territoriales, des entreprises et des ONG environnementales. Pour le moment, malgré ce caractère innovant, les résultats sont peu probants dans la mesure où les entreprises n'ont guère investi dans cette instance, dont les ministères économiques et de développement sont restés à l'écart, cependant que la société civile en est absente.

L'émergence de cette société civile soulève des questions encore mal résolues. Comment mettre ensemble sous ce vocable et parfois chercher à faire parler d'une seule voix les différents groupes ? Ne devrait-on pas distinguer plus clairement les acteurs qui pour être non gouvernementaux n'en ont pas moins des pouvoirs (pouvoir économique des entreprises, politique des collectivités territoriales, et même spirituel des Églises), là où d'autres ont surtout des droits d'expression à faire valoir ? L'expression " société civile " est loin de faire consensus dans la mesure où elle cherche à intégrer ce qui ne devrait pas nécessairement l'être. Concernant les ONG de développement et d'environnement, il existe des mouvances très différentes : certaines participent aux processus institutionnels de type " Dialogues de Rio " ; d'autres s'en tiennent à distance et préfèrent des forums plus nettement alternatifs, comme on l'a vu à Rio avec le Sommet des peuples pour la justice sociale et environnementale. Il est indispensable que dans l'organisation des processus participatifs, les Nations unies ne cherchent pas à lisser la diversité et le pluralisme.

Des instruments innovants pour les politiques publiques de développement durable ?

Une politique publique de développement durable peut-elle agir en se bornant à user des instruments traditionnels des politiques publiques - fixation de règles, standards, procédures accompagnés de mécanismes de sanction, interventions budgétaires, permettant d'atteindre des objectifs, le tout mis en forme stratégique sous forme de plans, programmes, stratégies ?

On se souvient que la politique de protection de l'environnement a - dès son origine sous l'Ancien Régime et après 1789

Massard-Guilbaud G., 2010, Histoire de la pollution industrielle, Paris, Éditions de l'EHESS.

- utilisé pleinement et même massivement les instruments dits de police.

Surveiller et mesurer la pollution, autoriser, interdire, réglementer, réprimer font partie du vocabulaire de base de l'action environnementale. Il en est de même dans le domaine de la chasse, sévèrement contrôlée, ou de la pollution de l'eau.

Plus récemment, même s'ils ont été proposés dès 1972 par l'OCDE, ce sont les instruments économiques qui ont été mis en avant sous forme de taxes, redevances, marchés de droits, avec l'idée de pénaliser les externalités négatives afin que les prix reflètent correctement le coût de la pollution et que le pollueur soit incité à la réduire. On attend de ces dispositifs, par l'égalisation des coûts marginaux de dépollution, des choix économiquement plus efficaces en termes d'investissements dans la prévention de la pollution.

Les instruments économiques, outils privilégiés des politiques de développement durable ?

Avec l'émergence du développement durable, ces approches économiques, fiscalité écologique et instruments de marchés, ont pris plus de force et de visibilité.

S'agissant de la fiscalité écologique, on doit, de fait, distinguer deux catégories d'approches. La première, traditionnelle, utilise l'assiette de la pollution pour dégager des ressources financières qui seront affectées à la lutte contre la pollution - un mécanisme relativement courant en France et qui n'a rien d'innovant. Ainsi à partir de 1950, le Fonds spécial d'investissement routier, aujourd'hui disparu, était alimenté par des taxes sur l'essence. Ce fut en France, au départ, la base du financement de l'ADEME, et c'est ainsi que fonctionne toujours Eco emballages.

Par ailleurs, et plus innovant, une seconde approche se propose de créer des taxes ou redevances ayant pour objet d'alimenter non pas des fonds d'intervention, mais le budget général, en fixant le prélèvement à un niveau suffisant pour orienter le comportement des acteurs économiques. Si les recettes sont substantielles, on peut imaginer de leur faire relayer des impôts jugés indésirables tels que ceux qui alourdissent le coût du travail. C'est le double dividende qui est alors recherché. Un petit nombre de pays a commencé à aller dans cette seconde direction.

La fiscalité environnementale traditionnelle, du type redevances affectées aux Agences de l'eau ou taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), est plutôt acceptée et produit des résultats en termes d'investissements. Pour l'instant, la fiscalité de type incitative (celle qui vise à orienter les comportements) a beaucoup de mal à s'installer, en particulier quand elle vise les comportements des consommateurs en vue d'obtenir des résultats à grande échelle et à échéance lointaine.

Là aussi, on doit distinguer deux cas de figure : lorsque les taxes visent à décourager des consommations ou pratiques dangereuses pour les consommateurs (tabac, alcool, boissons sucrées), les contribuables peuvent aisément comprendre le bien-fondé de la taxation, puisque le retour en termes de santé ou de bien-être individuel peut être tangible. Il en va tout autrement lorsque la taxe - réellement innovante en l'occurrence - est présentée comme une contribution au sauvetage d'un bien commun, le climat par exemple. Le détour est beaucoup plus long et complexe face à un contribuable de nature méfiante.

De plus, les taxes écologiques peinent à répondre aux critères de la durabilité dans son exigence d'équité sociale. La taxation des ménages sur leurs rejets polluants et sur leur consommation de ressources naturelles renforce la part des impôts sur la consommation, des impôts à caractère non progressifs considérés comme injustes. Pour contourner cette dimension régressive, les taxes concernées, taxe carbone par exemple, sont accompagnées de mécanismes d'exemption et de restitution d'une complexité qui nuit à leur lisibilité. Comme l'écrit La Tribune du 13 novembre 2013 : " L'écotaxe : un rêve d'économiste, un cauchemar pour le fiscaliste. "

Une innovation authentique en termes d'instruments économiques a été le bonus-malus automobile qui, assis sur les émissions de CO2 des véhicules neufs présentait le double avantage de l'incitation écologique et de l'équité. Malheureusement, mal calibré, les recettes du malus n'ont jamais équilibré le généreux bonus et, selon la Cour des comptes, le système a coûté près de 2 milliards d'euros pour la période 2009-2011. Le rééquilibrage intervenu depuis avec la modification du barème a mis un terme tardif à un système qui s'apparentait, en fin de compte, à une subvention nette de l'État à l'achat d'automobiles au moment où les transports publics accumulent les retards d'investissement, en Île-de-France notamment. Malheureusement, ces variations incessantes aggravent le déficit de confiance du citoyen.

En conclusion, la puissance publique devrait, dans tous les cas, prendre le temps de l'évaluation, de l'explication et du débat public et s'inspirer des recommandations de l'OCDE en matière de technique d'introduction et de montée en puissance de la fiscalité écologique

OCDE, 2010, Taxation, Innovation and the Environment.