L'innovation dans le financement de la biodiversité

L'innovation dans le financement de la biodiversité
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Sommaire de l'article
La biodiversité en mal chronique de financement
La diffusion progressive des fonds fiduciaires
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La biodiversité, une problématique en " mal-financement "

La Convention sur la diversité biologique (CDB) recommande que 17 % des terres et 10 % des milieux marins soient ainsi protégés (objectif n° 20 de la liste des objectifs d'Aichi pour la biodiversité, adoptée en octobre 2010). Comment trouver des sources de financement pour remplir de tels objectifs, alors que la biodiversité, souffre déjà de " mal-financement " chronique (repère 1), malgré une forte progression dans les stratégies des bailleurs, et que de nombreux pays enregistrent déjà de lourdes difficultés à gérer les structures existantes ? Les aires protégées d'Haïti, par exemple, ne couvrent que 6 % de son territoire (et ne compte aucune aire protégée marine) mais seuls 0,3 % de ces terres " protégées " sont effectivement gérés Victor J.-A., février 1997, " Le cadre légal et institutionnel des aires protégées en Haïti, Haïti dans le Dernier Carré ", Actes du colloque sur la gestion des aires protégées et le financement de la conservation de la biodiversité en Haïti. . Le reste n'est que " parcs de papier ". La faiblesse récurrente des budgets publics pour la conservation de la biodiversité et la crise économique récente ont amené d'ailleurs les États parties à la CDB à établir une stratégie de mobilisation de ressources pour l'atteinte des objectifs de la Convention.

Les acteurs de la conservation ont donc naturellement porté leurs efforts sur l'innovation en vue de multiplier les sources de financement de la biodiversité. Des innovations simples de développement d'activités nouvelles autour des aires protégées en matière d'éco-tourisme et des innovations plus complexes comme les Fonds fiduciaires de conservation ou les Compensations peuvent voir le jour et se nourrir mutuellement. L'analyse de ces dispositifs démontre qu'au-delà des sources de financement, ces innovations apportent un certain nombre de bénéfices collatéraux. Elles interrogent les modes d'appréhension et de gestion de la biodiversité, contribuent ainsi à intégrer les enjeux de biodiversité dans les priorités de développement des gouvernements, des bailleurs, des partenaires privés, comme de la société civile. Par ailleurs, elles impliquent de très nombreux partenaires, initialement peu engagés dans la biodiversité, et notamment les acteurs locaux.

Multiplier les sources parmi les solutions traditionnelles de financement : les fonds publics et l'écotourisme

Les innovations en matière de financement public de la biodiversité restent à ce jour très limitées car elles reposent pour la plupart sur de profondes et difficiles réformes fiscales, visant à éliminer les incitations à la dégradation de la biodiversité pour redéployer des ressources vers la conservation de la biodiversité. La récente crise internationale fournit aux décideurs de nombreux prétextes pour ne pas investir ce sujet en ces temps difficiles.

Finalement, le modèle le plus classique et en fait très ancien est l'écotourisme, source " endogène " de financement de la biodiversité, produit par elle et retournant directement à sa protection, même si parfois partiellement. Il représente dans de nombreux pays un moyen de financement important, à travers le paiement de droits d'entrées. Dans quelques cas, comme le parc national du Kruger en Afrique du Sud, les sources de revenus sont particulièrement lucratives et rapportent plus que les frais de fonctionnement. Les aires protégées usent ainsi d'imagination pour développer de nouvelles approches destinées à capter les ressources du tourisme. Le Kenya Wildlife Service, en charge des aires protégées de ce pays, organise régulièrement des événements sportifs très médiatiques au sein de certains parcs : un marathon " Run in the Wild " ou encore une course cycliste " Cycle with the Rhinos ". Ils se déroulent dans des sites naturels éloignés des sites fréquentés par la faune afin de ne pas les perturber. La plupart des participants ne croisent ainsi quasiment aucun animal sauvage. Mais ces événements génèrent des ressources (frais d'inscription, sponsoring de grandes entreprises autour de l'événement), un important retentissement médiatique du travail des parcs nationaux et incitent à cette occasion ou par la publicité dans les médias un public non traditionnel à venir visiter ces aires protégées. Dans le milieu marin, en Algérie, le parc national de Taza organise désormais un concours de photographie sous-marine très couru en raison de son originalité : les talents des photographes sont mis à l'épreuve au cours d'une seule journée pour ramener le plus beau cliché.

Il faut néanmoins se rendre à l'évidence : peu de parcs sont en mesure d'attirer suffisamment de visiteurs pour s'autofinancer grâce au tourisme. Certains sites sont difficilement accessibles à ce dernier et les ressources générées demeurent insuffisantes pour faire face aux besoins. Même en Afrique du Sud, la majorité des parcs ne sont pas dans la situation du Kruger. Quoi qu'il en soit, les revenus issus du tourisme ne mettent pas à l'abri les parcs les plus visités : les crises économiques qui créent de fortes fluctuations de financement et le coût croissant des voyages internationaux ne permettent pas de faire reposer à long terme la conservation de la biodiversité sur sa seule valorisation touristique. Trop d'aires protégées misent sur l'écotourisme alors qu'elles entreront difficilement dans ces circuits.

Le fonds fiduciaire de conservation (FFC) : un outil construit pour l'innovation

D'autres outils financiers doivent alors leur être proposés. Les fonds fiduciaires de conservation (FFC) ont été les premières réponses innovantes apportées à ce mal-financement. Initialement latino-américains et caribéens dans les années 1990, ils ont ensuite été expérimentés en Afrique, en Europe de l'Est, etc. Ces outils ont peu à peu été disséminés à l'échelle de la planète (repère 2), et il existe aujourd'hui plus de 60 FFC dans le monde, pour une capitalisation de plus de 800 millions de dollars en 2010 Ils sont en général constitués d'un fonds en capital ou en dotation (endowment) et/ou d'un fonds d'investissement ou d'amortissement (sinking fund). Dans le premier cas, seuls les revenus du capital, placé sur les marchés, sont utilisés, donc en principe à perpétuité. Dans le deuxième cas, le capital est " consommé ", mais sur une période souvent plus longue qu'un projet " classique " et surtout selon les règles et priorités de financement établies par le FFC. Il s'agit alors d'un " pot commun " qui peut être réabondé par les mêmes bailleurs ou d'autres. .

À l'origine de ces fonds, une triple ambition : (i) générer des fonds suffisants pour la protection de la nature, (ii) les rendre plus prédictibles et pérennes, (iii) créer des institutions de conservation viables et locales, rompant avec le monopole de " l'étranger " sur le financement de la conservation.

Selon les cas, les FFC ont été constitués pour répondre à divers objectifs. Ils ont pour vocation d'apporter des financements complémentaires de l'État, année après année, pour couvrir le fonctionnement d'une aire protégée (exemple de PACT au Belize, ou Bwindi en Ouganda) ou d'un réseau national ou régional d'aires protégées (Tri-National de la Sangha en Afrique centrale ou Madagascar). D'autres peuvent (aussi) financer des initiatives de conservation de la société civile (Tany Meva à Madagascar, MAR Fund en Amérique centrale). Quoi qu'il en soit, il est important de souligner que ces fonds fournissent des financements complémentaires aux budgets gouvernementaux et ne doivent surtout pas s'y substituer, même s'ils permettent de poursuivre les financements pendant une période de crise, comme par exemple à Madagascar (la FAPBM et la fondation Tany Meva). L'outil peut jouer le rôle de catalyseurs de nouvelles activités de conservation et leviers de nouveaux financements, comme illustré par la Funbio au Brésil, dotée initialement de 20 millions de dollars du Fonds mondial pour l'environnement et la Banque mondiale, et qui a permis de mobiliser plus de 390 millions de dollars et accompagné plus de 180 projets et 195 aires protégées.

En matière de gouvernance, les FFC efficaces sont des structures indépendantes et non gouvernementales bien que l'État soit représenté, en position minoritaire, dans ses instances de gouvernance.

Le rôle de catalyseur repose sur le fait qu'un FFC n'est pas en soi une source de financement mais plutôt un outil, réceptacle de diverses sources de financement, qui aura pour tâche de les gérer de manière pérenne et transparente. La diversité des sources de financement symbolise en elle-même la capacité d'innovation de ces FFC. à Madagascar, en Afrique centrale, ou ailleurs, ils ont été souvent initiés par des bailleurs " classiques " - la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) allemande, la Banque mondiale et le Fonds mondial pour l'environnement. Ils peuvent aussi bénéficier de surprogrammes de réduction de dettes, notamment états-uniens (en Amérique centrale par le Tropical Forest and Conservation Act par exemple) et français (Contrats de désendettement et de développement). Certains ont su attirer de grandes ONG internationales, au-delà de l'appui technique incontournable qu'elles leur apportent, des fondations américaines ou des partenaires privés. Certains FFC, encore minoritaires, ont su capter des ressources récurrentes, à l'exemple d'une taxe dédiée de sortie du territoire et une partie des taxes sur les croisiéristes au Belize.

Forts de leur flexibilité et leur transparence, les FFC font preuve de toujours plus d'innovation pour mobiliser de nouveaux fonds. Au-delà, l'innovation s'étend aux bénéficiaires (aires protégées, ONG, parfois partenaires privés) qu'ils conseillent tant sur la sécurisation de fonds pérennes que dans la gestion elle-même de la biodiversité. S'est donc ajoutée au mandat initial, notamment en Amérique latine après vingt ans d'expérience, cette fonction de " tête chercheuse " de la conservation et de facilitateur de l'innovation pour diverses initiatives locales. Leur ancrage local leur a par ailleurs progressivement donné une légitimité à s'exprimer sur les politiques nationales ou encore à être un interlocuteur incontournable des bailleurs. C'est le cas notamment au Mexique, en Colombie, au Brésil, ou encore à Madagascar.

D'outil de financement, les FFC sont ainsi également devenus des outils incontournables d'innovation et de coordination, comme le montre le cas des compensations pour perte de biodiversité, considéré par le FFC comme une nouvelle source de financement inscrite dans leur stratégie de diversification.

Les compensations pour perte de biodiversité : un mécanisme émergent de conservation

L'exigence d'un équilibre entre la nécessité d'un développement économique et l'importance de protéger ces mêmes ressources naturelles, facteurs clés d'une croissance économique à long terme, a fait émerger la notion de compensation pour perte de biodiversité. Elle recouvre des résultats mesurables de conservation obtenus par des mesures destinées à compenser les incidences résiduelles d'un projet d'investissement ou d'une activité sur la biodiversité.

Les moteurs clés des compensations pour perte de biodiversité sont avant tout les législations nationales qui exigent que les projets des entreprises ne provoquent pas de perte nette de biodiversité. Certaines institutions financières demandent à leurs emprunteurs de respecter des standards de performance de la société financière internationale (groupe Banque mondiale). Les entreprises qui s'engagent dans de telles actions sont souvent soutenues par des politiques internes aux entreprises conçues pour gérer et atténuer les risques d'atteinte à la biodiversité. Certaines, de plus en plus nombreuses, ont même décidé d'adopter un certain nombre de normes (la norme PS6) comme standard.

Les compensations pour perte de biodiversité sont basées sur un principe pollueur-payeur : le promoteur du projet paie pour compenser les impacts résiduels sur la biodiversité d'un projet à travers le financement d'activités de conservation garantissant une absence de perte nette. Cela revient à assigner une valeur économique à la biodiversité. Les impacts résiduels sur la biodiversité sont déterminés par un processus appelé " la hiérarchie d'atténuation ". Le processus est basé sur un engagement de l'entreprise à appliquer les meilleures pratiques environnementales selon lesquelles cette dernière s'engage à d'abord éviter et minimiser ses impacts. Ces derniers, qui ne peuvent être évités ou minimisés, sont appelés " les impacts résiduels " et doivent être compensés pour parvenir à l'absence de perte nette. Les gains sont obtenus à travers des actions de conservation qui incluent la restauration ainsi que la création et la gestion de nouvelles aires protégées qui, autrement, n'auraient pas fait l'objet de protection. Cela renvoie au concept d'additionnalité et vise à garantir que les investissements pour la compensation ne font pas double emploi avec des actions de conservation déjà existants et financés par ailleurs.

FFC et compensations : allier outil et mécanisme pour financer la conservation

La mise au point d'un budget réaliste pour les activités de conservation est une étape importante dans la conception et la mise en œuvre du processus de compensation. Le succès de cette dernière réside dans la disponibilité de fonds suffisants durant toute la durée de vie de la compensation afin d'assurer des résultats en termes de conservation. Dans certains cas, les entreprises décident de financer la compensation à perpétuité en établissant un fonds permanent pour la gestion de la compensation. Le fonds permanent peut être établi au début du processus ou à travers un système de paiements sur le long terme aboutissant à l'établissement du fonds avant la clôture ou la fin du projet. Dans les deux cas, l'entreprise crée un mécanisme financier qui se traduit par un financement de long terme de la compensation.

Généralement, les entreprises ont une expérience limitée dans la gestion de la conservation - un champ en dehors de leurs cœurs de métiers. Trouver des partenaires peut aider une entreprise à remplir les conditions nécessaires à la mise en œuvre de la compensation et le soutien dans la gestion par une organisation responsable et transparente financièrement peut être très important. Les FFC peuvent ici entrer en jeu dans l'exécution des compensations en gérant les fonds octroyés par les entreprises et en les allouant aux actions requises de compensation. Elles offrent une solution clé en main et permettent d'inscrire le financement sur le très long terme.

Les compensations sont encore en gestation pour leur version la plus aboutie Répondant aux critères établis par le Business and Biodiversity Offsets Programme qui regroupe des entreprises privées, des gouvernements, des bailleurs, etc. , et de nombreux fonds fiduciaires, africains notamment, ne connaissent pas encore le succès d'un Funbio au Brésil ou d'un Fondo Mexicano para la Conservación de la Naturaleza. Tous n'ont pas vingt ans de recul comme le Bwindi Trust en Ouganda et ne s'impliqueront pas aujourd'hui dans les compensations comme pourrait le faire à court terme la Fondation pour les aires protégées et la biodiversité de Madagascar. La promesse est tout de même là, à condition de lever certains obstacles.

Le premier est bien entendu de surpasser la difficulté et le coût de montage de ces outils pour les faire vivre sur le long terme, les doter de financements et d'outils juridiques solides, les protéger de crises politiques locales ou économiques (financières pour les fonds fiduciaires, économiques pour les porteurs privés de projets de compensation). Le deuxième est d'assurer l'appropriation locale de ces outils, c'est-à-dire des acteurs locaux convaincus, formés tant pour la gouvernance des outils que pour leur capacité à innover. Le troisième est de contrecarrer des " externalités négatives ", par exemple la tentation des gouvernements des pays en développement de se retirer du financement de la biodiversité lorsqu'un FFC ou un privé s'y engage (ces outils doivent être additionnels), ou encore la tentation pour un développeur privé de voir les compensations comme la possibilité de s'exonérer des activités d'évitement ou de réduction de ses impacts ou d'altérer une richesse naturelle irremplaçable. Enfin, quatrième défi, la difficulté à évaluer les impacts de ces mécanismes en termes environnementaux et sociaux, faute d'outils de mesure et faute d'une masse critique d'expériences qui offriraient un levier franc à l'échelle mondiale.

À partir de 2014, des accords entre les entreprises et les FFC vont commencer à émerger et constituer des cas pilotes. Ces accords seront basés sur l'assurance d'un financement suffisant pour atteindre les objectifs de conservation et, dans certains cas, chercheront à établir un fonds de dotation pour le financement à long terme. Il s'agit d'un nouveau développement dans l'histoire des financements innovants de la conservation. Ils sont à suivre de près car ils devraient augmenter considérablement au cours des cinq prochaines années.

Innovations de financement et bien plus

Il apparaît clairement que des outils comme les compensations ou les FFC sont conçus comme des solutions à long terme qui ne se limitent pas à des mécanismes financiers. Ils proposent tout à la fois (i) des sources de financement, (ii) des modalités innovantes de gestion de la nature et d'engagement conjoint de divers acteurs, parfois précédemment éloignés de la conservation, (iii) une force de réflexion et d'appropriation locale des enjeux de conservation, que ce soit par l'État ou par la société civile, et (iv) un changement d'échelle dans le traitement de la biodiversité, que ce soit à travers des FFC à vocation nationale voire écorégionale (fonds transfrontaliers comme dans la Sangha en Afrique centrale, Caribbean Conservation Fund ou encore MAR Fund en Amérique centrale), ou à travers les enceintes internationales de discussion de ces outils (par exemple le réseau RedLAC des fonds latino-américains et caribéens ou la Conservation Finance Alliance au niveau mondial).

Aujourd'hui, le financement de la biodiversité entre dans des cadres de réflexion à des échelles régionales, nationales ou en termes de réseaux comme en témoignent les outils cités. Pourtant, il existe de nombreux autres espaces d'innovations. Tout reste à explorer concernant les comportements de consommations des pays développés et émergents qui peuvent avoir des effets considérables pour lever les ressources nécessaires au financement de la biodiversité. Elle concerne autant les impacts du commerce international traditionnels que les trafics illicites d'espèces menacées : agir sur ces flux nécessite pour les agences de coopération une révolution des mandats, méthodes et approches d'intervention. N'oublions pas que limiter les impacts négatifs peut avoir des effets d'entraînement exponentiels en termes de financement de pratiques vertueuses ou de réduction de besoins de financements pour " réparer " les dommages causés à la biodiversité.

La biodiversité en mal chronique de financement

Les travaux de Pavan Sukhdev ont souligné à la fois le manque de financement adapté aux besoins en conservation et la sous-estimation des services rendus par les zones protégées.

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La diffusion progressive des fonds fiduciaires

Après un essai réussi aux Seychelles à la fin des années 1980, les premiers fonds fiduciaires de conservation se créent en surtout en Amérique latine et dans une moindre mesure en Asie dans les années 1990. La dynamique s'est depuis étendue vers l'Afrique, où de nombreux fonds ont été créés au cours de la dernière décennie.

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