Les zones grises au cœur du développement

Les zones grises au cœur du développement
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Sommaire de l'article
Les crises oubliées
Le coût international des crises
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Les " zones grises " de la mondialisation constituent un enjeu majeur de gouvernance internationale. Ces aires de chaos politique et de conflits armés, où le droit et la légitimité des institutions centrales sont contestés par une partie croissante des populations qui les occupent, témoignent d'une géopolitique en recomposition. Elles confrontent les acteurs du développement à une série de défis d'un genre nouveau. Comment contribuer à leur prise en charge et éviter ainsi la marginalisation de pans entiers du globe ?

À cet égard, l'année 2014 a été marquée par des épisodes de violences et de conflits particulièrement vifs : en Ukraine, en République centrafricaine, au Nigeria, au Sahel ou au Moyen-Orient, avec la progression du mouvement Daech. Même s'il convient de se méfier de l'effet grossissant de l'actualité, deux tendances marquantes se dégagent.

Tout d'abord, les communautés professionnelles des humanitaires et des journalistes ont été confrontées à des atteintes à leur travail d'une ampleur nouvelle. Pendant longtemps, ces acteurs ont bénéficié d'une relative protection dans les espaces en guerre, du fait de leur neutralité dans les combats entre groupes belligérants. Ils se retrouvent souvent aujourd'hui dans une position d'extrême vulnérabilité, ciblés par des attentats, des exactions en tous genres ou des enlèvements. Quelques décennies seulement après les conflits du Vietnam ou du Biafra, la capacité de la communauté internationale à témoigner de la soufFrance de la frange la plus vulnérable de l'humanité et à lui venir en aide est ainsi remise en cause.

On constate ensuite une forte désintégration des normes sociales et le développement de situations proches de l'anomie dans certaines parties de la République démocratique du Congo (RDC), dans la zone d'action de Boko Haram ou de la Lord's Resistance Army (LRA). Les repères, traditionnels et modernes, qui régulaient historiquement l'espace social y ont largement disparu, remplacés par un habitus marqué du sceau de la violence. Celle-ci est perpétrée par des populations sans accès à l'éducation de base, traumatisées par des successions de crises et piégées dans un sous-développement chronique. L'année 2014 a ainsi vu se déchaîner en République centrafricaine des phénomènes de violence particulièrement déconstruits, ainsi qu'une cristallisation de ressentiments d'ordres extrêmement variés autour d'un marqueur religieux maladroitement érigé en explication par des médias internationaux convertis au " format court ".

Les affres de l'intervention

L'enjeu de la prise en charge de ces territoires en crise chronique, qui ont connu plusieurs vagues de conflits dévastateurs, n'est pas nouveau. Dans les années 1990 et 2000, la communauté internationale s'est investie dans de nombreuses interventions de maintien de la paix et de reconstruction comme en Somalie, en RDC, dans les Balkans, en Afghanistan ou en Irak. Le risque de l'enlisement n'a pas été évité, si bien qu'il constitue désormais un frein à l'engagement. De fait, les épisodes récents de la Libye, de la Syrie, du Mali et de la République centrafricaine reposent la question de la légitimité de l'intervention, indissociable de celle de son efficacité : est-il souhaitable d'intervenir, au risque d'ajouter à la complexité de la situation locale, si nous ne sommes pas en mesure de reconstruire ?

Si cette interrogation complexe dépasse le champ de cet article, nous pouvons à tout le moins constater qu'au bilan de plus de vingt ans d'interventions extérieures, la communauté internationale ne s'est pas montrée très performante en matière de résolution de ces crises.

La sortie de crise a longtemps été pensée comme une succession de phases relevant d'acteurs différents - de l'urgence au développement en passant par la reconstruction. Il a ensuite été reconnu que ces phases constituaient en réalité un continuum, exigeant la mobilisation séquentielle d'activités qu'il convenait de mieux coordonner. Aujourd'hui, les crises chroniques qui combinent au sein d'un même pays des besoins de stabilisation, de secours de populations en détresse et des besoins de développement socio-économique interrogent notre capacité à articuler au même moment des actions humanitaires, des actions de sécurité et des actions de reconstruction.

Il existe désormais un consensus sur le fait que ce triangle d'acteurs (humanitaires, militaires, développeurs) doit fonctionner de manière beaucoup plus intégrée. Le concept bien connu de " lien entre urgence, transition et développement " (souvent résumé par l'acronyme anglais " LRRD ") renvoie ainsi au besoin impérieux de pouvoir combiner des objectifs de court et de long terme, afin d'éviter ou de sortir de la trappe à conflictualité où violence et sous-développement s'alimentent l'un l'autre.

Si de nets progrès ont été enregistrés à l'occasion de récentes crises, beaucoup reste à faire pour que cultures professionnelles et modes d'action des différents acteurs permettent une intervention plus cohérente sur les différents volets de la crise. Pour autant, cette articulation doit respecter les métiers de chaque acteur afin de leur permettre de mobiliser toute leur valeur ajoutée et d'éviter toute confusion des rôles. C'est une des leçons tirées de l'intervention en Afghanistan, où les militaires se sont vus confier des actions de développement pour lesquelles ils n'étaient pas équipés, et des ONG ont été mêlées à des opérations de propagande, voire de collecte de renseignements - ce qui a gravement nui à leur image au sein de la population.

Si un constat d'humilité s'impose donc quant à la capacité de la communauté internationale à mettre en œuvre des solutions durables face à des situations de plus en plus complexes, le repli sur soi ne saurait tenir lieu de solution. En effet, la paix et la sécurité constituent des biens publics mondiaux : l'année 2014 a bien montré que les " zones grises " du mal-développement ont des impacts bien au-delà de leurs frontières. Qu'il s'agisse de trafics de drogue internationaux, de migrations de désespoir (dont Lampedusa ou Melilla sont devenues des symboles) ou encore de la propagation du virus Ebola qui impacte la sécurité sanitaire internationale, il est clair aux yeux de nos concitoyens que les crises au Sud ont des répercussions au Nord.

Ne pas agir face aux " zones grises " n'est donc pas une option. La communauté internationale est en quelque sorte condamnée à apprendre à faire mieux. Elle pourra pour ce faire analyser des mobilisations collectives qui semblent porter leurs fruits, comme par exemple dans la lutte contre la piraterie internationale.

Le terreau de la violence

Il paraît aujourd'hui probable que les " zones grises " de l'humanité resteront au cœur des enjeux de gouvernance mondiale pendant encore des décennies. Il ne s'agit donc pas de se satisfaire d'un endiguement de ces situations ou de la seule réduction de leurs effets sur les territoires périphériques.

Le plus souvent, les zones grises coïncident avec des territoires où s'est développé un sentiment de déclassement ou de marginalisation. C'est le cas en République centrafricaine, disparue des écrans radars de la communauté internationale. C'est aussi le cas de la bande saharo-sahélienne, zone de faible densité désinvestie par les pouvoirs publics et la communauté des bailleurs de fonds au profit des territoires les plus peuplés, jugés plus " utiles " au développement.

Traiter ces problèmes d'insécurité internationale exige ainsi d'affronter les questions d'insécurité humaine (insécurités alimentaire, économique, sociale, identitaire, etc.) des populations marginalisées dans les pays les plus pauvres. Faute de quoi, elles n'auront d'autres intérêts que de s'engager dans des aventures menaçant la sécurité - locale, régionale et internationale. Si on ne s'attaque pas aux racines de cette pauvreté extrême, machine à injustice et frustration, les interventions externes sont vouées à l'échec. Dans un environnement d'insécurité et de sous-développement chronique, chaque jour plus connecté aux réseaux internationaux, il sera toujours plus rationnel pour un jeune Libyen, Syrien, Congolais aujourd'hui, pour un jeune Camerounais, Nigérien ou Malgache demain, de se mobiliser dans des groupes qui lui fourniront un statut social, des revenus, une sécurité alimentaire et les moyens de se défendre.

Un échec du développement ?

Le sous-développement comptant indéniablement parmi les ingrédients du terreau de la violence, l'aide au développement constituerait-elle la solution ? L'aide ne peut pas tout et il faut bien se garder de lui assigner des objectifs hors de sa portée. Les acteurs de l'aide sont étrangers à l'essentiel des dynamiques politiques locales. S'ils peuvent encourager, accompagner ou faciliter des processus endogènes, ils ne peuvent certainement pas s'y substituer.

On entend souvent que ces crises chroniques révèlent l'échec des politiques de coopération internationale. Comme pour toute politique publique, il est évidemment bienvenu de s'interroger sur l'efficacité des politiques d'aide au développement des différents pays donateurs - auxquelles ont été assignés des objectifs très différents au cours des dernières décennies. Mais on aurait vite fait de jeter le bébé avec l'eau du bain. Tout comme il est fallacieux de remettre en cause les politiques de lutte contre le chômage au prétexte que ce dernier atteint des niveaux élevés, il serait trompeur d'accuser l'aide au développement d'inefficacité face à la multiplication de situations de crise. Aussi important soit-il, le développement n'est qu'un ingrédient parmi une série de conditions nécessaires à la sortie de crise. L'aide extérieure ne peut, quant à elle, constituer qu'un accompagnement vers le développement économique et social : elle ne peut se substituer à des politiques publiques portées par les autorités des pays concernés.

La question est donc celle de l'ajustement des modalités d'action de la communauté du développement, afin qu'elle apporte tout son concours à la réappropriation par les populations de leur destin et de leurs territoires.

L'engagement des bailleurs de fonds

Plusieurs bailleurs de fonds ont fait le constat que l'enjeu de la réduction de l'extrême pauvreté au cours des prochaines décennies sera largement concentré dans les États dits " fragiles ", menaçant de se transformer en " zones grises ". Des agences comme le Department For International Development (DFID) au Royaume-Uni ont clairement explicité cet objectif en décidant de concentrer leurs flux d'aide au développement vers les situations de fragilité. Face à cet objet éminemment complexe, les développeurs doivent moderniser leurs savoir-faire, faire évoluer leur processus de financements et, surtout, assurer une bien meilleure coordination entre les différents acteurs de l'aide. Car face au risque d'" embouteillage " sur certaines problématiques ou certaines zones en vue, seule une coordination efficace évitera d'en laisser d'autres orphelines. C'est le paradoxe du trop-plein de financements dans certains domaines ou dans certains pays d'intervention (le Mali par exemple), face au trop peu ailleurs (République centrafricaine).

En la matière, les organisations multilatérales d'aide au développement ont un rôle spécifique à jouer pour créer des cadres d'action collective facilitant la mobilisation cohérente de l'ensemble des acteurs internationaux impliqués dans les gestions de crise. Or aujourd'hui, ces incitations à travailler collégialement, à mettre en commun ressources financières, analyses et capacités de mise en œuvre, manquent cruellement. Si bien que par défaut, chaque acteur joue sa propre partition au détriment de la cohérence et de l'efficacité d'ensemble.

Dans ce contexte, il sera particulièrement intéressant d'observer comment les agences de développement des grands pays émergents vont se positionner sur ces problématiques de biens publics mondiaux. Quelques signaux donnent des premières indications, comme le choix de la Turquie d'accueillir à Istanbul en 2016 le premier Sommet humanitaire mondial, ou la décision de la Chine de financer des centres de traitement de la fièvre Ebola en Guinée.

Les pays qui ont longtemps assuré la gestion de crises ont intérêt à encourager cette démarche de prise de responsabilité par les émergents, traditionnellement réticents face aux interventions étrangères. Leur implication dans la gestion de crises annonce un dialogue nécessaire entre Européens, Américains, Africains et grands émergents sur les objectifs et modalités de l'endiguement puis de la prise en charge des " zones grises " en cours d'extension.

Les crises oubliées

Les zones grises correspondent à des conflits larvés, à des rébellions localisées, aux conséquences de conflits à l'étranger (afflux de réfugiés, crise sanitaire...). Autant de situations difficiles à juger et à traiter tant par les États locaux que par les agences extérieures.
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Le coût international des crises

La communauté internationale consacre une part croissante de son aide à la prévention des conflits et à l'intervention en situation de crise - quand elle ne finance pas de coûteuses interventions de maintien de la paix coûteuse. Un coût global sur la prospérité.
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