Les paradoxes de la souveraineté

Les paradoxes de la souveraineté
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La conception traditionnelle de la souveraineté des États est battue en brèche par la croissance des interdépendances écologiques, par l'émergence de biens publics mondiaux et par l'apparition d'acteurs de la société civile se positionnant comme "libres de souveraineté". Ces évolutions conduisent à une refonte de la souveraineté. Néanmoins, les États demeurent des acteurs décisifs de l'action collective internationale, d'autant plus qu'ils sont garants de l'application des normes.

Il y a une dizaine d'années, Jessica Mathews résumait, dans Foreign Affairs, une interprétation courante du changement d'époque que le monde était en train de vivre : "La fin de la guerre froide n'a pas engagé seulement un ajustement entre les États mais une nouvelle redistribution du pouvoir entre l'État, les marchés et la société civile. Les gouvernements nationaux ne sont pas seulement en train de perdre de l'autonomie dans une économie globalisée. Ils partagent les pouvoirs, y compris politique, social et la fonction de sécurité, au cœur de la souveraineté, avec le business, les organisations internationales et une multitude de groupes de citoyens connus comme organisations non gouvernementales (ONG). La lente concentration de pouvoir aux mains de l'État qui a commencé avec la paix de Westphalie est finie, au moins pour un temps1."

Aujourd'hui la question de la souveraineté - entendue comme souveraineté étatique - resurgit périodiquement dans l'actualité. En 2008 elle a été massivement invoquée dans la déclaration d'indépendance du Kosovo, dans la bataille médiatique autour des Jeux olympiques en Chine à propos du Tibet, dans le conflit russo-géorgien pour l'Abkhazie et l'Ossétie du Sud et même d'une certaine façon dans le "non" irlandais au traité de Lisbonne... Une intense bataille diplomatique est également en cours, s'appuyant sur des arguments puisés chez les scientifiques à propos des revendications territoriales sur l'Arctique, après que les Russes ont, en août 2007, planté un drapeau sur le fond marin du pôle Nord. Cette action symbolique est à rapprocher de l'ouverture d'une voie navigable par le Nord permise par le réchauffement climatique et des avancées techniques qui rendent plausible l'exploitation des ressources minières et énergétiques des grands fonds marins de cette partie de la Terre (lire repère 9).

En s'appuyant sur un débat important, qui date principalement des années 1990, et sur les évolutions des discussions internationales environnementales sur les questions globales, il est possible d'amorcer une réponse à deux questions :

  • La souveraineté, comme principe d'organisation des relations internationales, est-elle un facteur défavorable à la gestion des biens publics mondiaux environnementaux ou, au contraire, est-elle un principe intangible nécessaire au traitement de ces biens ?
  • En quoi les questions environnementales contribuent-elles à changer la conception que l'on peut se faire de la souveraineté ?

Les contours d'une notion issue du réalisme

Pour tenter de répondre à ces questions il est nécessaire, dans un premier temps, de revenir sur la notion elle-même en prenant en compte un certain nombre de discussions académiques venant de champs disciplinaires différents (philosophie, économie politique, relations internationales, droit...). La " souveraineté " est une notion cardinale des conceptions de l'État moderne et des relations internationales, mais pour comprendre le flou et les controverses qui entourent son utilisation il faut revenir à son origine dans la pensée politique européenne. Car, comme le notent Marc Levy, Robert Keohane et Peter Hass : "La persistance de la souveraineté formelle et de l'érosion opérationnelle de la souveraineté rend politiquement complexe et conceptuellement confuse l'action environnementale internationale2."

La référence souvent citée comme fondatrice est la définition donnée par Jean Bodin dans les Six Livres de la République : "La souveraineté est la puissance absolue et perpétuelle d'une République3" Comme le souligne Michel Foucault, dans son cours au Collège de France de 1976, Il faut défendre la société 4, il s'agit en fait de la constitution progressive d'un sujet qui se constitue par étapes (le "souverain") et qui tend à homogénéiser les représentations du pouvoir, en sortant des ordres et des hiérarchies de l'époque médiévale.

Or, il importe de constater que cette théorie de la souveraineté est antérieure au libéralisme et à la constitution des États tels que la modernité les conçoit. L'idée de souveraineté est donc en quelque sorte préalable à l'unification entre la " population et le territoire " qui est l'objet de la " gouvernementalité " laquelle se met en place à l'époque moderne. Foucault note à propos de Hobbes - l'autre grande référence prérévolutionnaire sur la question - : "Mais au cœur, ou plutôt à la tête de l'État, il existe quelque chose qui le constitue comme tel, et ce quelque chose, c'est la souveraineté, dont Hobbes dit qu'elle est précisément l'âme du Léviathan 5."

Vu sur la longue période, on peut dire qu'autant le principe d'absolue souveraineté défendu chez ces penseurs initiaux comme Bodin et Hobbes était le gage d'un certain ordre entre les puissances - lequel n'excluait en rien la guerre entre elles -, autant l'évolution moderne suggère que c'est au contraire une souveraineté limitée qui est aujourd'hui garante de l'équilibre et d'une certaine paix internationale. Par ailleurs, la souveraineté intérieure était aussi le gage que des pouvoirs constitués (noblesse en particulier, mais également communautés et pouvoirs religieux) ne pourraient porter atteinte à la paix civile en s'appuyant sur l'extérieur - l'efficacité de ce principe étant plus que relatif. De même, c'est l'exercice de certains attributs de la souveraineté "par le bas" (niveaux territoriaux inférieurs à l'État, communautés, individus) qui sera défini par la Révolution comme le principe de la concorde civile, encore une fois difficilement obtenue, puisqu'elle ne s'institue progressivement qu'à la suite de nombreuses guerres civiles, révoltes démocratiques et contre-révolutions sanglantes...

Ce sont ces sujets de droit souverain qui composent une ébauche d'un système de relations internationales et c'est sur la base de ce principe de souveraineté que s'invente l'idée d'un ordre basé sur des puissances égales en droit. En référence à la paix de Westphalie de 1648 qui institue une sorte de concordat entre les puissances par un principe de non-ingérence, la littérature d'économie politique internationale, d'abord et principalement dans le monde anglo-saxon, nommera ce système "l'ordre westphalien"6. Il va de soi qu'il s'agit d'un modèle "théorique" plus que réel.

D'abord parce qu'une lecture historique montre qu'il y a de nombreuses formes concurrentes à cette forme spécifique d'organisation du pouvoir par la souveraineté... et qu'il a fallu les minorer pour donner l'illusion d'un principe de souveraineté les définissant toutes7. C'est aussi un moment particulier de l'histoire où se confondent l'idée de nation et l'idée d'État, confusion aujourd'hui remise en question par le développement d'autres formes de pouvoir qui dépassent les frontières, par la montée en puissance des formes de souveraineté infra-étatiques ou individuelles et par l'affirmation de communautés organisées sur d'autres bases.

Ensuite, comme le montre Stephen Krasner, parce que cette souveraineté n'est presque jamais à l'œuvre dans les relations internationales réelles8. Pour lui, le concept de souveraineté régulièrement invoqué par les États recouvre en fait quatre dimensions qui peuvent être groupées (bundled) ou dissociées (unbundled) et qui font de la souveraineté un " ensemble " dont les États ne jouissent que rarement en totalité.

La souveraineté internationale légale. Cette souveraineté correspond à l'état de droit international. Cette notion se réfère aux pratiques internationales, mutuellement reconnues comme légitimes entre territoires qui jouissent d'une indépendance juridique. Dans le domaine de la souveraineté légale internationale, l'État est traité au niveau international comme un individu l'est au sein de la nation. La souveraineté, l'indépendance et le consentement sont des attributs comparables à ceux dont jouit l'individu dans la théorie libérale de l'État. Les États, comme les individus, sont donc égaux en droits quelle que soit leur taille.

Le principe de base de la souveraineté internationale légale est la reconnaissance qui est accordée à des entités - les États - qui sont établies sur un territoire et qui jouissent d'une autonomie juridique formalisée. Rechercher la souveraineté légale internationale, c'est un moyen pour les États de se faire reconnaître, c'est un "ticket d'entrée sur la scène internationale 9". Cette souveraineté a aussi de sérieux attraits pour les gouvernants. Comme le souligne Hedley Bull, "ce qu'un État particulier peut espérer gagner de la participation à la société internationale, c'est la reconnaissance de son indépendance vis-à-vis de toute autorité extérieure, particulièrement la reconnaissance de son autorité absolue sur ses sujets et son territoire. Le prix principal qu'il doit payer pour cela, c'est la reconnaissance de mêmes droits à l'indépendance et à la souveraineté pour les autres États 10".

La souveraineté légale internationale s'est traduite dans le domaine de l'environnement par le développement, voire la prolifération, des accords multilatéraux sur l'environnement (AME). Sujet par sujet, des accords ont été conclus pour protéger des ressources communes (océans, atmosphère...), réguler les activités destructrices de l'environnement et prévenir les externalités négatives. Cette multiplication des traités, notamment après 1980, peut s'interpréter de deux manières opposées. Elle peut être considérée comme une érosion progressive de la souveraineté, les États étant contraints d'abandonner une partie de leur autonomie de décision pour se soumettre à des règles et des normes négociées avec d'autres au bénéfice de l'intérêt commun. C'est l'interprétation communément admise. Mais elle peut aussi se comprendre comme la reconnaissance mutuelle de politiques environnementales, la quasi-totalité des États s'étant dotés pendant cette même période d'administrations dédiées à la protection de l'environnement. à partir de la fin des années 1970, les états ont en effet commencé à adopter des réglementations environnementales pour faire face aux pressions internes et satisfaire à leurs nouvelles obligations internationales. La construction des politiques environnementales est la résultante de ces diverses forces. Ainsi, la protection de l'environnement induit une évolution de la définition de la souveraineté légale internationale et des conditions de son exercice.

La souveraineté westphalienne.

La souveraineté westphalienne se réfère à la notion d'autorité exclusive sur un territoire défini ; c'est-à-dire à l'interdiction par la puissance souveraine de l'intervention d'autres acteurs sur son territoire. C'est la traduction, dans le langage de la théorie moderne de l'État, de la définition de la souveraineté donnée par Jean Bodin dans ses Six Livres de la République de 1576. L'autorité suprême n'est plus le prince mais l'État. Dans le domaine de l'environnement, cette souveraineté westphalienne est invoquée, au moins de façon rhétorique, dans la négociation des traités pour en limiter le caractère contraignant. Elle est menacée de façon croissante par le réseau toujours plus dense de débats d'expertise et d'influences d'acteurs opérant à l'échelle globale.

La souveraineté domestique. Elle s'analyse comme l'organisation de l'autorité politique au sein d'un État et se mesure à la capacité d'exercer un contrôle effectif de sa communauté politique à l'intérieur des frontières. Elle est paradoxalement nécessaire à l'application des traités environnementaux bi ou multilatéraux dans la mesure où de son bon exercice dépend l'application effective des règles négociées au plan international.

La souveraineté de l'interdépendance. La souveraineté de l'interdépendance, enfin, se réfère au contrôle des flux qui traversent les frontières étatiques - flux d'information, de polluants, de biens et de services, de capital et de personnes. C'est cette composante de la souveraineté qui est la plus battue en brèche par les problèmes environnementaux. En effet, les flux de ressources de la biodiversité, particulièrement les migrations d'organismes vivants, les déplacements de polluants chimiques, le changement climatique ou la dégradation de la couche d'ozone, mettent en échec l'exercice de la souveraineté des interdépendances. Les moyens de contrôle de l'État sur l'environnement sont encore plus faibles que sur les flux financiers ou les migrations humaines.

Il va de soi que peu d'États peuvent se prévaloir de ces quatre souverainetés. États en faillite, manque de puissance administrative ou économique, défaut de légitimité interne, compromis structurels sur cette souveraineté liés à la globalisation, mise sous tutelle coloniale : les cas ne manquent pas pour vider la notion de souveraineté de son contenu. Krasner conclut qu'il s'agit d'une " hypocrisie organisée11 ". Le principe de souveraineté est toujours invoqué par les États dans leurs négociations sur la scène internationale, alors même qu'ils ne disposent pas de tous ses attributs... Il s'agit au mieux d'une illusion, au pire d'une façon de conforter l'illégitimité du pouvoir dans de nombreuses situations. C'est un principe qui pose aujourd'hui un problème majeur et récurrent aux tentatives d'action collective.

Ainsi, paradoxalement, les États réitèrent leur référence à la souveraineté, tandis que la réalité ne cesse de démontrer que le contrôle, en théorie " exclusif ", du territoire et des populations est sans cesse défaillant. Lorsqu'il s'agit d'un simple jeu diplomatique, le paradoxe peu paraître supportable, même s'il peut se révéler un frein à l'efficacité. Mais lorsqu'il s'agit de traiter d'enjeux majeurs, " l'hypocrisie " est beaucoup plus problématique. La discussion sur le " droit d'ingérence " dans les situations de crise humanitaire reflète la difficulté de se satisfaire, à l'échelle internationale, de cette hypocrisie. Dans le cas des enjeux environnementaux, il en va de même : alors que le temps presse, la souveraineté formelle revendiquée dans le jeu diplomatique devient un obstacle à la réalisation des objectifs. Mais s'affranchir de ce principe de souveraineté, sans réforme du système de gouvernance mondiale, revient à octroyer aux États les plus puissants et donc " les plus souverains " un poids disproportionné dans la mise en place de dispositifs contraignants et efficaces. Il faut donc regarder de plus près ce que recouvre cette opposition entre enjeux collectifs environnementaux et principe de souveraineté aujourd'hui.

Protéger la souveraineté ou l'environnement ?

La souveraineté est-elle incompatible avec la gouvernance de l'environnement ? Représente-t-elle, dans les procédures de coopération, la meilleure façon de traiter des questions collectives ou bien est-elle un frein, opposant les préférences collectives contradictoires des États souverains ?

Des interdépendances qui transgressent l'autorité nationale. On considère généralement la croissance des interdépendances écologiques entre nations (pollutions globales, migrations des espèces végétales et animales...) comme un coin enfoncé dans la souveraineté nationale, d'où l'expression récurrente et inquiétante d'" érosion de la souveraineté ". Les États contrôleraient encore moins leurs frontières dans le domaine environnemental que dans d'autres domaines, commerce ou migrations humaines par exemple. Inversement, les efforts pour limiter les impacts humains sur l'environnement et lutter contre la dégradation environnementale impliquent des actions qui dépassent les frontières. La protection de l'environnement est donc souvent un défi pour l'exercice de la souveraineté nationale, les États souverains résistant, en règle générale, à entrer dans une logique d'action collective. De surcroît les États modernes qui détiennent les clés de la souveraineté (et de la coordination collective) ont été historiquement - voire continuent d'être - des acteurs dominants de la dégradation de l'environnement par leurs pratiques et leurs politiques énergétiques, agricoles, industrielles...

La lutte contre le changement climatique et la protection de la biodiversité offrent deux exemples de cette relation ambivalente entre souveraineté et protection de l'environnement. Depuis la conférence de Stockholm en 1972 et la création du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) en 1988, l'hypothèse d'un réchauffement climatique d'une très grande ampleur dû aux émissions de gaz à effet de serre (GES) d'origine anthropique a gagné du terrain, pour n'être plus contestée que de façon minoritaire et à partir d'autres visions disciplinaires que celles des modélisateurs du climat. Comment la question du réchauffement climatique interagit-elle avec celle de la souveraineté ? La souveraineté domestique est, au même titre que la souveraineté des interdépendances, battue en brèche par cet enjeu global. Ses impacts ne connaissent en effet pas de frontières et outrepassent toute décision nationale. Le réchauffement entraîne avec lui un déplacement sur de très grandes distances des espèces végétales et animales, des réactions en chaîne comme la fonte des glaciers et la destruction d'écosystèmes dépendants de ces stocks d'eau, des événements extrêmes qui peuvent provoquer déplacements de population, crises politiques ou grandes pandémies... Sans entrer dans une analyse précise des impacts Se reporter aux rapports du groupe sur les impacts du changement climatique du GIEC et à la Stern Review. , on peut dire qu'ils ont, et auront, de façon croissante un effet important sur la géographie naturelle et humaine du monde. En cela, le changement climatique modifie profondément la notion de territoire et donc la question cardinale de son contrôle, via la souveraineté nationale.

L'évaluation et la représentation du risque climatique sont le produit des analyses et des actions d'une communauté scientifique, largement transnationale, relayée par un réseau d'influence agissant au niveau global, d'ONG, de gouvernements, d'acteurs économiques, de collectivités locales... C'est la nature globale du réseau et la façon dont les acteurs interagissent entre eux qui sont importantes et qui en font sa force. L'ampleur et la gravité du risque comme l'urgence de l'action ont ainsi pu être établies en dépit d'oppositions nationales récurrentes basées sur l'intérêt ou des conceptions préconçues.

Les modalités de lutte contre le changement climatique interfèrent aussi avec les attributs de la souveraineté. Réduire les émissions de GES ou capturer le carbone dans le sol, dans la végétation ou les océans sont les seules actions possibles si l'on ne croit pas réaliste l'option de géo-ingénierie du climat. Or réduire significativement les émissions de GES, de moitié globalement à l'horizon 2050, implique des changements majeurs des politiques de l'énergie - gestion de la demande, choix des sources et modes d'accès -, de l'industrie - normes et standards, processus technologiques -, d'habitat - organisation urbaine et politique du patrimoine immobilier -, de transports, du commerce, et des politiques agricoles et forestières... politiques qui sont au cœur du pouvoir de l'État.

Une réduction d'une telle ampleur implique aussi une modification des styles de vie et des modes d'organisation de la société, les ajustements à la marge ne suffisant pas. Il s'agit donc de changer en profondeur le modèle de production et de consommation de l'énergie dans toutes les dimensions de l'activité sociale, au nom d'un objectif global défini en dehors des cadres de délibération ou de délégation nationaux, et qui ne procède pas d'une redéfinition autonome du contrat social national. Il y a là une remise en question de la conception classique de la souveraineté westphalienne dans la mesure où l'autorité exclusive de l'État est contrecarrée par l'influence et les actions d'acteurs agissant à la fois au sein et en dehors du territoire national. L'exemple le plus frappant est sans doute celui des États et des villes aux États-Unis qui ont choisi de se référer au protocole de Kyoto pour entamer des actions de réduction des émissions, en contradiction avec la politique et la législation fédérale américaine. La délégation de souveraineté en faveur de l'État national, détenteur exclusif de l'autorité, a ainsi été contestée.

A contrario, la protection de l'intégrité de la souveraineté passe souvent par une opposition aux actions collectives internationales en faveur de l'environnement au nom d'objectifs nationaux définis comme prioritaires et du plein exercice de la souveraineté. L'atteinte à la souveraineté est souvent brandie par différents États au cours des négociations pour s'opposer à des actions ayant un impact sur leur territoire, comme l'illustre le débat sur les taxes carbone envisagées au début de la négociation du protocole de Kyoto. Les États-Unis et le Japon ont refusé l'hypothèse d'une taxe internationale sur le carbone en invoquant le conflit de souveraineté. "Pas de taxation sans représentation", le mot d'ordre des patriotes américains, l'a emporté dans la discussion sur le changement climatique. De même, aujourd'hui le refus de prendre des engagements quantifiés et contraignants d'émission est invoqué par la Chine ou par l'Inde, au nom de leur souveraineté en matière de choix de développement.

Les principes de la souveraineté légale internationale sont mentionnés de façon récurrente pour défendre la position des États. Les exemples abondent. Ainsi le Brésil, en vertu des principes de la souveraineté légale internationale et westphalienne, s'oppose à toute action de protection de la forêt amazonienne qui se ferait sans l'État. L'enjeu est de taille dans la mesure où le bassin amazonien joue un rôle de régulation de la température et du climat, et fournit des " services " de maintien de la biodiversité à l'ensemble de la planète. Les grandes ONG environnementales comme les réseaux scientifiques auraient donc tendance à vouloir protéger cette zone, en particulier de la déforestation, même si cela s'opère au détriment de la souveraineté brésilienne. C'est pour prévenir ce contournement de l'État que le Brésil s'oppose aujourd'hui à la rémunération de la fonction de stockage du carbone dans la forêt amazonienne par un système de crédits carbone échangés sur le marché international. Pour faire face à ces initiatives, le Brésil a lancé un fond " souverain " pour financer les actions de lutte contre la déforestation, géré par le gouvernement et auquel d'autres pays peuvent contribuer, s'ils le souhaitent, mais sans participer à sa gouvernance (lire chapitre 6). Plus généralement d'ailleurs le Brésil s'est toujours opposé à un accord sur les forêts tropicales.

Les accords internationaux négociés aujourd'hui traduisent cette tension entre souveraineté et protection des biens communs. Nombre de pays, notamment les grands pays émergents, défendent des principes d'action collective qui renforcent la souveraineté légale internationale : c'est ainsi qu'ils font confiance aux formes d'arrangements entre parties indépendantes plutôt qu'aux organisations internationales pour traiter des problèmes globaux. Les conventions entre parties, comme la Convention sur la diversité biologique (CDB), la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) ou sur la lutte contre la désertification ont leur préférence par rapport aux organismes comme le Fonds pour l'environnement mondial (FEM) ou même le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE). On constate que les pays en développement, dans leur ensemble, sont réticents à l'idée de créer une organisation mondiale de l'environnement qui ferait autorité, pourrait émettre des jugements sur les politiques conduites par les États et formuler des recommandations prescriptives. L'idée même d'une autorité scientifique environnementale globale ne recueille pas leurs suffrages, et moins encore celle d'obligations contraignantes et éventuellement de sanctions en cas de manquement.

Ainsi un modèle de coordination appuyée sur le consentement des parties (member led arrangements) émerge comme modalité préférée par un grand nombre de pays au nom de la protection de la souveraineté. Cette préférence a de surcroît bénéficié d'un appui particulièrement vigoureux de l'administration américaine républicaine durant ses huit années au pouvoir.

Une souveraineté en appui à la gouvernance environnementale. Cette préférence n'est pas cependant un obstacle rédhibitoire et il faut apporter des nuances à une représentation souvent trop caricaturale. Certes, le principe de non-intervention, l'un des principes fondant la souveraineté, interdit de s'opposer aux actions nationales qui sont dommageables pour l'environnement global. Mais d'un autre côté, les États sont aujourd'hui les acteurs principaux, même s'ils ne sont pas les seuls, d'une action collective à l'échelle internationale. On le constate à propos de la haute mer : le libre accès y est la règle car les principes de souveraineté ne s'appliquent pas au-delà des eaux territoriales. La haute mer et ses ressources pâtissent d'un manque de gouvernance plutôt que d'un excès de souveraineté. Aujourd'hui, si aucun État ne peut légitimement y exercer sa souveraineté, la haute mer se trouve soumise à des activités toujours plus nombreuses et menaçantes pour l'exceptionnelle biodiversité qu'elle recèle. Or l'ancrage persistant du principe de liberté, établi à une période où l'espace marin constituait encore un vaste espace inexploré aux ressources jugées illimitées, s'accorde difficilement avec l'exigence d'une gestion durable des zones situées au-delà des juridictions nationales. La répartition des questions de protection du milieu marin entre plusieurs organisations internationales, les difficultés à intégrer les recommandations de la communauté scientifique au sein du processus décisionnel, la faible articulation entre les accords régionaux relatifs à la biodiversité marine et les accords de pêche illustrent ces difficultés. De même, le contrôle de l'application des réglementations internationales, déjà imparfait dans les mers côtières, s'avère d'autant plus complexe sur un espace d'une superficie considérable. En témoignent la persistance de la pollution due aux hydrocarbures ou les ravages causés par la pêche illégale, non déclarée et non réglementée (lire repère 11).

La souveraineté de l'État est aussi la condition de la mise en œuvre des mesures de protection environnementales. Seuls les États ont les moyens, l'autorité et les ressources pour faire appliquer les normes environnementales. La négociation internationale des traités, leur mise en œuvre et leur respect sont pour l'essentiel dans les mains des États. Depuis 1970, une écrasante majorité de pays se sont dotés de législations et d'institutions nationales de protection de l'environnement. Ces politiques font appel à la capacité de contrôle et de régulation publique. Cette confiance dans le caractère efficace de la souveraineté nationale pour protéger l'environnement se traduit aussi dans de nombreux cas par des clauses et des actions qui visent à renforcer les capacités d'intervention des États là où elles font défaut. Ainsi, le protocole de Carthagène sur la circulation des organismes vivants modifiés (OVM) se présente comme un cadre légal par défaut, qui peut être utilisé par les pays qui ne se sont pas dotés d'une législation nationale sur le contrôle des échanges d'OVM. Par le biais du protocole, ce cadre légal " par défaut " fait l'objet d'une reconnaissance mutuelle par les signataires et protège ainsi des contestations.

Enfin la protection de l'environnement, on l'a vu, passe par une révision en profondeur des modes de production et de vie d'une grande partie des sociétés humaines. Il s'agit de conduire des transformations coordonnées dans un grand nombre de pays, la coordination étant un facteur majeur d'efficacité pour éviter des comportements de passager clandestin mais surtout pour abaisser les coûts de cette transformation. Il serait impossible, cependant, d'envisager ces changements sans la constitution d'un consensus au sein des États qui ont souvent la légitimité nécessaire pour le construire. Il y aura donc nécessairement, et utilement, une "internalisation" au sein des espaces publics nationaux des enjeux et des modalités de traitement des questions environnementales globales. Cette re-nationalisation des enjeux environnementaux ne doit pas seulement être prise négativement comme une manière de rendre acceptable et démocratique des décisions et des compromis qui auraient été pris ailleurs que dans le cadre de la légitimité nationale. Il s'agit d'un moyen d'améliorer les dispositifs et les objectifs en les adaptant et en impliquant les acteurs nationaux : in fine l'interprétation nationale des enjeux globaux est la meilleure garantie de l'appropriation de ces enjeux et donc de la mise en œuvre effective des changements.

Enfin, le rééquilibrage progressif des puissances mondiales favorise des solutions pour l'action collective qui ménagent le respect de la souveraineté, souvent chèrement acquise, des pays émergents et des autres pays dits en développement.

Vers une redéfinition de la notion de souveraineté

Moins d'autonomie contre plus d'efficacité. Les États échangent l'érosion de leur souveraineté contre la durabilité - aux deux sens du mot : résilience et modèle environnemental - de leur pouvoir. Face aux problèmes environnementaux globaux, les États perdent leur pouvoir de contrôle, et c'est à travers la coopération internationale qu'ils regagnent un peu ou beaucoup de contrôle sur ce qui les affecte. La coopération diminue l'autonomie des États mais leur permet de mieux maîtriser les phénomènes qui touchent leur territoire. Elle constitue aussi parfois l'occasion de renforcer les régulations, les contrôles et la surveillance sur de nouveaux terrains. En ce sens, si l'on mesure la souveraineté à l'aune de la capacité des États à résoudre leurs problèmes domestiques dans un contexte d'interdépendance, on peut conclure que l'érosion de certaines formes de souveraineté se traduit par une souveraineté accrue sous d'autres formes, et qui ne se définit plus par l'exclusion des influences extérieures12.

À travers la coopération, la constitution de réseaux et la gestion des interdépendances, les États sont capables de mener des actions à long terme et de s'ouvrir de nouveaux domaines d'intervention. La discussion sur l'accès aux technologies "vertes" en est un bon exemple. En acceptant des contraintes en matière d'émissions de carbone, les pays peuvent, si un accord international sur le climat est trouvé, bénéficier de nouvelles sources de financements et d'un meilleur accès aux technologies, aux énergies renouvelables ou à la séquestration de carbone.

Plus de surveillance ou plus de légitimité. Les régimes environnementaux internationaux intègrent de plus en plus la surveillance des actions et des politiques des pays comme un moyen d'assurer leur convergence dans la protection accrue de l'environnement. Cette surveillance, qui amène à comparer les politiques suivies, est difficile à accepter pour des pays souverains même si la réciprocité de cette mise sous observation peut s'intégrer dans une vision de la souveraineté internationale légale qui assure aux États une forme de reconnaissance. De fait, la réputation touche autant les pays que les entreprises. Le name and shame pratiqué par les organisations non gouvernementales, les pressions internationales pour dénoncer les pratiques de dumping écologique conduisent les États à passer des compromis avec l'exercice de la souveraineté westphalienne.

La coordination internationale d'actions essentiellement domestiques implique un partage des objectifs et pose de redoutables problèmes comparables au dilemme du prisonnier, chaque pays voulant obtenir des preuves de la bonne foi des autres avant d'agir. La plupart des pays, notamment en développement, sont réticents à l'idée d'une surveillance extérieure ou d'un jugement par les pairs dont ils ne perçoivent pas le bénéfice immédiat. Les exceptions à cette règle sont les processus de révision des politiques commerciales au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), justifiés par les gains attendus du commerce et la nécessité de se protéger des effets de l'asymétrie économique. Les procédures d'audit des politiques par le Fonds monétaire international (FMI) ou la Banque mondiale ne sont acceptées que sous la contrainte du besoin de financement. C'est le cas aussi de l'examen des politiques par les pairs au sein de l'OCDE qui correspond à un besoin de coordination pour traiter des problèmes de relance économique mais sans entraîner aucune obligation. On a observé d'ailleurs que dès que cette contrainte se relâche, les pays choisissent immédiatement de changer de mode de financement.

La protection de l'environnement a souvent mis les États en compétition avec des acteurs non gouvernementaux qui peuvent apparaître plus légitimes ou plus efficaces qu'eux, particulièrement lorsque ces derniers n'ont pas pris la mesure des risques environnementaux ou ne les ont pas jugés prioritaires. En se revendiquant d'une source de légitimité directe - celle de la représentation de l'intérêt commun et des générations futures -, les acteurs non gouvernementaux ont contesté la souveraineté nationale domestique. Les exemples sont légion : des mobilisations locales contre les pollutions de l'eau, pour la protection de la nature ou la sécurité des installations nucléaires, à des mobilisations plus globales - campagne contre les émissions de GES ou les politiques de pêche... -, les organisations non gouvernementales ont poussé les États à s'engager dans des compromis et des marchandages de souveraineté avec d'autres États ou même à négocier avec elles ces compromis. La signature du protocole de Carthagène en 2000 sur la biosécurité (lire repère 18) en est un exemple révélateur. Les ONG ont joué un rôle déterminant dans la négociation finale, obligeant les gouvernements canadien et américain réticents à signer ce texte qui encadre la circulation mondiale des OVM. En échange de ces compromis de souveraineté, les États ont pu trouver d'autres sources de légitimité et investir de nouveaux champs du politique.

Une souveraineté à refonder. La protection de l'environnement conduit à affaiblir la séparation entre la souveraineté intérieure et la souveraineté internationale de façon sans doute plus effective que la défense des droits de l'homme. Dans la théorie et la pratique classique de la souveraineté, la poursuite de la " raison d'État " a permis de séparer les critères de légitimité de la souveraineté intérieure de ceux de la souveraineté internationale. Ainsi les responsables politiques nationaux ont-ils toujours été considérés par les autres États comme légitimes dans leurs capacités à engager leur communauté nationale sans s'interroger sur leur mandat, ni contester leur mode de désignation ou d'exercice du pouvoir. En ce sens, la souveraineté internationale est une affaire d'États et non pas une question entre les États et la société.

Le développement de l'intervention, à l'échelle internationale, des acteurs non gouvernementaux au nom des biens communs globaux et des droits fondamentaux rend cette asymétrie difficile à tenir. Les ONG soulèvent la question de la légitimité des responsables politiques même si, par définition, les régimes autoritaires laissent peu ou pas d'espace à la contestation intérieure et que, dès lors, la portée des actions internationales des ONG reste limitée. Les actions des ONG dans les régimes démocratiques interrogent aussi le droit des États à négocier des accords internationaux sans débat préalable au sein de la communauté nationale.

Ainsi, par leurs actions et leurs argumentaires, les ONG rendent caduques les conceptions classiques de la souveraineté internationale et amènent à des révisions de son exercice. En un sens, les actions des acteurs non gouvernementaux cherchent à établir une sorte de " souveraineté populaire " pour la défense de l'environnement. Sans contester de front la reconnaissance des États, ces mouvements font valoir une autre source de légitimité qui n'est pas liée à la définition du territoire. Ils sont donc interprétés comme l'embryon d'une citoyenneté globale13, les institutions environnementales se situant comme des acteurs "libres de souveraineté". En tout état de cause, ces interpellations critiques de l'autorité exclusive de l'État font pression et amènent à passer des compromis, créant de nouveaux circuits, "des boucles étranges". L'un des exemples les plus frappants de ces boucles est sans doute la coalition créée par les groupes indigènes qui cherchent à faire reconnaître leur existence politique, sociale et juridique contre l'autorité des États qui les ignorent ou les oppriment. Les liens de ces groupes avec les mouvements environnementaux, au nom de la protection de la biodiversité, ont joué un rôle croissant dans leur légitimation, renforcé leurs revendications territoriales, et obligent aujourd'hui une grande partie des gouvernements à leur faire une place dans la discussion internationale. La nation ne s'identifiant plus à l'État, les citoyens, jusque-là invisibles, deviennent visibles.

Bibliographie

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5. Ibid, p. 26.
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8. KRASNER (S. D.), Sovereignty: Organized Hypocrisy, op. cit.
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11. KRASNER (S. D.), Sovereignty: Organized Hypocrisy, op. cit.
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