Les investissements agricoles massifs en Afrique, moteurs du développement ?

Réinvestir dans l'agriculture, doubler sa production, en assurer l'accès, sont autant de facettes du consensus actuel visant à assurer la sécurité alimentaire de 9 milliards d'humains en 2050. Mais ce consensus ne répond pas aux questions suivantes : quels investissements privilégier ? Quelles exploitations favoriser (petites, grandes, familiales ou managériales) ? Comment développer une agriculture permettant l'atteinte de la sécurité alimentaire et une réponse aux défis environnementaux, politiques et sociaux actuels ?

Depuis 2008 et la publication du rapport de l'ONG GRAIN, ainsi que l'annonce de l'appropriation par l'entreprise coréenne Daewoo logistics de 1,7 million d'hectares à Madagascar, l'accaparement de terres dans les pays du Sud par des investisseurs étrangers est un sujet d'actualité. Il a motivé des initiatives diverses produisant de nombreuses publications  Banque mondiale, FAO, Fida, UE, Coopérations bilatérales, ONG, think tanks. , et amenant l'émergence de principes consensuels devant encadrer ces pratiques : reconnaissance des droits, sécurisation des agricultures familiales, responsabilisation des investisseurs. Certaines ONG de plaidoyer trouvent ces déclarations de principes insuffisantes et peu opérationnelles, Oxfam International appelant même à un moratoire. Dans les faits, plusieurs pays du Sud offrent aux investisseurs d'importantes ressources foncières agricoles, à moindre voire sans coût, dans l'espoir de stimuler la production, moderniser l'agriculture et assurer la sécurité alimentaire (repère 1). Ces initiatives inquiètent à juste titre paysannats et sociétés civiles, car semblant privilégier " grands investisseurs " (privés, nationaux et/ou étrangers) et non agricultures familiales.

Comment se manifestent ces positions et intérêts asymétriques dans le cas particulier de la zone de l'Office du Niger (ON) ? La convoitise visant la zone du delta intérieur du fleuve Niger et ses terres irrigables fait du Mali, au même titre que le Soudan ou Madagascar, un pays fréquemment cité à ce sujet. Située au cœur du Mali, dans le delta mort du fleuve Niger en zone sud-sahélienne, la zone de l'ON s'étend sur plus de 2 millions d'hectares, et est l'un des plus anciens projets d'aménagement hydro-agricole en Afrique de l'Ouest initié par l'ingénieur français Émile Bélime en 1932. Aujourd'hui, ce sont des infrastructures vieillissantes sur 100 000 hectares  55 000 hectares aménagés en 1950. de terres irriguées, attribués à 35 000 exploitations familiales  420 000 personnes y vivent, sur des exploitations de 2-3 hectares à faible outillage. Ils paient 100 euros/hectares/an de redevance à l'ON. . Selon le Schéma directeur de développement de la zone ON de 2008 (SDDZON), 200 000 hectares supplémentaires pourraient être irrigués moyennant de coûteux investissements (6 à 10 000 euros/hectare) et être affectés à la riziculture paysanne, mais les ressources publiques ne permettent pas de concrétiser ce plan. Au-delà de ce potentiel aménagé ou aménageable, le reste de la zone ON fait partie du Domaine national, et reste régi par les règles coutumières, malgré le décret de gérance en confiant la gestion à l'ON. Ces zones sont à vocation essentiellement pastorale (éleveurs transhumants), comptant une petite agriculture (mil/sorgho en culture pluviale) et pêcherie.

Le Mali justifie le recours à de nouvelles sources et modes de financements (investisseurs privés, fonds souverains) devant permettre la production de céréales, oléagineux, agrocarburants pour le marché intérieur. Ces dernières années, près de 800 000 hectares de terres dans la zone ON (soit 8 à 10 fois la superficie aménagée depuis les années 1930) ont fait l'objet de demandes et d'attributions provisoires à différents types d'acteurs privés et de fonds souverains.

Qui sont les attributaires ? Selon l'ON, les 800 000 hectares ayant fait l'objet de demandes d'attribution sont répartis entre privés nationaux et investisseurs étrangers, sur 400 000 hectares chacun. Les demandes formulées par les privés nationaux (90 % des demandes) portent sur des petites superficies (1 à 5 hectares pour 38 % des demandeurs) et pour une dizaine d'entre eux sur des superficies supérieures à 500 hectares. Parmi les investisseurs étrangers (périmètres compris entre 500 et 100 000 hectares), on compte des fonds souverains, des entreprises parapubliques (Malibya  Société libyenne attributaire de 100 000 hectares. Le contenu de l'accord entre le Mali et Malibya n'est pas connu. ), des sociétés chinoises, des institutions bilatérales ou régionales, des agro-industries sucrières comme Sosumar, etc. Le gouvernement malien est à l'origine et/ou participe aux projets Malibya ou Sosumar, gardant en théorie un certain contrôle de la situation. L'absence de transparence de ces grandes attributions de terres envenime les débats nationaux sur le foncier. Les organisations paysannes et la société civile se passionnent pour le sujet et ont organisé à Nyeleni (Sélingué), en novembre 2011, une conférence internationale (" Stop à l'accaparement des terres ") avec l'aide, entre autres, de La Via Campesina. Mais où en est la mise en valeur réelle ? Pour passer d'une attribution provisoire à un bail (ordinaire de trente ans ou emphytéotique de cinquante ans), les promoteurs privés doivent présenter des études de faisabilité, d'impact environnemental et social, et un plan de financement. À ce stade, près de 250 000 hectares disposent de baux, des grands privés nationaux et étrangers ayant pu mener les études demandées et disposant de plans de financement opérationnels.

Les réalisations d'investisseurs nationaux sont plus rares, freinées par un difficile accès à l'eau et aux financements. Ainsi, une part importante des attributaires provisoires n'obtiendra pas de bail : au cours de l'année écoulée, l'ON a déjà annulé 200 000 hectares d'attributions provisoires, notamment à des petits privés nationaux. Mais dans tous les cas, quand les travaux commencent, on assiste à des contestations pouvant dégénérer entre investisseurs et occupants ou usagers des lieux se réclamant d'une autre légitimité sur ces terres.

Exploitations familiales et investisseurs privés : des perspectives divergentes

La situation foncière ainsi créée se caractérise par une bipolarisation conflictuelle. D'un côté, les exploitations familiales, installées sur des périmètres irrigués aménagés par l'État, de petite taille, attributaires de contrats annuels révocables (si non paiement de la redevance de 100 euros/hectare/an) ou de permis d'exploitation sans valeur juridique, dont les charges de production grèvent la capacité d'évoluer ou d'investir. De l'autre, les nouveaux investisseurs accédant à la terre et à l'eau, via des contrats signés avec l'État ou des baux à valeur juridique accordés par l'ON, devant assurer les aménagements terminaux et s'acquitter d'une contribution à l'entretien du réseau hydraulique primaire de 3 euros/hectare. Tout se passe comme si le statut d'investisseur potentiel ouvrait à celui qui peut mobiliser le financement nécessaire à l'aménagement (8 000 euros/hectare en moyenne) tout un champ du possible, qui est fermé aux exploitations familiales confinées dans un statut de pauvre/" récipiendaire ", disqualifiées d'avance et n'étant pas reconnues comme " privés " potentiels.

Dans cette région du Mali, la valeur des terres se mesure à l'aune de l'eau qu'elles peuvent espérer recevoir. De par l'absence de données satisfaisantes, les attributions des terres par l'ON ou l'État n'ont pas été faites en fonction de la disponibilité en eau. Il est vraisemblable, dans ce contexte, que l'accès à la ressource en eau en saison sèche cristallise une nouvelle ligne de fracture entre " les premiers servis " (qui se trouvent en tête de réseau comme les industries sucrières, grandes consommatrices d'eau), ceux dont le contrat stipule une fourniture privilégiée d'eau et les exploitations familiales situées en bout de réseau. Au bout de soixante-dix ans, la capacité de régulation publique et les compétences propres à l'ON, gestionnaire de l'eau et du foncier pour le compte de l'État, sont toujours les conditions déterminantes du devenir de la zone, tant en termes de développement que de prévention de conflits sociaux potentiels, occasionnés par un accès asymétrique à la terre et à l'eau.

Quels choix fonciers et hydrauliques inclusifs pour développer les investissements dans l'agriculture ?

Conscient de ces enjeux, le Mali a engagé pour la zone ON un projet de relecture du Décret de gérance des terres Appuyé par les partenaires techniques et financiers du Mali (Banque mondiale, France, Pays-Bas, Union européenne) et en concertation avec les exploitants agricoles. , d'élaboration d'un schéma directeur hydraulique et de mise au point de modèles évolutifs d'exploitations familiales " modernes " viables économiquement. Tout effort de convergence entre ces deux " moteurs de développement " (agricultures familiales et investissements privés) est utile pour apaiser les conflits latents. C'est ainsi que les controverses sur les attributions foncières massives ou les facilités accordées aux grands privés pourront être dépassées et les questions fondamentales ouvertes et traitées : quels modèles de développement inclusif de la zone de l'ON et par extension du Mali agricole ? Comment concilier les objectifs de développement de la zone et la paix sociale ? Le Mali, comme d'autres pays de la sous-région, se trouve pris dans l'engrenage d'une problématique foncière qui ouvre des questions de gouvernance des ressources et de multiplicité de droits s'exerçant dessus. Des choix fonciers opportuns pourront témoigner des efforts de réduction des asymétries qu'un pays peut engager, en phase avec les Directives volontaires sur la gouvernance responsables de la tenure des terres et des autres ressources naturelles proposées au Comité pour la sécurité alimentaire (CSA) en octobre 2011. Les autres acteurs concernés (investisseurs, sociétés civiles, partenaires techniques et financiers) n'auront d'autre option que de " choisir leur camp " et d'adapter leur action ou leurs appuis pour aller dans le sens de ces efforts ou d'aller rechercher des terres ailleurs.

Afrique, entre investissement et accaparement

Les données en matière de transactions foncières restent difficilement accessibles. Les dernières estimations arrivent néanmoins à plus de 34 millions d'hectares de terres agricoles sous contrat en Afrique, mais le total pourrait être quatre fois plus important. Ces terres sont dédiées à des usages variés - biocarburants, plantations forestières... - et pour seulement 13 % à des usages alimentaires. Des investissements importants donc, mais qui ne profitent que très marginalement aux besoins de l'agriculture familiale africaine.

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