Les banques de développement, catalyseurs de l'innovation pour le développement durable ?

Les banques de développement, catalyseurs de l'innovation pour le développement durable ?
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Sommaire de l'article
Des financements climat pour quoi faire ?
La finance climat : un système complexe en quête…
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Les agences et les institutions financières pour le développement ont été pionnières dans l'affirmation du développement durable à l'échelle internationale. Tant pour répondre à l'agenda international que par opportunisme, elles ont témoigné d'une forte capacité à innover, en participant à la conception et à la mise en œuvre d'outils largement diffusés au niveau international.

Après avoir dressé l'histoire de l'intégration progressive des enjeux environnementaux et de développement durable dans leur feuille de route, absente il y a un peu plus de vingt ans avant de s'imposer comme un axe central de leur action, nous expliquerons comment les agences doivent poursuivre la réinvention de leur dispositif d'action du fait de l'évolution de l'architecture du financement et du développement.

Environnement : affirmation progressive d'un axe stratégique pour les agences de développement

Les questions environnementales se sont d'abord imposées comme des contraintes aux agences de développement avant qu'elles ne soient pleinement incorporées dans leurs stratégies, de manière pragmatique, lorsque la thématique est devenue un sujet central des forums de la coopération internationale. À la fin des années 1980, sous la pression des organisations non gouvernementales (ONG) américaines et la mise en évidence de dommages écologiques causés par les projets financés par la Banque mondiale, le Congrès des États-Unis a contraint les banques multilatérales de développement de mettre en place des systèmes de gestion des risques sociaux et environnementaux appropriés. La pression s'est accrue avec les grandes catastrophes écologiques des années 1980 et la publication de preuves scientifiques de la non-durabilité de modèles de développement promus par les bailleurs de fonds. Parallèlement, les principaux accords et conventions internationales sur l'environnement ont été négociés, tels que le protocole de Montréal, la CITES et la Convention de Rio.

Pour les donateurs, la Conférence de 1992 des Nations unies sur l'environnement et le développement (CNUED) à Rio de Janeiro représente un tournant du rapprochement des questions environnementales et de développement [Jacquet et al., 2009]. Cette évolution constituait une véritable révolution culturelle pour les agences de développement qui, jusque récemment, ont considéré le développement et l'environnement comme deux dimensions diamétralement opposées, les préoccupations environnementales étant vues comme un obstacle à la croissance économique, point de vue largement partagé par la plupart des partenaires du Sud, notamment les pays bénéficiaires de l'aide. En fin de compte, et malgré une forte résistance interne, les banques et les agences de développement ont dû combler l'écart et pleinement considérer l'environnement dans leur stratégie.

Les agences ont témoigné d'un fort pragmatisme dans le domaine, dans un contexte de refonte de la structuration de l'aide au cours des années 1990 : la fin de la guerre froide, la crise des dettes et, surtout, l'émergence depuis les années 1980 d'un marché financier international qui a irrigué les principaux pôles de croissance, notamment l'Asie du Sud, ont eu pour conséquences d'affecter la capacité d'intervention des bailleurs Ainsi au tournant du millénaire, les engagements de la Banque mondiale en Chine dévissent drastiquement (un peu plus de 500 millions de dollars, contre une moyenne à plus de 3 milliards entre 1993 et 1997). . Ceux-ci, au nombre restreint (une douzaine entre les banques multilatérales, les grandes banques régionales et bilatérales, et les agences des Nations unies), représentaient depuis les accords de Bretton Woods de 1944 le canal de transfert financier quasiment unique entre le Nord et le Sud, et ont été brutalement concurrencés par les banques commerciales auprès desquelles un nombre croissant de pays pouvait venir se financer à des taux d'intérêts en baisse [Bourguignon, 2011]. La création d'instruments financiers spécifiques au lendemain du Sommet de Rio a permis aux agences de saisir l'opportunité qui leur était offerte, et leur faciliter l'appropriation des thématiques environnementales. Ces mécanismes ont en effet des accélérateurs d'engagement dans les pays où elles perdaient en attractivité, comparativement aux marchés financiers. Dans les pays émergents, la très grande majorité des projets financés par la Banque mondiale sont estampillés " environnement ".

En effet, au lendemain du Sommet de la Terre, le Fonds mondial pour l'environnement (FEM) qui voit le jour dans le cadre des Nations unies, sous l'impulsion franco-allemande Son petit frère français, le Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM) est créé en 1994. , est l'instrument pionnier du financement des biens publics mondiaux environnementaux comme le climat, la biodiversité ou encore la lutte contre la désertification et la dégradation des terres. D'autres mécanismes suivront, tels que le mécanisme de développement propre (MDP) et les différents fonds, liés à la Convention Climat et, en particulier, au protocole de Kyoto signé en 1997 et ratifié en 2005 [Colombier et al., 2006]. La finance carbone qui vise à allier l'efficacité économique à l'efficacité environnementale, et qui a donné lieu à la création de fonds hébergés par la Banque mondiale puis le fonds européen, suscite l'espoir d'une réconciliation entre environnement et développement. Les aides budgétaires, outil traditionnel d'intervention des banques internationales de développement, sont mis au service du climat. Certes, à Johannesburg en 2002, le volet environnement des Objectifs du millénaire pour le développement n'a pas eu de traduction opérationnelle comme ce fut le cas pour les objectifs relatifs à la réduction de la pauvreté. Cependant, cela n'a pas empêché les activités labélisées " vertes ", étroitement associés à une thématique environnementale, de prospérer jusqu'à constituer une partie importante des activités des agences. Dans tous les secteurs d'activités, on observe l'affirmation de thématiques, associées au concept étendard de " croissance verte " (" ville durable ", " agro-écologie ", " RSE "...), témoins de l'inclusion de la problématique environnementale dans les axes stratégiques et opérationnels traditionnels des bailleurs.

Sur le plan opérationnel, cela se traduit par des efforts importants, qui représentent plus de 30 % des engagements totaux annuels pour les principaux bailleurs de fonds multilatéraux, certains bailleurs bilatéraux pouvant être supérieurs à la moitié (par exemple pour l'AFD). Les outils financiers ont conduit à la mise en place de toute une infrastructure et d'alliances pour les mettre en œuvre. L'importance de la R&D consacrée à cette thématique reflète la nécessité de l'innovation pour résoudre des problèmes méthodologiques et améliorer l'efficacité des opérations. Si d'autres sujets comme le genre, la réduction de la pauvreté ou l'éducation ont également bénéficié de cet effort conceptuel et scientifique, l'environnement a reçu la plus grande part, et à l'instar du FEM ou le FFEM qui ont des comités scientifiques, les agences se dotent ou renforcent leur capacité de recherche, de production intellectuelle au service des opérations mais aussi pour peser sur le débat international. Les modes opératoires évoluent : par exemple, les projets sont soumis à un bilan carbone. Les bailleurs sont particulièrement actifs à la construction d'un ensemble d'outils de mesure et d'évaluation destinés à " brancher " les considérations environnementales dans les critères de choix des projets En relation étroite avec le monde académique, les ONG, les fondations et think tanks, les bailleurs ont été particulièrement actifs à la construction d'un ensemble d'outils de mesure et d'évaluation (PES - paiement des services environnementaux ; comptabilité verte - WAVES Wealth Accounting and the Valuation of Ecosystem Services pour prendre en compte les flux et les variations de stocks de ressources naturelles). .

Cette tendance de fond est confortée par la crise de 2008 et relayée au niveau national autour du concept de " croissance verte ", vu comme un moteur potentiel pour la reprise économique et la croissance, aussi bien dans les pays de l'OCDE que dans certains pays émergents, qui voient des opportunités créées par le secteur des green-tech (la Chine est aujourd'hui le premier producteur de panneaux solaires et l'Inde est le premier marché mondial de l'éolien) et font face à une demande croissante de prise en compte des questions environnementales par la société civile. Un certain nombre d'autres pays, comme le Maroc, l'Afrique du Sud ou les pays du Golfe investissent ce champ à travers de grands projets de déploiement de technologies vertes, dont elles souhaitent intégrer les réseaux d'innovation. Les agences de développement ont joué un rôle majeur pour impulser le mouvement dans les pays en développement, et notamment chez les émergents, en apportant des outils financiers qui ont accompagné les politiques publiques sur des thématiques nouvelles et risquées sur lesquelles les banques commerciales ne voulaient pas faire les premiers pas.

En 2012, la Banque mondiale, comme un certain nombre de bailleurs de fonds bilatéraux, a par exemple élaboré sa nouvelle stratégie d'intervention assise sur le concept de croissance verte, et tout laisse à penser que la tendance va s'accélérer, alors que le Green Climate Fund est en cours de constitution, et qui sera le plus grand fonds public (100 milliards de dollars par an) pour contribuer au financement de la lutte contre le changement climatique et l'adaptation à ses effets dans les pays en développement.

Les banques de développement face aux défis de l'innovation

Paradoxalement, la montée en puissance, au niveau global, d'une thématique qu'elles ont contribué à essaimer, vient profondément challenger les rôles et les outils des bailleurs de fonds. Le déploiement de l'écosystème financier mondial sur la thématique environnementale est spectaculaire, et les agences de développement ne sont désormais que des acteurs parmi d'autres. Pour le changement climatique, on estime que l'écosystème financier mondial alloue actuellement 359 milliards de dollars par an à la lutte contre le changement climatique, selon la cartographie effectuée depuis quelques années par le think tank Climate Policy Initiative). On enregistre aujourd'hui des centaines d'acteurs financiers de l'environnement mondial : banques de développement, financeurs publics comme privés (philanthropie, mais aussi investisseurs institutionnels ou banques commerciales), intègrent désormais de manière croissante, même si à des degrés divers, ces problématiques dans leurs stratégies d'intervention et leurs modes opératoires (repère 1).

Aujourd'hui, le problème majeur des agences de développement est celui du positionnement au sein d'une architecture financière diverse et complexe, portée majoritairement par des banques et des entreprises privées. La voie privilégiée sera certainement celle de l'articulation de plusieurs sources de financement : il n'est pas raisonnable de ne promouvoir qu'une seule institution pour porter le risque financier. La mise en place du Fonds vert va dans ce sens, dans une logique relativement similaire de celle à l'origine de la création du FEM discutée dans la première partie de l'article.

Les banques de développement prennent les devants et commencent à coordonner leur voix, comme par exemple par la construction de clubs, tel que l'International Development Finance Club (IDFC), créé en 2011, qui réunit vingt des principales banques de développement nationales, régionales des pays du Sud et bilatérales des pays du Nord. La constitution de ce club est particulièrement intéressante. Tout d'abord, il rassemble des praticiens de pays développés comme de pays en développement, et permet de dépasser le clivage Nord-Sud. Par ailleurs, le club témoigne de la volonté des banques de développement de " peser " davantage que les financements qu'elles proposent, et à maximiser leur " effet de levier " sur la mobilisation d'autres financements, comme sur leurs impacts, dans un contexte où ils ont considérablement perdu de poids relatif par rapport aux autres sources de financement, en particulier privées. Les membres du club n'oublient pas de souligner que l'envergure financière des membres de l'IDFC dépasse celle des banques multilatérales réunies, et le club utilise activement sa capacité d'influence dans les discussions d'élaboration des modalités de fonctionnement du Fonds vert pour le climat, variable clé de l'avenir de ces institutions de développement, notamment celles associées à l'aide publique au développement (APD). La question du rôle des agences de développement est clairement posée. La valeur ajoutée des bailleurs de fond publics, qu'ils soient multilatéraux ou bilatéraux, devrait sans doute être plus précisément étudiée et mise en lumière.

Le deuxième défi est certainement celui du positionnement des agences de développement (traditionnelles) au sein de l'écosystème industriel mondial. Les mécanismes de financements labélisés " climat ", comme les mécanismes de développement propre (MDP), largement absorbés par les pays émergents, ont contribué à des gains d'efficacité énergétique et ont certainement œuvré à la croissance de la performance industrielle des pays émergents. Ces résultats sont devenus un enjeu majeur, avec la perte de vitesse des économies des pays traditionnellement contributeurs de l'aide internationale. Il a un temps été pensé (espéré ?) que les investissements réalisés dans les énergies renouvelables, à travers les canaux de l'aide, pourraient bénéficier aux industries vertes des pays industrialisés. Cependant, la géographie industrielle et de l'innovation a été profondément chamboulée et certains pays émergents sont devenus des leaders internationaux dans le domaine des technologies vertes, comme, par exemple, la Chine pour l'industrie du solaire.

Ces évolutions, non anticipées par les pays contributeurs de l'aide, ne sont pas sans générer des tensions diplomatiques et commerciales (sur le sujet, lire le chapitre 15, p. 357-371). Du point de vue des contribuables des pays traditionnellement contributeurs, il est de plus en plus difficile d'affirmer que le mandat des agences de développement vient soutenir le développement de la capacité industrielle et technologique de compétiteurs. Le positionnement des bailleurs dans l'écosystème industriel mondial, en particulier dans le domaine des Green Tech, est posé et mérite d'être clarifié, surtout pour les agences bilatérales. Au cours des derniers mois, on enregistre d'ailleurs une tendance vers un renforcement du lien qu'elles entretiennent avec les institutions publiques chargées du commerce et de l'exportation, dans des pays aussi divers que la France, le Canada, les Pays-Bas ou l'Australie, tendance jugée contradictoire par certains avec les principes de déliements de l'aide.

Le mandat environnemental et de développement des bailleurs est aujourd'hui sous forte tension. D'une part, les mécanismes de financement ont peu profité aux pays les plus pauvres, notamment en Afrique [Colombier, 2006], et ont peu contribué au financement de mécanisme d'adaptation au changement climatique, le parent pauvre de la Finance climat (repère 2). D'autre part, l'intégration de la question environnementale a été faite avec pragmatisme, structurée pour les bailleurs dans une large mesure autour du syllogisme " climat = atténuation = énergie = énergie renouvelable ".

Les efforts ont été finalement concentrés sur la diffusion de technologies vertes de production d'énergie alternatives [Dechezleprêtre, 2008] et très peu sur des mécanismes de gestion de la demande et d'efficacité énergétique, qui sont pourtant les thèmes où les impacts sociaux et environnementaux sont les plus forts, mais où les coûts de mise en œuvre sont les plus importants.

On peut citer l'exemple éclairant de l'Inde. Sur le plan de l'énergie, le gouvernement prévoit un ambitieux programme de développement de capacité d'EnR de 90 GW à l'horizon 2030 (soit l'équivalent de la capacité installée de l'Italie). Or, compte tenu de la tendance actuelle, la part du charbon va continuer à augmenter, passant de 52 % en 2008 à 57 % en 2013. Elle devrait atteindre 67 % en 2017-2018, avant de commencer à baisser à 59 % en 2031-2032. Pendant cette période (2008-2032), la capacité installée aura été multipliée par quatre, passant de 141 GW à 609 GW. Le gouvernement indien a clairement maintenu une priorité de développement sur la protection de l'environnement. Des institutions et des programmes dédiés au développement des énergies alternatives sont très importants, mais avant tout pour diversifier le mix énergétique du pays et améliorer l'accès à l'énergie à l'ensemble de la population. La position de l'Inde sur les renouvelables devra certainement être éclaircie car les coûteux outils mis en œuvre, portés à la fois par des acteurs publics et privés, ne trouvent finalement pas suffisamment de soutien pour s'engager dans la constitution de filières industrielles puissantes. L'architecture institutionnelle est complexe, source d'incertitude et permet difficilement l'alignement des acteurs [Zérah et al., 2013].

Pour les agences de développement, si cette cueillette des low hanging fruits trouve sa justification dans l'essence même des gaz à effet de serre (GES), externalité à caractère mondial (peu importe l'endroit où on les réduit, il faut choisir la voie la moins coûteuse et la plus efficace), on peut s'interroger sur la pertinence de financement de quelques MW d'énergie renouvelable à côté de GW de centrales conventionnelles financées sur des ressources locales ; que le financement des énergies renouvelables, plus chères que les énergies conventionnelles, viennent directement impacter le budget des ménages, qui portent finalement le surcoût du développement des alternatifs. La tension est très forte sur le mandat " environnement-développement " des agences, notamment pour les banques de développement, leurs activités de financement dans les pays émergents faisant aujourd'hui intégralement partie de leur modèle économique, et participant à leur équilibre financier.

Au-delà de la question du cadre international et de l'articulation des financements est posée celle de la méthode et du jeu d'acteurs et là encore, les agences doivent faire preuve d'innovation en favoriser la construction de modèles hybrides et collaboratifs. L'expérience indique qu'il faut favoriser la mise en place d'un mix d'outils (dispositifs techniques hybrides), et encourager un modèle " ouvert " de changement, principe qui s'est considérablement affirmé depuis les années 1990 chez les bailleurs, avec la construction de multiples partenariats et de collaboration avec les ONG, acteurs privés, entreprises, collectivités locales, etc.). Le post-2015 devrait apporter une accélération de la création de coalitions et de partenariats, orientés sur la mise en œuvre d'objectifs précis, les objectifs du développement durable, ce qui permettrait de rapprocher les différents acteurs (les gouvernements, la société civile, et les secteurs privés) dans des modèles et des initiatives tout à fait innovantes. Une telle approche doit être déclinée selon les situations, en adaptant les dispositifs selon les contextes économiques, sociaux et environnementaux. L'organisation de l'intermédiation entre acteurs hétérogènes est un enjeu clé, et les agences de développement devront par exemple accompagner les initiatives de création de sites, tels que les clusters technologiques et industriels, qui permettent d'associer gouvernements, entreprises, Universités, laboratoires.

Des financements climat pour quoi faire ?

La finance climat mobilise actuellement 359 milliards de dollars chaque année et des centaines d'acteurs financiers publics et privés.

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La finance climat : un système complexe en quête de coordination

Les financements climat se sont largement concentrés jusqu'à présent sur le développement des énergies renouvelables dans les pays du Sud au détriment d'une approche plus globale de l'atténuation de l'impact de la consommation d'énergie sur le climat.

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