Les bailleurs émergents et le Partenariat mondial

Date: 2014
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Les bailleurs émergents et le Partenariat mondial
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Une réelle modification du paysage de l'aide au…
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L'année 2013 a été marquée par des initiatives préparatoires au grand rendez-vous de 2015, année d'échéance des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). À cette occasion doivent être définis les objectifs du développement durable (ODD) et mis en place le Partenariat mondial pour une coopération efficace au service du développement (Partenariat mondial Conformément à l'OMD n° 8 (" mettre en place un partenariat pour le développement ") et au rapport Pour un nouveau partenariat mondial du Panel de haut niveau chargé du programme de développement post-2015. ). En parallèle aux préparatifs du Partenariat mondial entrepris par le Comité de pilotage constitué à la suite du forum de Busan sur l'efficacité de l'aide, les bailleurs émergents ont œuvré en 2013 pour faire valoir leur vision d'une coopération efficace pour le développement selon le mode Sud-Sud, plutôt que selon les normes traditionnelles du Comité d'aide au développement (CAD) de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et de l'aide Nord-Sud.

Bien que très répandu, le terme de " bailleur émergent " est imparfait et les contours du groupe qu'il dessine sont flous. Il désigne le plus souvent l'ensemble des pays à la fois bénéficiaires et donateurs d'aide publique au développement (APD) et également non membres du CAD de l'OCDE. Contrairement à ce que laisse supposer le terme " émergent ", la contribution à la coopération au développement de ces acteurs n'est pas toujours récente. C'est plutôt leur poids croissant, en termes de volume et d'influence politique, qui est un phénomène nouveau, comme l'analysent Olivier Ray et Jean-Michel Severino dans leur ouvrage Le Grand Basculement (2011 Sévérino J.-M. et Ray O., 2011, Le Grand Basculement. La question sociale à l'échelle mondiale, Paris, Odile Jacob. ). Le volume de l'aide chinoise (dont le périmètre n'est pas celui des pays du CAD) est particulièrement en hausse : de 2004 à 2009, il a augmenté en moyenne de 29 % par an (ministère chinois du Commerce - MOFCOM -, Livre blanc, 2011). Dans le même temps, les contributions des bailleurs du CAD et autres bailleurs traditionnels stagnent. Pour certains, sous l'effet de la crise économique et des politiques d'austérité budgétaire, elle est même en baisse. Cette double tendance implique une modification importante du paysage de l'aide.

Par ailleurs, la Chine, l'Inde, le Brésil et l'Afrique du Sud, au sein du groupe des BRICS, ainsi que l'Indonésie sont aujourd'hui devenus des interlocuteurs incontournables sur les grands dossiers de la gouvernance mondiale (lutte contre le changement climatique, définition des ODD). Ils se considèrent comme les défenseurs des intérêts des pays en développement (PED), notamment ceux des pays formant le G77.

Quelle a été la place des bailleurs émergents dans les grandes rencontres internationales de la gouvernance de la coopération au développement, et notamment dans les préparatifs du Partenariat mondial en 2013 ? La question de la légitimité des discussions et des conclusions de telles instances se pose en effet si des acteurs de poids croissant décident de ne pas adhérer au processus et de créer leurs propres groupes de concertation et un système parallèle de gouvernance.

Le forum de Busan et le lancement du Partenariat mondial

Le forum de Busan, qui s'est tenu à la fin de l'année 2011, a constitué l'aboutissement du cycle de l'efficacité de l'aide ouvert par la déclaration de Paris en 2005. L'objectif du forum était d'évaluer les progrès réalisés par rapport aux engagements de Paris, en mesurant les résultats obtenus sur les douze indicateurs de la déclaration. Les participants au forum ont pris acte des progrès réalisés par les PED, notamment dans le domaine de l'appropriation des stratégies de développement et de réduction de la pauvreté. En revanche, d'après les évaluations présentées à Busan, les bailleurs (les pays donateurs) n'ont pu montrer que des résultats modestes par rapport aux engagements pris six ans plus tôt.

Au-delà de cette évaluation, le forum de Busan a été marqué par l'adhésion de la Chine au terme d'une négociation mouvementée menée par le président du CAD, Brian Atwood, ancien administrateur de l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID). Cette négociation a fini par aboutir, moyennant la mention en évidence au début du document de Busan, de la différence entre la coopération Sud-Sud et la coopération Nord-Sud. Une des caractéristiques de la coopération Sud-Sud, souvent soulignée par la Chine, est qu'elle doit produire des " bénéfices mutuels ", par opposition au caractère unilatéral de l'aide Nord-Sud.

Avec l'adhésion de la Chine et des bailleurs émergents, le forum de Busan a pu lancer le Partenariat mondial, poursuivant ainsi l'élargissement du groupe " Efficacité de l'aide " du CAD (initiateur de la déclaration de Paris), qui avait accueilli les PED et les partenaires non-gouvernementaux (organisations de la société civile, secteur privé, parlementaires). Avant de se dissoudre en juin 2012, conformément aux dispositions du forum de Busan, le groupe " Efficacité de l'aide " a créé le Comité de pilotage du Partenariat mondial. Ce Comité est formé de 18 membres, y compris deux représentants des bailleurs émergents. L'un de ses deux représentants, Armida Alisjahbana, ministre indonésienne de la Planification du développement, siège au praesidium du Comité avec deux autres personnes, représentant respectivement les pays donateurs (Justine Greening, secrétaire d'État britannique en charge du développement international) et les PED (Ngozi Okonjo-Iweala, ministre des Finances du Nigeria).

Le Comité de pilotage du Partenariat s'est déjà réuni quatre fois (à Londres en décembre 2012, à Bali en mars 2013 - à la veille de la réunion du Panel de haut niveau pour l'agenda post-2015 qui a produit quelques semaines plus tard son rapport Pour un partenariat mondial, à Addis-Abeba en juillet 2013 et à Washington les 10 et 11 octobre 2013) et devait se réunir les 13 et 14 janvier 2014 à Abuja, dernière réunion avant la rencontre " à haut niveau " du Partenariat mondial programmée à Mexico les 15 et 16 avril 2014. Le Comité de pilotage a fixé les cinq thèmes à traiter à la réunion de Mexico, comme suit :

1. la mise en œuvre des engagements de Busan et le développement inclusif ;

2. la mobilisation des ressources (fiscales et financières) des pays partenaires ;

3. le partage des connaissances pour le développement et la coopération Sud-Sud ;

4. le rôle des pays à revenu intermédiaire ;

5. l'engagement du secteur privé en faveur du développement.

Participation ambivalente des émergents au Partenariat mondial

Le Partenariat mondial se met en place avec les difficultés qui rappellent les débuts du cycle de l'efficacité de l'aide entamé après la déclaration de Paris. Au secrétariat de l'OCDE succède un " groupe de soutien " du Partenariat réunissant les secrétariats de l'OCDE et du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) mais ne disposant pas des moyens financiers demandés.

L'Inde et la Chine ne participent pas au Comité de pilotage ni aux différentes réunions de préparation du Partenariat. La Chine, qui ne souhaite pas prendre d'engagement qu'elle ne puisse honorer, préfère en effet participer à l'exercice en tant qu'observateur. L'Afrique du Sud, le Brésil, le Mexique, le Pérou et la Turquie participent aux rencontres tandis que l'Indonésie, de par son siège à la co-présidence du Comité de pilotage, en est le bailleur émergent le plus actif.

Les acteurs de la coopération au développement Sud-Sud souhaitent desserrer ce qu'ils perçoivent comme un carcan de normes établies par les membres du CAD de l'OCDE. Or, plusieurs de ces acteurs ne reconnaissent pas les définitions du CAD ni la discrimination entre les flux acceptés comme APD et ceux relevant des autres flux du secteur public. Par ailleurs, les bailleurs émergents dénoncent ce qu'ils perçoivent comme une déconnexion entre les OMD, orientés vers la lutte contre la pauvreté, et l'agenda de développement économique poursuivi dans le cadre de leur coopération. Ils ne se réfèrent ainsi que rarement aux OMD dans leurs activités.

Tandis que les bailleurs traditionnels orientent leur aide vers la lutte contre la pauvreté, et depuis une époque plus récente, vers la lutte contre le changement climatique, les acteurs de la coopération Sud-Sud privilégient le développement économique, comme l'indique la CAITEC, think tank du ministère chinois du Commerce (MOFCOM). Dans cet esprit, le commerce, les investissements directs, les prêts commerciaux et bonifiés et les dons relèvent de la coopération au développement. Ainsi, la coopération Sud-Sud dépasse largement le champ de l'aide au développement telle que définie par le CAD de l'OCDE.

Accessoirement, il n'est pas sans intérêt de noter que certains pays de l'OCDE ont commencé en 2013 à s'inspirer du principe de coopération à bénéfice mutuel, cher à la coopération Sud-Sud. C'est le cas notamment de la France et de son principe de " diplomatie économique " repris dans le " rapport Védrine " publié à l'occasion du sommet de l'Élysée pour la sécurité et la paix en Afrique.

Structures de concertation, structures de contestation

L'année 2013 a également vu les acteurs de la coopération Sud-Sud mettre en place d'autres structures de concertation sur la gouvernance de la coopération au développement, le corpus propre de normes et l'harmonisation des mécanismes de consolidation des statistiques. Il s'agit du forum des BRICS à Durban en mars 2013 et de la Conférence des donateurs du Sud à New Delhi en avril 2013. La Chine et l'Inde cherchent à se positionner en leader de ce mouvement d'opposition aux principes promus par le CAD, la Chine au sein du groupe des BRICS, et l'Inde au sein du mouvement de concertation des donateurs du Sud.

L'OCDE conduit toutefois des actions de rapprochement avec la Chine sur les questions politiques et économiques. Dans ce cadre, le CAD de l'OCDE anime ainsi depuis 2009 le groupe de travail Chine-CAD qui rassemble les représentants des bailleurs CAD et des acteurs chinois impliqués dans la coopération au développement. Ce groupe s'est réuni à deux reprises en 2013, en janvier et en avril. Depuis plus d'un an, il s'est emparé du thème de l'efficacité de l'aide pour le développement agricole. Le secrétariat du CAD estime qu'il n'existe pas de contradiction fondamentale entre les principes de Busan et les pratiques de la plupart des acteurs de la coopération Sud-Sud. Seule la question du déliement de l'aide demeure un point de désaccord.

On note également l'implication des acteurs de la coopération Sud-Sud au sein de structures techniques plus spécialisées permettant d'avancer aux côtés des bailleurs traditionnels sur les enjeux globaux que sont le climat et le développement durable. C'est le cas notamment de l'International Development Finance Club (IDFC) qui réunit les directeurs généraux des banques de développement telles que l'Agence française de développement (AFD), la KfW (Allemagne), la China Development Bank, la Brazilian Development Bank (BNDES) et la Development Bank of Southern Africa (DBSA), et dont le programme 2013/2014 est axé sur les financements verts, les énergies vertes et le développement durable.

Nul doute que la prise de conscience en Chine de l'ampleur et de l'urgence de problèmes environnementaux joue en faveur d'un rapprochement de la Chine et des pays industrialisés, sinon dans les positions, du moins dans les réflexions. En janvier 2013, selon l'hebdomadaire britannique The Economist, l'" aircopalypse " - l'hebdomadaire désigne ainsi la pollution atmosphérique aiguë qui s'est abattue sur Pékin - a créé un choc psychologique similaire à celui déclenché aux États-Unis par l'incendie de la rivière Cuyahoga (Ohio) en 1969. Aussi, en juin 2013, la Chine a dévoilé un programme visant à maîtriser la pollution atmosphérique, comprenant le lancement d'un premier marché carbone. Sur une durée de cinq ans, le montant du programme ne totalise pas moins de 275 milliards de dollars, montant équivalent au PIB de Hong Kong, ou à deux fois le budget annuel chinois de la défense. Un montant respectable (serious money, commente The Economist), même s'il englobe des dépenses d'entreprises privées.

Le Global Green Growth Institute (GGGI) peut également être cité comme plateforme d'échanges et de rapprochement, même si ni la Chine ni la France n'en sont membres. Le GGGI a été créé en 2010 et est devenu en 2012 une organisation internationale. Il compte 18 membres fondateurs, dont l'Indonésie et le Mexique, aux côtés de l'Australie, de la Norvège, du Danemark, de la Corée du Sud mais également du Cambodge et de l'Éthiopie. Cette plateforme rassemble ainsi des PED, des pays donateurs traditionnels ainsi que des pays acteurs de la coopération Sud-Sud autour de la thématique de la croissance verte.

Ces différentes actions et espaces de rapprochement permettent une meilleure compréhension mutuelle et un assouplissement des positions de part et d'autre. Ce mouvement pourrait pousser la Chine à assister à la rencontre du Partenariat mondial à Mexico en avril 2014 et ainsi réhabiliter l'image du Partenariat auprès des plus contestataires parmi les acteurs de la coopération Sud-Sud. La participation de la Chine est en effet déterminante pour la mobilisation des autres pays émergents.

Au total, la mise en place du Partenariat mondial pour le développement n'échappe pas aux difficultés de l'accouchement d'une nouvelle structure de gouvernance mondiale. Elle est le lieu de la complexe conciliation d'idéologies historiquement opposées. Elle réalise la convergence d'au moins deux courants, celui de l'efficacité de l'aide, et celui des OMD/ODD, ranimé par la Conférence Rio+20. Ainsi, derrière les oppositions et les réticences observées en 2013, le " grand basculement " géopolitique du tournant du millénaire pourrait, moyennant la foi et la vision des acteurs, esquisser laborieusement un mouvement fondateur de la gouvernance mondiale.

Comment les bailleurs émergents construisent leur agenda

2013

23 janvier Rencontre bi-annuelle du groupe de travail Chine-CAD de l'OCDE

Mars 2e rencontre du comité de pilotage du Partenariat mondial à Bali, Indonésie

18-19 avril Table ronde sur l'efficacité de la coopération au développement dans le secteur agricole et rencontre bi-annuelle du groupe de travail Chine-CAD à Pékin, Chine

26-27 mars Forum des BRICS à Durban, Afrique du Sud

15-16 avril Conférence des donateurs du Sud à New Delhi, Inde

Mai Remise du rapport du High Level Panel chargé du programme de développement post-2015

Juin Annonce du programme de maîtrise de la pollution atmosphérique chinois

Juillet 3e rencontre du comité de pilotage du Partenariat mondial à Addis-Abeba, Éthiopie

10-11 octobre 4e rencontre du comité de pilotage du Partenariat mondial à Washington, États-Unis

2014

15-16 avril 1re rencontre de haut niveau du Partenariat mondial prévue à Mexico, Mexique

Une réelle modification du paysage de l'aide au développement ?

Sur le continent africain, les pays BRICS sont devenus des acteurs à part entière de l'aide au développement. L'Inde et la Chine, notamment, apparaissent aujourd'hui des bailleurs importants sur des sujets émergents comme le financement d'investissements environnementaux.
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