Le statut de la biodiversité en haute mer : état des lieux des discussions internationales1

Date: 2011
Régions:
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Si l'on connaît depuis des siècles les richesses biologiques de la colonne d'eau, cela ne fait qu'une quarantaine d'années que l'on sait que la haute mer, autrefois considérée comme biologiquement désertique, abrite de nombreuses espèces dont on ne connaissait pas encore l'existence. En réalité, la découverte d'espèces et d'organismes endémiques s'est accélérée ces dernières années, devançant même les progrès des technologies qui donnent accès à la haute mer, c'est-à-dire à certains des espaces les plus reculés de la Terre. Ces découvertes ont attiré l'attention de nombreux acteurs du monde maritime : pouvoirs publics, scientifiques, industriels, universitaires et juristes. Leur intérêt grandissant pour ces nouveaux organismes s'explique, d'une part, par leur diversité, leur spécificité et leur utilité immédiate (importance des poissons pour la sécurité alimentaire ou valeur des ressources génétiques pour la science et l'industrie, par exemple) et, d'autre part, par leur utilité indirecte, par exemple en tant que maillons d'écosystèmes marins en bonne santé qui jouent un rôle dans l'assimilation du carbone. Le présent article s'intéresse aux problèmes actuels que soulève la biodiversité marine dans les zones situées au-delà des juridictions nationales, auxquels se heurtent le droit et la négociation internationale. En particulier, il traitera des problèmes que rencontrent les Nations unies et d'autres organisations actives dans ce domaine, et dressera un état des lieux des discussions en cours.

Gouvernants et juristes consacrent un temps et des ressources considérables à l'étude de la biodiversité marine, notamment au-delà des juridictions nationales. Les gouvernants s'attachent, pour l'essentiel, à ménager un équilibre entre les intérêts politiques, économiques, sociaux, écologiques et éthiques. Dans les instances internationales, de nombreux États plaident pour une exploitation équitable et durable de la biodiversité et des ressources génétiques marines, tout en préconisant de protéger les écosystèmes environnants des risques associés à leur extraction. Cet objectif exige non seulement de faire progresser la recherche scientifique marine et d'instaurer des cadres de réglementation transparents, mais également de mobiliser des moyens financiers massifs et une technologie sophistiquée tout en clarifiant les droits d'exploitation des ressources et le partage des avantages.

De leur côté, les juristes s'efforcent d'identifier les principes juridiques et les règles régissant la préservation et l'exploitation durable de la biodiversité marine au-delà des juridictions nationales. Divers instruments internationaux s'appliquent en effet en haute mer, au premier rang desquels la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM). Néanmoins, aucun ne traite spécifiquement ou directement de ce milieu. À cet égard, les ressources génétiques marines constituent l'un des points de friction les plus importants dans les discussions internationales : il s'agit ainsi de savoir si la notion de patrimoine commun de l'humanité ou celle de liberté de la haute mer s'applique à ces ressources. Cette question est ainsi liée à des problèmes d'interprétation du droit : il convient en particulier de déterminer si la Partie xi de la CNUDM s'applique uniquement aux ressources minérales de la Zone 2 ou également aux ressources biologiques. Un autre problème porte sur les implications juridiques des instruments de conservation, telles les aires marines protégées, ces instruments s'appliquant dans des juridictions ou des contextes institutionnels spécifiques dans les zones au-delà des juridictions nationales.

Depuis quelques années, les instances internationales sont le théâtre de vifs débats, notamment sur le bien-fondé des outils de gestion et de conservation, l'amélioration des capacités des pays en développement et la nécessité de disposer d'informations scientifiques supplémentaires. En 2004, l'Assemblée générale des Nations unies, laquelle analyse et évalue chaque année la mise en œuvre de la CNUDM et d'autres aspects relatifs aux océans et au droit de la mer, a chargé un Groupe de travail spécial officieux à composition non limitée (le " Groupe de travail ") d'étudier les questions relatives à la conservation et à l'exploitation durable de la biodiversité marine dans les zones situées au-delà des juridictions nationales, en vue d'examiner les aspects scientifiques, techniques, économiques, juridiques, écologiques et socioéconomiques de ces questions. En outre, ce Groupe de travail recense les activités y afférentes de l'Organisation des Nations unies et des autres organisations internationales compétentes, identifie les principaux enjeux et les questions devant faire l'objet d'études plus poussées et identifie, le cas échéant, les solutions et méthodes permettant de promouvoir la coopération et la coordination internationales. Ce large mandat témoigne de l'intérêt vaste et grandissant que les États portent aux ressources génétiques marines.

D'autres organisations et instances intergouvernementales contribuent également au débat dans leur domaine de spécialisation. Ainsi, l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) et les organisations régionales de gestion des pêches s'intéressent à l'impact des pratiques de pêche destructives sur la biodiversité et les écosystèmes marins vulnérables au-delà des juridictions nationales. L'Autorité internationale des fonds marins (AIFM)3 a, de son côté, adopté une réglementation ciblant l'impact de l'exploitation minière sur l'environnement. L'Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture (Unesco) et sa Commission océanographique intergouvernementale ont, quant à elles, apporté une précieuse contribution scientifique en élaborant la classification biogéographique des océans et des fonds marins dans le monde (Global Open Oceans and Deep Seabed Biogeographic Classification). Le travail scientifique et technique entrepris par la Convention sur la diversité biologique et par le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE) a lui aussi fait avancer le débat international. Enfin, il faut mentionner la contribution des organisations non gouvernementales, qui s'emploient à porter les problèmes à l'attention des États, mais aussi à formuler des propositions.

Lors de l'Assemblée générale des Nations unies, les États négocient une approche coordonnée des mesures et propositions envisagées par ces institutions et s'efforcent d'identifier des solutions possibles. Certains États s'intéressent avant tout aux mesures concrètes qui permettront de remédier aux lacunes actuelles de la mise en œuvre et d'améliorer la conservation et l'exploitation durable des ressources génétiques marines. Au nombre de ces mesures figurent la promotion de la recherche scientifique marine et l'élaboration de codes de conduite, de méthodes d'évaluations de l'impact environnemental, ainsi que des outils de gestion par zone (notamment pour les aires protégées). Par ailleurs, il est également possible d'élaborer des mécanismes de coopération, de partage des informations et du savoir, de discussion des options pratiques pour le partage des avantages, et de prise en compte des aspects de la propriété intellectuelle des ressources génétiques qui entrent en jeu au-delà des juridictions nationales.

Bien que prêts à envisager des mesures concrètes, d'autres États soulignent l'importance des discussions sur le régime juridique des ressources génétiques au-delà des zones de juridiction nationale [ONU, 2008]. à cet égard, le Groupe de travail a recommandé en février 2010 que l'Assemblée générale des Nations unies fasse avancer les discussions sur le régime juridique à appliquer à la conservation et à l'exploitation durable des ressources génétiques marines dans les zones situées au-delà des juridictions nationales, conformément au droit international, ainsi que sur la mise en œuvre inégale des dispositions relatives à ces ressources, en particulier la CNUDM, en tenant compte des avis exprimés par les États au sujet des Parties vii et xi de la Convention [ONU, 2010]. Cette recommandation témoigne des divergences d'opinion entre les États quant au statut juridique des ressources génétiques marines en haute mer. En fait, si plusieurs États reconnaissent que la CNUDM est le cadre à respecter pour toutes les activités menées dans les mers et les océans, leurs avis divergent quant aux dispositions juridiques à appliquer à ces ressources. Les pays en développement estiment ainsi que la notion de patrimoine commun de l'humanité, telle que définie dans la Partie xi de la CNUDM, vaut non seulement pour les ressources minérales, mais également pour les ressources biologiques de la Zone. À l'inverse, les pays développés jugent généralement que la Partie xi porte uniquement sur les ressources minérales et que les ressources génétiques marines relèvent du régime de la haute mer, exposé dans la Partie vii de la Convention. Par conséquent, leur collecte et leur exploitation est régie par la liberté de la haute mer. Globalement, chaque groupe d'États arrête sa position en fonction de sa capacité à accéder à ces ressources et à les exploiter, sachant toutefois que cette capacité est variable au sein même de chaque groupe. Le Groupe de travail a recommandé que l'Assemblée générale le convoque pour une autre réunion en 2011, afin qu'il formule des recommandations à son intention [ONU, 2010].

À court comme à long termes, plusieurs difficultés freinent les débats internationaux et la définition de mesures susceptibles de concilier à la fois l'impératif d'avancées rapides sur le terrain et les intérêts hétérogènes des États. Compte tenu du vaste éventail de problèmes et d'intérêts en jeu, certains États privilégient leur " marotte ", comme l'approfondissement des instruments de gestion par zone, en particulier des aires marines protégées, ou les évaluations d'impact environnemental, tandis que d'autres préfèrent poursuivre les débats sur le régime juridique des ressources génétiques marines. De plus en plus souvent, les négociations sont traitées comme un " bloc " qui oppose, au lieu de les coordonner, les partisans de la conservation et ceux de l'exploitation et de l'accès. Et cette description passe sous silence les États qui entrent dans le débat alors qu'ils souhaitent visiblement le statu quo, c'est-à-dire pouvoir poursuivre leurs activités non réglementées en l'absence de règles pour la conservation et l'exploitation durable.

Bien des points de vue divergents font encore l'objet de débats entre les États, qui devront, à l'avenir, trouver un terrain d'entente sur ces points. Ils devront notamment décider s'il faut déterminer une approche mondiale pour la définition d'une politique publique et des recommandations ou préférer des approches régionales, et si l'on doit se concentrer sur l'application des cadres institutionnels et juridiques existants ou en instaurer de nouveaux pour combler les lacunes du droit et de la gouvernance. Les pays devront se doter d'un leadership et d'un suivi adéquats s'ils veulent protéger de vastes pans de la biodiversité de la planète et veiller à ce que cette biodiversité soit exploitée dans un souci de durabilité, pour les générations d'aujourd'hui et de demain. 1. Les opinions exprimées dans cet article sont celles des auteurs et ne reflètent pas nécessairement celles des Nations unies.2. On entend par " Zone " les fonds marins et leur sous-sol au-delà des limites de la juridiction nationale (cf. CNUDM, Article premier, 1982).3. L'Autorité internationale des fonds marins est une organisation internationale créée par la CNUDM dans le but d'organiser et de contrôler les activités menées dans la Zone, notamment aux fins de l'administration des ressources minérales de celle-ci.