Le rôle des autorités nationales dans la production et la diffusion de l'innovation : l'expérience indienne

Date: 2014
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Le rôle des autorités nationales dans la production et la diffusion de l'innovation : l'expérience indienne
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Sommaire de l'article
Les multinationales de plus en plus présentes…
Générosité des régimes fiscaux pour la R&D
Inde : une concentration persistante des…
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Quel est le rôle des autorités nationales et infranationales (locales) dans la production et la diffusion des innovations ? Les décisions sur la nature et le type de technologies à développer dans le pays doivent-elles être prises dans les salles de réunion d'une entreprise multinationale plutôt qu'au ministère de la Science et de la Technologie du pays ? Ce focus s'intéresse à l'intégration de l'Inde dans le mouvement de mondialisation de l'innovation, à l'heure où les entités étrangères produisent une part croissante de la recherche et du développement (R&D) industriels menés dans ce pays. Depuis l'entrée de l'Inde dans la division internationale du travail dans le domaine de la R&D, les autorités indiennes ne cessent d'encourager les entreprises à investir davantage dans la R&D, en mettant à leur disposition une multitude d'instruments et d'institutions d'appui à la technologie et à l'innovation locales. Les politiques publiques dans ce domaine portent-elles leurs fruits en Inde et quelles sont leurs lacunes ? L'Inde est-elle devenue un pays innovant ?

Cette analyse identifie trois grandes difficultés que devront résoudre les autorités indiennes si elles veulent renforcer le potentiel d'innovation de leur pays, difficultés qui viennent s'ajouter à d'autres défis mis en évidence dans la littérature sur l'innovation, comme l'amélioration de la qualité et de la quantité des innovations. Premièrement, les politiques publiques de promotion de l'innovation réduisent souvent cette dernière à la seule R&D. Or, l'innovation passe par bien des voies autres que la R&D, en particulier par l'acquisition de nouvelles générations de biens d'équipement. Deuxièmement, les autorités indiennes devront faire en sorte que les opérations des multinationales et des centres de R&D étrangers produisent des retombées positives pour le système national d'innovation (SNI) de l'Inde. C'est un problème, car, actuellement, ces centres semblent n'avoir que peu de connexions, voire aucune, avec le SNI. Troisièmement, il faudra que l'innovation émane d'un éventail plus vaste de secteurs. Aujourd'hui, elle se concentre en effet dans trois secteurs industriels seulement.

Promouvoir l'innovation dans une Inde mondialisée

Jusqu'en 1991, l'économie indienne était relativement fermée, importait des matières premières et des capitaux et imposait de sévères restrictions sur les services, y compris techniques. Des droits de douane élevés et des restrictions quantitatives la coupaient plus ou moins du reste du monde. À cette époque, l'Inde était l'un des pays les moins internationalisés de la planète L'économie indienne ne cesse de se mondialiser, comme en attestent deux indicateurs : l'intégration des échanges (la somme des exportations et des importations exprimée en pourcentage du PIB), qui est passée de 19,6 % à 37 % du PIB entre 1998-1999 et 2010-2011, et l'intégration financière (la somme des entrées brutes courantes et de capitaux), qui elle est passée de 44 % à 109 % du PIB sur la même période [Rao, 2011]. . Tout a changé en 1991 avec la libéralisation économique qui a progressivement gagné quasiment tous les secteurs de l'économie. L'intégration de l'Inde dans l'économie mondiale s'est poursuivie au cours des deux dernières décennies, bien que de manière non structurée et sporadique, certains secteurs affichant une croissance extraordinaire, comme les services liés aux technologies de l'information (TI). De fait, en 2005, l'Inde était devenue le premier exportateur mondial de services de TI.

La libéralisation économique a également transformé le SNI indien. Le secteur des entreprises apparaît aujourd'hui comme le cœur du SNI, alors qu'en 1990 et 1991, l'innovation était quasi exclusivement le fait d'entités publiques. Actuellement, les entreprises représentent 30 % du total des dépenses de R&D de l'Inde. Une proportion croissante, près de 30 % en 2011 (repère 1), de la R&D menée par les entreprises est aujourd'hui effectuée par des multinationales, contre moins de 9 % en 2001. Cette tendance atteste de l'importance de l'Inde comme site d'innovation pour les multinationales. Au cours de la dernière décennie (2000-2010), nombre des actifs fondés sur le savoir créé en Inde provenaient de branches ou de filiales de multinationales. Durant cette période, beaucoup d'entreprises indiennes sont elles-mêmes devenues des multinationales (le conglomérat Tata en est une parfaite illustration), investissant à l'étranger pour avoir accès à des technologies de pointe, à des marchés, voire à des ressources naturelles essentielles. Depuis 2000, l'Inde investit dans des actifs industriels à l'étranger par le biais d'investissements directs étrangers (IDE), dont le volume représente près de 60 % des entrées d'IDE en Inde. Cette croissance des sorties d'IDE permet aux entreprises indiennes d'acquérir à la fois des ressources naturelles et du savoir, tout en développant des marchés pour leurs biens et leurs services à l'étranger. En outre, cette acquisition de savoir étranger permet à certaines entreprises de progresser sur l'échelle des capacités technologiques.

L'importance grandissante des entreprises étrangères dans la production d'innovations d'origine indienne peut avoir des effets positifs pour le pays. Par exemple, l'Inde est devenue une plateforme de l'" innovation frugale " (cf. chapitre 12, p. 305-315), qui est aujourd'hui bien implantée à grande échelle dans le secteur des appareils médicaux. Un certain nombre d'appareils sophistiqués, comme les électrocardiogrammes et les scanners, ont été développés par des centres de R&D étrangers. Ces instruments présentent le potentiel de réduire spectaculairement le coût des diagnostics et des services de santé en Inde, où les dépenses de santé sont essentiellement financées par les paiements directs des patients. Ainsi, les canaux traditionnels du transfert de technologies depuis les multinationales vers les entreprises indépendantes indiennes ayant quasiment disparu, la croissance des multinationales peut jouer un rôle positif en tant que source de technologies pour l'économie indienne. Enfin, les entreprises locales peuvent aussi bénéficier de retombées. L'automobile est l'un des secteurs où ce phénomène est le plus manifeste. Depuis l'arrivée d'entreprises étrangères, par le biais de la concurrence, les entreprises locales ont amélioré leurs capacités technologiques et progressé sur la chaîne de valeur.

En Inde, l'essentiel de la R&D industrielle reste réalisée par des entreprises locales (72 % du total), mais cette proportion recule rapidement, à un rythme qui s'accélère avec la croissance des entreprises étrangères de ce pays. La part des entreprises étrangères qui font de la R&D en Inde a enregistré une hausse significative en 2009, immédiatement après la crise financière. Peut-être justement en raison de la crise financière, de plus en plus de multinationales externalisent davantage de leurs activités de R&D vers l'Inde. La plupart des multinationales répartissent leurs activités de R&D sur plusieurs pays, et lorsqu'elles choisissent un site, leur motivation première réside surtout dans la disponibilité et le coût des ressources humaines, auxquels viennent s'ajouter d'autres facteurs de facilitation, comme la solidité du régime de propriété intellectuelle dans ce pays, l'existence d'incitations fiscales à la R&D, etc.

Les autorités indiennes se sont montrées très actives pour la promotion de l'innovation et l'évolution du SNI. Les généreuses incitations fiscales constituent le principal instrument utilisé pour intensifier l'investissement dans la R&D (repère 2). Près d'un quart de la R&D industrielle effectuée en Inde bénéficie de ces incitations, et le taux de subventionnement a progressé à l'heure où la création de technologies se mondialise. De plus, les autorités ont engagé une série de mesures ciblant l'économie dans son ensemble, comme la politique de la science et de la technologie de 2003 (Science and Technology Policy) ou, plus récemment, la politique de la science, de la technologie et de l'innovation de 2013 (Science, Technology and Innovation Policy). Les pouvoirs publics cherchent à améliorer à la fois la qualité et le nombre de scientifiques et d'ingénieurs auxquels peut recourir l'industrie, et prennent des mesures pour renforcer l'investissement dans la recherche scientifique. Ils ont défini des politiques sectorielles qui ciblent des secteurs particuliers : automobile, biotechnologie, équipement électrique, électronique, services de TI, produits pharmaceutiques, télécommunications et semi-conducteurs.

Forte concentration de l'activité d'innovation dans quelques secteurs et régions en Inde

Le processus de libéralisation et l'ensemble des mesures mises en œuvre par les autorités indiennes ont permis de multiplier les activités de R&D dans ce pays. Les dépenses qu'y consacrent les entreprises ont enregistré une solide croissance, supérieure à 15 % par an en termes nominaux [Mani, 2013c], et l'intensité moyenne de la recherche des entreprises du pays a de fait progressé, passant de 0,65 % en 1996 à 0,82 % en 2010.

Néanmoins, environ deux tiers des dépenses de R&D des entreprises proviennent de trois secteurs seulement : les produits pharmaceutiques, l'informatique et l'automobile ; tous les secteurs ne font pas de R&D. En réalité, la distribution des dépenses de R&D se concentre, ce qui signifie que les subventions n'ont pas réussi à soutenir la diffusion d'une culture de la R&D auprès des entreprises manufacturières. En outre, même au sein de ces trois secteurs, les efforts d'innovation sont essentiellement concentrés dans un nombre restreint d'entreprises. En d'autres termes, la majorité des secteurs et de leurs entreprises ne prennent pas l'innovation suffisamment au sérieux pour consacrer une part considérable de leurs recettes à la R&D.

Derrière la belle image des multinationales censées être une source de technologie pour l'économie nationale, et la possibilité de retombées pour les entreprises locales, tous les secteurs ne s'en sont pas aussi bien sortis que celui de l'automobile. L'Inde n'est pas devenue innovante, mais elle est devenue un pôle important d'activités d'innovation. Très peu de retombées ont été enregistrées. Pour ce qui concerne la propriété des brevets, il apparaît que la part qui revient aux entreprises étrangères a augmenté de manière assez significative ces dernières années. L'essor des dépôts de brevets par les entreprises indiennes aux États-Unis est à porter au crédit de centres de R&D étrangers [Mani, 2009]. Dans le secteur des technologies de l'information et des communications (TIC), presque toutes les sociétés qui déposent des brevets depuis l'Inde sont originaires des États-Unis. Dans le secteur pharmaceutique, la seule entreprise implantée en Inde à avoir breveté le produit de ses recherches est Ranbaxy, à l'époque indienne, mais qui, depuis 2008, a intégré la multinationale pharmaceutique japonaise Daiichi Sankyo. Même si l'Inde respecte pleinement les dispositions de l'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) depuis le 1er janvier 2005, l'externalisation en Inde de projets de R&D générateurs de brevets par des multinationales reste à développer. Certes, un certain nombre de groupes pharmaceutiques internationaux externalisent des pans de grands projets de R&D à des entités indiennes, mais le plus souvent, ce sont les essais cliniques qu'ils externalisent en Inde.

La concentration géographique de l'innovation en Inde est la troisième difficulté mise en lumière dans ce focus. Bien que l'activité manufacturière et industrielle s'opère en de nombreux endroits du pays, elle a tendance à être concentrée dans quelques zones spécifiques (repère 3). Cela signifie que l'essentiel du pays ne participe pas significativement à la création d'innovations. Cette situation est apparue malgré les efforts incessants de l'État central pour disperser géographiquement les industries, en particulier dans les régions réputées en retard, par le biais de divers instruments, et notamment de la politique de délivrance de licences industrielles. Cette concentration reflète simplement la disponibilité de l'infrastructure physique et du capital humain. En réalité, les différents États du pays rivalisent pour attirer des investissements substantiels, en proposant divers avantages fiscaux ou autres.

Il existe une forte corrélation des rangs entre les entrées d'IDE et les brevets, car en Inde, ce sont les multinationales qui déposent la plupart des demandes de brevets. En étudiant les données, on est surpris de constater que le Gujarat affiche un faible niveau d'IDE, alors qu'il se range en deuxième position pour la valeur ajoutée manufacturière (VAM). Le Gujarat est souvent présenté comme un État accueillant pour les entreprises, mais pour on ne sait quelle raison, les multinationales évitent d'y investir. En fait, la forte concentration des activités de production et d'innovation dans le pays montre que, bien que nombre des mesures engagées dans ce domaine soient décidées au niveau national, c'est à l'échelon local qu'elles sont mises en œuvre, si bien que la volonté et la capacité des autorités locales ou des États sont déterminantes.

Néanmoins, la promotion de l'innovation demeure dans une large mesure centralisée au niveau fédéral. Même si des mesures explicites de décentralisation ont été prises via la création des conseils de la science et de la technologie (State Councils of Science Technology) au niveau des États en 1971, seuls quelques États sont dotés d'un conseil opérationnel et actif. La plupart de ces conseils s'occupent en priorité d'encourager la recherche du secteur public et ne collaborent pas directement avec les entreprises du secteur privé, lesquelles, nous l'avons vu plus haut, sont pourtant en train de devenir le cœur du SNI du pays. En bref, la politique d'innovation reste globalement centralisée au niveau national. On envisage certains efforts pour la décentraliser à l'échelon des États et des villes, mais le seul domaine dans lequel on observe des progrès tangibles, c'est la diffusion de la culture du brevet, et peut-être la promotion d'une partie de la recherche fondamentale, avec la mise en place d'instituts de recherche publics au niveau des États.

La politique d'innovation indienne semble coupée des autres stratégies de développement économique importantes, telles que le plan national pour le changement climatique (National Plan for Climate Change). Les pouvoirs publics encouragent la production d'électricité dans le cadre de divers programmes sur les énergies renouvelables, comme l'énergie solaire et éolienne, la biomasse et les petits systèmes hydroélectriques. Ils ont introduit un ensemble d'incitations fiscales et financières, ainsi que d'autres mesures, notamment de nature réglementaire, destinées à attirer les investisseurs privés On peut citer les subventions sur le capital et les intérêts, l'amortissement accéléré ainsi que des droits de douane ou d'accise préférentiels ou nuls. La loi sur l'électricité de 2003 (Electricity Act 2003) contraint les autorités de réglementation du secteur de l'électricité des États à fixer le pourcentage minimum d'électricité achetée auprès des sources renouvelables, en fonction des conditions locales. Dans la plupart des États, un tarif préférentiel est consenti autant que possible aux producteurs d'électricité renouvelable raccordés au réseau, en vertu des dispositions de la politique nationale de l'électricité (National Electricity Policy) de 2005 et de la politique nationale sur les tarifs (National Tariff Policy) de 2006. . Là encore, toutes ces initiatives sont prises au niveau de l'État central (seuls trois États indiens, le Gujarat, le Rajasthan et le Karnataka, ont adopté leur propre politique pour l'énergie solaire) et sans grand lien avec le développement industriel.

Vers une nouvelle stratégie de l'innovation en Inde ?

Ces dernières années, et plus précisément depuis 2010, on observe un changement de paradigme en Inde s'agissant de la promotion de l'innovation. Plusieurs signes témoignent d'une nouvelle volonté de promouvoir la croissance économique par un regain d'innovation : l'annonce d'une décennie de l'innovation (2010-2020), le lancement d'une nouvelle politique de la science, de la technologie et de l'innovation en 2013 et l'augmentation du budget alloué à la science et à la technologie, porté à 28 milliards de dollars dans le 12e plan quinquennal. De plus, la proposition de mettre en place 50 centres d'excellence au sein des Universités publiques et privées existantes, ainsi que l'adoption d'un certain nombre de nouvelles mesures de promotion de l'innovation, comme le programme Innovation in Science Pursuit for Inspired Research (INSPIRE), attestent de cette nouvelle orientation. Toutefois, la grande nouveauté réside dans la mise en œuvre de politiques ciblant spécifiquement certains secteurs, motivée par le mécontentement suscité par la politique universelle appliquée jusque-là. L'Inde s'est donc dotée d'une politique de l'innovation spécifique pour les secteurs de l'automobile, de la biotechnologie, de la chimie, de l'équipement électrique, de l'électronique, des TIC, des produits pharmaceutiques, des semi-conducteurs et des télécommunications.

La politique nationale indienne pour le secteur manufacturier (National Manufacturing Policy), publiée à la fin de 2011, fait explicitement référence aux licences obligatoires délivrées par les pouvoirs publics pour la technologie verte lorsque les titulaires des brevets exigent une redevance excessive ou ne répondent pas de manière satisfaisante à la demande nationale. Par ailleurs, le fonds indien pour l'énergie durable (Indian Fund for Sustainable Energy), qui est un fonds de capital-risque unique en son genre, s'emploie à investir dans les start-ups qui se créent dans le secteur de l'énergie durable et à les accompagner.

Il est évident que les pouvoirs publics jouent un rôle croissant dans la promotion de l'innovation en Inde, rôle qui s'articule plus clairement à l'heure où la production de technologie dans le pays se mondialise. Toutefois, la mise en œuvre des politiques de promotion de l'innovation n'a guère été décentralisée. Les autorités des États n'y tiennent qu'une place minime, sauf pour la promotion des industries reposant sur les nouvelles technologies, comme les TI et la biotechnologie. Les autorités de certains États ont appris à mieux protéger leurs droits de propriété intellectuelle sur les nouvelles inventions, ce qui commence à porter ses fruits, puisque l'on note une progression des dépôts de brevets au niveau des États.

Conclusion

Cet article met en évidence les trois grandes difficultés auxquelles se heurtent les autorités chargées de promouvoir l'innovation. Tout d'abord, elles ont besoin de mieux comprendre par quelles voies passent les innovations. En Inde, un nouveau courant préconise d'encourager l'innovation ne passant pas par la R&D. Toutefois, un examen de la politique de l'innovation récente, et plus précisément de la politique de la science, de la technologie et de l'innovation de 2013, montre que la R&D reste considérée comme la voie royale vers l'innovation. La quasi-totalité des instruments de l'action publique servent donc exclusivement à encourager la R&D. La deuxième difficulté tient à l'absence de mesures destinées à générer des retombées positives depuis les multinationales vers les entreprises locales. Seules des mesures visant à encourager l'IDE ont été prises, et les États se font même concurrence les uns les autres sur ce front. Toutefois, il semble que la troisième difficulté ait été résolue avec la formulation de dispositions efficaces ciblant spécifiquement certains secteurs. Ces dispositions peuvent stimuler les activités d'innovation dans ces domaines, lesquels regroupent un assez grand nombre d'entreprises technologiques. Il ne reste plus aux autorités qu'à établir un lien plus clair entre les deux premières difficultés énoncées.

Les multinationales de plus en plus présentes dans la R&D industrielle en Inde

Durant la dernière décennie, le nombre de multinationales étrangères présentes et actives dans la R&D a beaucoup progressé en Inde.
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Générosité des régimes fiscaux pour la R&D

L'Inde possède l'un des régimes d'incitations à la R&D les plus généreux : près d'un quart de la R&D industrielle réalisée en Inde bénéficie de ces incitations fiscales. Le subventionnement par l'État des dépenses de R&D des entreprises par les incitations fiscales en faveur de la R&D est passé de 15 % en 2006-2007 à 26 % en 2011-2012.
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Inde : une concentration persistante des investissements et des activités

Malgré les efforts de l'État fédéral, les activités et les investissements restent concentrés dans quelques régions d'Inde avec peu de retombées pour le reste de l'économie.
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