Le réseau européen Natura 2000 en quête d'une extension marine

Date: 2011
Auteurs:
Régions:
Le réseau européen Natura 2000  en quête d'une extension marine
2
Sommaire de l'article
Le plateau du Four
Le réseau Natura 2000 à terre/en mer à…
Les sites Natura 2000 en France en 2007 et en 2009
2

Natura 2000 est l'une des politiques phares permettant à l'Union européenne (UE) d'honorer son engagement de sauvegarde de la biodiversité pris à la conférence de Rio de 1992. Fondée sur les directives " Oiseaux " (1979) et " Habitats " (1992), elle s'appuie sur un réseau de sites construits sur deux piliers fondamentaux. Le premier est scientifique, au sens où les sites sont choisis à partir de données objectives qui viennent témoigner de la nécessité d'une préservation des habitats et des espèces. Le deuxième principe est celui de la subsidiarité : les objectifs communs sont fixés par l'UE, mais chacun des États membres détermine les moyens pour y parvenir.

L'évaluation régulière, tous les six ans, constitue le véritable moteur du système. Petit à petit, au gré des transmissions de nouveaux sites par les États membres, des rappels à l'ordre et des condamnations par les instances communautaires, le réseau Natura 2000 est progressivement devenu un élément structurant de l'espace européen. Aujourd'hui, à travers 26 000 sites, 18 % du territoire européen est couvert par Natura 2000 qui constitue ainsi le plus grand réseau de sites naturels à l'échelle d'un continent.

Il est néanmoins particulièrement frappant de remarquer que ce mouvement ne s'étend que très lentement aux espaces marins, qui enregistrent un important déficit, timidement comblé depuis 2007.

Ce retard dans la désignation de sites marins peut en partie s'expliquer par le fait que les deux principes fondamentaux du réseau Natura 2000 y rencontrent des problématiques et défis majeurs, distincts de ceux posés pour les milieux terrestres.

En matière de désignation des sites par exemple, la connaissance des habitats et des espèces terrestres font l'objet de travaux anciens. Certes, le réseau Natura 2000 a d'abord suscité un rejet massif de la part des acteurs ruraux. Ces derniers s'estimaient ainsi exclus du choix des sites, réalisés très largement sur le dire d'experts dans un premier temps. Toutefois, les phases successives d'inventaires complémentaires à des échelles régionales ou locales ont permis d'affiner et de partager le choix des sites avec les acteurs locaux. La définition des habitats reste bien entendu une affaire de spécialistes, mais le fait qu'ils soient définis sur la base de critères et de listes d'espèces rigoureusement précisées rend le constat vérifiable ou contestable, et facilite donc une appropriation par les acteurs.

En mer, contrairement à la terre, la connaissance de l'espace reste lacunaire. Ce constat a largement empêché une sélection des habitats et espèces avec le même degré de finesse qu'à terre. Les États membres se sont donc retrouvés à sélectionner des sites selon des critères définis de manière vague et imprécise - comme par exemple " récifs " ou " baies et criques peu profondes " - lorsqu'au même moment, et pour la même directive, ils justifiaient leurs choix sur des associations phytosociologiques très précises ou de faciès forestiers particulièrement explicites. Les experts se sont donc tournés vers d'autres critères, comme la présence au sein du réseau de tous les sous-types d'habitats (récifs à algues, récifs de l'estran, récifs coralligènes...) et en considérant les intérêts fonctionnels de certaines parties d'habitats, ou certains critères, par exemple la présence d'herbiers dans les baies, synonyme de zone de nourriceries pour les poissons.

Il est certes reconnu que les choix sont effectués à l'aune de la " meilleure connaissance scientifique disponible " et doivent être validés par la communauté scientifique de référence. Néanmoins, il faut bien reconnaître que tous les espaces marins concernés n'ont pas fait l'objet d'inventaires, loin s'en faut. Ces lacunes ont été reconnues et, en pratique, la Commission européenne a accepté une " exception marine " par défaut de connaissance jusqu'en 2006. Cette période a d'ailleurs été mise à profit pour lancer de vastes programmes de connaissance sur le domaine marin, largement financés par l'UE.

Aujourd'hui, un certain nombre d'États (Irlande, Espagne, Italie...) ont encore transmis un nombre insuffisant de sites en mer. Par ailleurs, pour la grande majorité, les sites transmis concernent d'abord et avant tout les zones côtières et ne couvrent pas les zones économiques exclusives, espaces dans lesquels on ne dispose encore que de peu de connaissances. Face à ce constat, la Commission a accepté que des programmes de connaissance complémentaires soient engagés avant désignation de nouveaux sites ; cette situation contraste largement avec le domaine terrestre où toute insuffisance se traduit désormais en contentieux, et cela de manière souvent radicale, comme cela a été le cas pour la France jusqu'en 2007.

Le manque de connaissance ne représente pas seulement un problème pour la désignation des sites, mais pose également de sérieuses difficultés en termes d'acceptabilité des sites classés par les acteurs du milieu marin. Ces derniers n'ont pas eu le temps de découvrir la démarche à laquelle ils se trouvent confrontés, en France comme dans d'autres pays, avec des zones très importantes (jusqu'à 70 % des eaux territoriales en Allemagne et 40 % en France) au sein du réseau Natura 2000. En l'absence de cartes et d'inventaires récents, avec des informations variables selon leur niveau de représentation ou type d'activités, on comprend que ces acteurs s'interrogent sur la légitimité du choix de sites qui affectent potentiellement leur activité.

La mise en œuvre de Natura 2000 en mer ne repose pas uniquement sur une question d'explication ou de pédagogie, car les habitats et les espèces importantes pourront toujours paraître banales ou inutiles aux yeux des acteurs. Cette raison rend toujours plus nécessaire de lancer d'importantes phases d'inventaires qui permettront de préciser les enjeux, quitte à ce que les périmètres soient modifiés, pour que les mesures ne soient pas prises sur des bases imprécises et donc toujours ouvertes à la critique. Les programmes européens ou nationaux mobilisent aujourd'hui l'ensemble de la communauté scientifique et prendront encore plusieurs années, alors que les acteurs s'impatientent d'obtenir des réponses quant à l'impact du dispositif sur leurs pratiques et aux mesures attendues.

Dans le futur, une fois le réseau constitué, il y a fort à parier que la Commission européenne s'intéressera de près aux engagements des États pour le maintien de l'état de conservation des habitats et des espèces et l'évaluation des projets qui ont un impact sur ceux-ci. Comment faire alors, pour tenir compte des activités économiques et sociales ?

En France, l'implication des acteurs économiques se réalise pour chaque site à travers le comité de pilotage et la rédaction d'un document d'objectifs concertés. Sur terre, la volonté d'avoir une approche locale est allée jusqu'à " décentraliser " la démarche puisque les collectivités qui le souhaitent peuvent se voir confier la réalisation des documents d'objectifs. En mer, la philosophie reste la même mais quelques différences notables persistent. L'État garde la main sur un espace régalien, relevant du domaine public où les usages ne sont pas fondés sur des droits de propriété. Dès lors, le choix de l'opérateur technique se fait en fonction des enjeux au cas par cas. Parfois, comme pour le plateau du Four, ce sont les pêcheurs. Dans d'autres cas, ce sont les collectivités, si de nombreuses activités dépendent de la gestion de la frange littorale. En cas de contexte conflictuel, l'État préfère confier la responsabilité à l'Agence des aires marines protégées.

Un inventaire est lancé par l'Agence des aires marines protégées qui s'efforce de délivrer en temps réel les données à l'opérateur. De son côté, l'opérateur réalise l'inventaire des activités humaines et organise la concertation locale, fait participer les pêcheurs mais aussi les plongeurs amateurs aux inventaires. Le choix des mesures viendra plus tard, sur la base de ce diagnostic partagé.

Sur terre, il a fallu quinze ans pour que les acteurs s'approprient l'instrument Natura 2000. Si on peut en tirer expérience, reste à mobiliser les acteurs de l'espace marin. Or, cette mobilisation s'inscrit dans un contexte de profondes réformes sous l'influence conjuguée d'une prise en compte accrue des préoccupations environnementales et de changements d'affectation de l'espace marin : partage des zones de pêche avec des projets d'énergie marine, extractions de granulats... Le paysage socio-économique est en pleine mutation et doit laisser une place à la préservation ou à la restauration de la biodiversité, ce qui provoque inévitablement des débats houleux.

Ce changement progressif dans les modes de production ne portera ses fruits qu'à moyen terme, mais il est déjà puissamment en cours dans les politiques européennes sur le milieu marin, comme en témoigne l'entrée en vigueur en 2008 de la stratégie sur le milieu marin ou la réforme de la politique commune des pêches.

Le plateau du Four

Source : Agence des aires marines protégées, 2010.
Afficher les médias

Le réseau Natura 2000 à terre/en mer à différentes époques au niveau européen

Source : D'après des données fournies par le Centre Thématique Européen pour la Diversité Biologique/European Topic Centre on Biological Diversity, 2010.
Afficher les médias

Les sites Natura 2000 en France en 2007 et en 2009

Source : Agence des Aires Marines protégées, 2010.
Afficher les médias