Le commerce mondial après l'accord de l'OMC conclu à Bali

Date: 2014
Régions:
Le commerce mondial après l'accord de l'OMC conclu à Bali
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Sommaire de l'article
Le rattrapage économique des économies à bas…
Des droits de douane en deçà des règles de l'OMC
Des accords régionaux toujours très dynamiques
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On s'était habitué depuis la création de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), il y a maintenant dix-neuf ans, à ce que les négociations de libéralisation des échanges ne débouchent sur aucun accord - le dernier en date, signé en décembre 1994 à Marrakech, est celui-là même qui donna naissance à l'organisation. Le paradoxe est que pourtant, depuis près de vingt ans, la libéralisation se poursuit, même sans nouvel accord à l'OMC. Les accords régionaux et plurilatéraux se substituent aux accords multilatéraux et le commerce se transforme : grâce aux technologies de l'information et de la communication (TIC), les chaînes de valeur sont dispersées entre continents, mettant en concurrence non plus des produits entre eux, mais des hommes et des tâches. La structure du commerce n'a plus grand-chose à voir avec celle qui prévalait lorsqu'a été inaugurée l'OMC.

Cette situation place l'OMC face à un double défi : celui de " finir le travail ", et de traiter les vieux problèmes hérités du monde d'hier, et celui de rapidement se réformer pour régler ceux d'aujourd'hui. Les pays membres de l'OMC sont-ils capables de se mettre d'accord et trouver collectivement les réponses à ces deux défis ? L'accord trouvé à Bali en décembre 2013, s'il redonne un peu de prestige à l'organisation, ne permet pas de répondre positivement à la question.

L'accord de Bali

La Conférence ministérielle de Bali a conclu un accord sur la facilitation des échanges, qui devra être adopté par le Conseil général de l'OMC le 31 juillet 2014, après examen juridique pour des rectifications de pure forme n'affectant pas le fond de l'accord. Ce dernier vise à accélérer le mouvement, la mainlevée et le dédouanement des marchandises, y compris les marchandises en transit. Le secrétariat de l'OMC souligne les vertus de limiter la durée de séjours en douane et l'incertitude entourant celle-ci, au premier motif que le coût des paperasseries (red tape) représenterait l'équivalent de droits de douane de 10 à 15 % et une perte pour l'économie mondiale allant jusqu'à 1 000 milliards de dollars selon les estimations faramineuses de la Chambre internationale du commerce. L'emphase mise sur ce gain souligne en creux le peu d'effets relatifs que risque d'avoir cet accord sur la facilitation des échanges au regard de ce qui était attendu sur les subventions agricoles, les obstacles non tarifaires ou les services.

Pour le reste, il s'agit d'engagements politiques de portée juridique plus faible car dépourvus de caractère pérenne ou obligatoire. Ils devront faire l'objet de nouvelles négociations pour être incorporés dans le droit de l'OMC. Ces engagements pris à Bali touchent à l'agriculture et au développement. En matière agricole, les pays membres ont, pour l'essentiel, convenu de protéger par une clause de modération - dite encore clause de paix - d'une durée de quatre ans l'usage par les pays en développement (PED) de subventions à des fins de constitution de stocks publics de sécurité alimentaire, quand bien même ces subventions excéderaient les plafonds autorisés par l'actuel accord agricole de l'OMC. Cette solution intérimaire a été choisie faute d'accord global sur la révision des modalités de soutien à l'agriculture, lequel s'avère pour l'instant impossible à trouver. Elle reporte donc le problème.

Il en va de même pour les subventions aux exportations, les pays membres s'engageant à " agir avec la plus grande modération " et à " faire en sorte, dans toute la mesure du possible ", que des progrès soient réalisés dans l'élimination de toutes les formes de subventions à l'exportation - ce qui était déjà un engagement pris en 2005 durant la Conférence ministérielle de Hong Kong avec une échéance attendue... en 2013. Aucune décision juridiquement contraignante n'a pu être prise sur le sujet à Bali. Le coton est logé à la même enseigne, l'accès total et immédiat au marché des pays développés que réclament les pays les moins avancés (PMA), en plus de la suppression tout aussi prompte des subventions aux exportations, ont été jugés inacceptables tant qu'un accord global sur la conclusion du cycle de Doha ne pouvait être trouvé. Les pays membres affirment " regrett[er] de ne pas avoir encore obtenu de résultats pour les éléments liés au commerce de la Déclaration ministérielle de Hong Kong de 2005, mais conv[iennent] qu'il importe d'aller de l'avant dans ce domaine ".

En plus du coton, les sujets dits de " développement " suscitant le plus d'attentes de la part des PED touchaient à l'accès au marché sans franchise de droits et sans contingents pour les PMA. Rappelons que parmi les 49 PMA désignés comme tels par l'ONU, 35 sont devenus membres de l'OMC, tandis que 8 autres négocient leur adhésion (Afghanistan, Bhoutan, Comores, Éthiopie, Guinée équatoriale, Liberia, São Tomé-et-Príncipe et Soudan). La plupart des pays développés offrent un accès à leur marché en franchise de droits et sans contingents pour au moins 97 % des produits originaires des PMA. La Conférence de Bali stipule que " les pays développés membres qui n'offrent pas encore un accès aux marchés en franchise de droits et sans contingents pour au moins 97 % des produits originaires des PMA, définis au niveau de la ligne tarifaire, s'efforceront d'améliorer leur pourcentage actuel d'accès aux marchés en franchise de droits et sans contingents pour ces produits, de manière à offrir un accès aux marchés de plus en plus large aux PMA, avant la prochaine conférence ministérielle ". Pas d'obligation donc. De même, les PED membres qui se déclarent en mesure de le faire, " s'efforceront d'offrir un accès aux marchés en franchise de droits et sans contingents pour les produits originaires des PMA, ou s'efforceront d'améliorer leur pourcentage actuel d'accès aux marchés en franchise de droits et sans contingents pour ces produits " avant la prochaine conférence ministérielle.

Le seul accord trouvé porte donc sur un problème plus technique et logistique que véritablement politique, même si les paperasseries en douane peuvent être délibérément utilisées pour ériger des barrières sournoises au commerce. Le paquet de Bali, son accord et ses intentions, reste conforme à l'ambition qui lui avait été donnée par le nouveau directeur général dans une sorte d'ultimatum, sitôt sa fonction prise : négocier le plus simple, récolter " les quelques fruits à portée de la main " quoi qu'ils puissent être et, de manière symbolique après dix-huit années de négociations inachevées, restaurer le crédit de l'institution avec un accord, même a minima. Roberto Azevêdo ne s'y est pas trompé. En se félicitant à juste titre de ce que pour la première fois de l'histoire de l'organisation " les négociations à l'OMC ont vraiment abouti ", il soulignait dans son discours conclusif que le paquet de Bali n'était pas une fin mais bien un commencement. La question est : le commencement de quoi ? Question douloureuse, à laquelle dix-huit années de négociations sans résultat renvoient, comme un écho, la réponse " on ne sait pas ".

On sait en revanche que, pendant tout ce temps, les modalités et les structures du commerce international ont été bouleversées.

Des produits " made in the world "

Dans un article récent Baldwin R., 2013, "Global Supply Chains: Why They Emerged, Why They Matter, and Where They Are Going", in Elms D. K. et Low P. (eds.), Global Value Chains in a Changing World, Genève, WTO: 13-81. , l'économiste Richard Baldwin schématisait l'évolution du commerce international comme une succession de dissociations (unbundling). La première, par l'entremise de la propulsion à vapeur et du rail, a permis au xixe siècle de séparer les lieux de production des lieux de consommation et d'étendre l'emprise géographique du commerce. Cette première dissociation est rendue profitable par les rendements d'échelle enregistrés dans l'industrie. La seconde dissociation, provoquée dans les années 1980 par l'essor des TIC, se manifeste par un éclatement géographique de la chaîne productive, les coûts de coordination se trouvant considérablement réduits. Cette seconde dissociation est rendue profitable par les écarts de salaires entre pays. Les produits ne sont plus fabriqués dans un pays A pour être vendus dans un pays B, ils sont made in the world, ainsi que le documentent les travaux de l'OMC lancés à l'initiative de Pascal Lamy sur la question [Elms et Low, 2013].

Ce constat dresse une nouvelle division internationale du travail, non plus par produit, mais par tâche ou activité - conception, extraction, transformation, assemblage, marketing - aux différentes étapes du processus de production. La différence entre ces deux moments de la mondialisation - pour simplifier, les xixe et xxe siècles d'une part, le xxie de l'autre -, ne réside pas seulement dans un échange accru de biens intermédiaires et de composants, mais dans une imbrication sans précédent de flux internationaux de produits, de services, d'investissements et de connaissances rendant l'éclatement des chaînes de valeurs tout à la fois possible et profitable.

Toujours selon Baldwin, les produits échangés aux xixe et xxe siècles sont des biens, usinés dans un pays et vendus aux consommateurs d'un autre pays. Il existe des flux complexes de produits, de personnes et d'idées mais principalement à l'intérieur des usines. Au xxie siècle, les usines et les bureaux sont dissociés géographiquement, les flux réciproques de produits, de personnes et d'idées survenant dorénavant au moins autant entre pays qu'à l'intérieur de ceux-ci. Après cette seconde dissociation, le commerce s'étend aux services (télécom, Internet, finance, logistique, etc.) indispensable à la coordination de filières de production dispersées. Exploitant les écarts de coûts - principalement salariaux - des tâches et activités entre régions du monde, le commerce du xxie siècle facilite le rattrapage économique des pays à bas salaire, à l'encontre de ce que l'on observait durant les deux siècles précédents (repère 1).

Les tentatives d'endiguement de la puissance des émergents

Une vue rétrospective des changements survenus dans les structures du protectionnisme éclaire tout autant les particularités de la période. La libéralisation du commerce consécutive à la création du GATT en 1947 s'est faite pour l'essentiel par l'abaissement des droits de douane entre grands pays - c'est-à-dire entre puissances économiques capables d'influencer le cours mondial par les volumes qu'ils exportent, importent ou renoncent à exporter et importer à l'abri de droits de douane. Ces droits excédaient en moyenne les 40 % en 1947 parmi les signataires du GATT ; ils étaient tombés à moins de 4 % en 1994 quand fut créée l'OMC. Les PED sont relativement épargnés puisque le taux moyen retenu par les PED à leur frontière est resté plus de quatre fois supérieur à celui des pays de l'OCDE à la création de l'OMC. En 2012, année la plus récente pour laquelle nous disposons de données, la moyenne pondérée des droits de douane appliqués dans les pays à bas revenu (selon la classification des revenus de la Banque mondiale) était de 8,4 % ; elle était de 4,9 % dans les pays à revenu modéré et de 1,6 % dans les pays à haut revenu (repère 2).

Depuis la création de l'OMC, la baisse des droits de douane se poursuit sans que l'on puisse déterminer de manière très claire la responsabilité directe qu'en porte l'organisation. En effet, les droits autorisés par l'OMC sont aujourd'hui très au-delà de ceux mis en œuvre par les PED, ceux-ci préférant de manière unilatérale (éventuellement sous la pression amicale des institutions de Bretton Woods) libéraliser leur commerce bien au-delà de leurs engagements à l'OMC et/ou signer des accords régionaux - unions douanières, accords de libre-échange, accords d'intégration économique - avec leurs voisins et les pays les plus avancés. Après l'Accord de libre-échange nord-américain (Alena), signé en 1993 entre le Mexique alors en développement, le Canada et les États-Unis, les accords commerciaux régionaux (en anglais RTA pour Regional Trade Agreements) ont vu leur nombre augmenter sans discontinuer ou presque pour atteindre le chiffre de 384 en 2013, si l'on compte séparément les accords portant sur les biens et ceux touchant au commerce des services (repère 3). Un peu moins des deux tiers de ces accords sont des accords de libre-échange, motif pour lesquels ils sont tolérés par l'OMC. Le reste prenant la forme d'unions douanières et d'accords d'intégration économique.

Accords de libéralisation commerciale, les accords régionaux démantèlent tout ou partie des barrières douanières. Contrairement aux accords de l'OMC, ils offrent aux pays assez puissants pour mettre en place de réelles politiques interventionnistes la liberté de conserver en l'état les politiques domestiques touchant au commerce (investissement, propriété intellectuelle, subventions). Celles-ci affectent les flux exportés très en amont (c'est-à-dire pour l'essentiel au stade de la conception ou de la production) sans discrimination possible entre pays de destination et sont pour cette raison en adéquation avec la seule discipline multilatérale de l'OMC. Les mesures de protection et de subvention, dites " derrière les frontières " (behind the border measures), échappent aux RTA et ne sont pas abordées par le petit accord trouvé à Bali, quoiqu'elles constituent aujourd'hui un des facteurs déterminants de la division internationale du travail et de la géographie des flux et faisaient partie, pour cette raison, de l'ambitieux agenda de Doha.

Une autre singularité des accords régionaux de commerce est qu'aucun d'eux n'implique à l'heure actuelle les grands émergents (Brésil, Chine, Inde) et les pays de l'OCDE dans un même accord. Autrement dit, le Sud signe avec le Sud, émergents inclus, le Nord avec le Sud - émergents exclus (l'Afrique du Sud faisant exception pour avoir signé en 1999 un accord commercial avec l'Union européenne). Cette volonté d'exclusion est délibérée dans les récentes initiatives américaines de création d'accords plurilatéraux.

Les émergents faiseurs et défaiseurs d'accords

Les " mégablocs " régionaux encadrés par des accords plurilatéraux sont les concurrents les plus sérieux d'un accord global à 159 pays attendus à l'OMC depuis douze ans. Ils sont pour cette raison la plus lourde menace qui pèse sur le multilatéralisme. Circonscrits par des accords " Nord-Nord " et plurilatéraux, les émergents se retrouvent dans la position des premiers défenseurs du multilatéralisme, avec cette particularité que leur doctrine, en la matière, s'est construite sur la valorisation diplomatique de leur statut de PED et, d'une certaine manière, contre les règles générales de libéralisation et de réciprocité dont ils réclamaient pour eux-mêmes l'exemption.

Sans doute ce constat appelle-t-il quelques nuances. Le Brésil, moins que l'Inde et la Chine, s'est réfugié derrière le traitement spécial et différencié grâce auquel un PED est autorisé à libéraliser " moins " que les pays riches, pour le dire vite. C'est le Brésil, et plus spécifiquement Lula et son négociateur Celso Amorim, qui n'ont eu de cesse depuis l'échec de la ministérielle de Cancún en 2003 de relancer le processus de négociations multilatérales à l'OMC, jusqu'à son point d'orgue en juillet 2008 et sa mini-ministérielle durant laquelle l'Inde et les États-Unis se rejetèrent l'un l'autre la responsabilité de l'échec. Lâchée par le Brésil, l'Inde, en 2008, a préféré une absence d'accord à ce qu'elle jugeait être un mauvais accord - électoralement s'entend. Il en a été à peu près de même en 2013 à Bali : l'accord de facilitation des échanges peut être lu comme un non-accord sur tout le reste, l'Inde ne souhaitant pas voir ses subventions et stocks publics passés au couperet des règles générales.

Et la Chine ? Selon les observateurs directs des négociations depuis cinq ans, elle est plus que discrète, et fidèle à une ligne très " Sud " que porte le G77. À Bali, les déclarations du ministre chinois du Commerce, Gao Hucheng, contenaient deux informations. La première était un soutien financier aux quatre pays africains producteurs et exportateurs de coton (Bénin, Burkina Faso, Tchad, Mali) réclamant la suppression des subventions américaines les plus déloyales. La seconde, plus inattendue, avançait que la Chine serait dorénavant " ouverte à d'autres négociations - multilatérales et plurilatérales ".

La mondialisation - ou libéralisation des échanges de biens, de services et de capitaux - repose sur une croyance partagée : celle des gains tirés de la spécialisation à l'échange, elle-même établie par la théorie des avantages comparatifs. Cette théorie joue un rôle déterminant dans la mondialisation : la part des importations et des exportations, rapportée au PIB, n'a jamais été aussi élevée et les barrières douanières aussi basses. Et pourtant, cette histoire semble toucher à sa fin, c'est-à-dire ne plus constituer un projet universel liant entre elles toutes les nations. Les négociations multilatérales institutionnalisées par l'OMC sont dans une impasse que ne peut dissimuler l'accord technique trouvé à Bali. Face à la concurrence des accords régionaux, l'OMC doit s'inventer une suite. Raisonnablement, celle-ci devrait être écrite par les émergents, tour à tour verrou et clef des négociations multilatérales depuis huit ans. Les États-Unis et la Grande-Bretagne ont imposé le GATT en 1947 ; l'OMC se cherche toujours un ou deux champions de la même carrure.

Le rattrapage économique des économies à bas salaire

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Des droits de douane en deçà des règles de l'OMC

Les pays en développement appliquent aujourd'hui des droits de douane très en deçà de leurs obligations dans le cadre de l'OMC. Cette évolution témoigne de l'influence limitée de l'organisation par rapport aux accords bilatéraux ou régionaux de commerce et aux doctrines des institutions de Bretton Woods.
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Des accords régionaux toujours très dynamiques

Les accords commerciaux régionaux ont continué de se développer malgré la concurrence de l'OMC qui offre une transparence et une protection plus grandes aux pays les plus faibles.
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