L'avantage du précurseur peut-il perdurer à l'heure de la mondialisation ?

L'avantage du précurseur peut-il perdurer à l'heure de la mondialisation ?
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Sommaire de l'article
Le solaire produit en Chine, installé en Europe …
Le solaire produit en Chine, installé en Europe
Une décennie de différends entre l'UE, les États…
Commerce UE-Chine, 2008-2011, valeurs cumulées …
Les acteurs de l'innovation solaire
Composition de la valeur des produits…
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Ce chapitre tente de voir dans quelle mesure la mondialisation et les règles commerciales en vigueur permettent ou non d'enclencher une transition vers le développement durable. Axé sur les technologies photovoltaïques, il tire les enseignements de la " guerre du solaire " qui oppose depuis cinq ans les pays de l'Organisation de coopération et de développement économiques à la Chine.

En plus des objectifs environnementaux que sont l'atténuation du changement climatique et la réduction de la pollution atmosphérique, les États promeuvent les énergies renouvelables pour des raisons économiques et sociales - dans le but notamment de constituer une base manufacturière susceptible de produire des équipements adaptés et d'offrir des emplois aux populations locales. Il est frappant de constater que les politiques d'énergies renouvelables recouvrent des mesures liées à la fois à l'offre et à la demande, lesquelles ont, pour l'essentiel, des répercussions commerciales susceptibles d'engendrer des différends : elles empêchent en effet, partiellement ou totalement, la réalisation des gains attendus d'autres pays. Dans un accord commercial autour des énergies renouvelables, l'enjeu consiste à ce que chaque pays accepte un ensemble équilibré de droits et d'obligations, qui lui permette de préserver sa marge de manœuvre sur le plan de l'innovation et du déploiement de ces énergies, sans fausser les termes de la concurrence.

Ce chapitre s'articule en quatre parties. La première retrace rapidement le contexte dans lequel s'inscrit la course concurrentielle aux énergies vertes - ou " course verte " - et l'apparition ces cinq dernières années de différends commerciaux entre l'Union européenne, les États-Unis et la Chine autour des énergies renouvelables. La deuxième partie résume les allégations de dumping de l'UE à l'encontre des exportations chinoises et pointe certaines faiblesses de la position européenne. La troisième partie convoque " l'hypothèse des produits de base " pour tenter d'expliquer l'effondrement du prix dans l'industrie photovoltaïque en 2009 et 2010, à l'origine du conflit commercial entre l'UE et la Chine, alors que la quatrième et dernière partie est consacrée aux enjeux de cette guerre du solaire pour l'Europe. Les principaux constats tirés de cet exercice sont résumés en conclusion.

La course verte entre l'UE, les États-Unis et la Chine

De toutes les énergies renouvelables connues, le secteur du photovoltaïque (PV) est celui qui a connu le développement le plus spectaculaire depuis dix ans, soutenu par un mélange de politiques incitatives (UE) et dissuasives (Chine). La production d'énergie solaire a été multipliée par plus de neuf entre 2000 et 2011 et devrait afficher à court terme des taux de déploiement supérieurs à ceux des autres énergies renouvelables (AIE, 2012). La Chine et l'UE sont les deux leaders de la production et du déploiement des systèmes PV (repère 1). Si l'UE, et notamment l'Allemagne, domine le volet " déploiement ", la Chine et d'autres pays d'Asie se taillent la part du lion sur le marché de la fabrication des cellules PV, avec pratiquement 77 % de la production mondiale en 2011. Rappelons qu'il y a dix ans, la production de cellules PV en Chine était pratiquement nulle.

À l'automne 2008, dans le sillage de la crise financière et économique aux États-Unis, les prix des panneaux PV se sont effondrés. Après avoir chuté d'un facteur 4 en un trimestre, ils ont connu une évolution erratique mais s'inscrivant dans une trajectoire tendancielle à la baisse (repère 2). En Europe comme aux États-Unis, les politiques ont exprimé haut et fort leur volonté d'endiguer l'érosion des bénéfices provoquée par cette dégringolade des prix pour éviter de fragiliser leurs industries PV. En 2009, Américains et Européens ont ouvert des enquêtes et déposé des demandes de consultation dans le cadre de l'OMC reposant sur des allégations de dumping de la part de la Chine, tout en minorant leurs tarifs de rachat. Le boum des importations de panneaux PV en provenance de Chine explique aussi la révision des politiques de rachat et, dans le cas de la France, le moratoire décidé en décembre 2010 sur les subventions publiques à l'énergie solaire. Cela transparaît dans les déclarations d'octobre 2011 de Nathalie Kosciusko-Morizet, alors ministre de l'Écologie, à l'occasion de l'inauguration de la centrale solaire Saint-Charles, dans le sud de la France : " J'ai accepté de venir car il s'agissait d'une technologie française avec des cellules qui viennent d'Allemagne et un assemblage réalisé au Luxembourg. Il y a quelques jours, j'ai refusé d'aller inaugurer une centrale réalisée avec des panneaux chinois. " Attaquer la Chine au motif qu'elle inonde le marché européen et provoque la faillite des producteurs européens de modules PV monocristallins est, depuis, une constante dans le discours des dirigeants français. " Nous avons besoin de financer la création d'emplois en France, pas en Chine ", avait-elle ajouté à l'époque - une affirmation que ne renierait pas Arnaud Montebourg aujourd'hui.

Les autres pays européens grands producteurs de modules PV ont exprimé des sentiments identiques mais de manière moins systématique et moins unanime. En réponse à une plainte déposée par le lobby européen ProSun, dirigé par la société allemande Solar World - qui représente plus d'un quart de la production totale de modules PV en silicium cristallin et de leurs composants essentiels (plaquettes et cellules) -, l'UE a ouvert une enquête en septembre 2012 sur un possible dumping de panneaux PV chinois. Le même groupe d'entreprises a également porté plainte de son côté, au motif que les producteurs chinois avaient bénéficié de subventions faussant la concurrence. D'autres acteurs du secteur, comme l'Alliance pour une énergie solaire abordable (AFASE) - qui réunit 450 sociétés européennes -, se sont opposés aux droits de douane envisagés (47 % à l'époque), affirmant que cela pourrait avoir des conséquences négatives pour les installateurs ou les importateurs en aval de la filière solaire.

Parallèlement à d'intenses négociations avec la Chine, la Commission européenne (CE) a institué le 6 juin 2013 des droits antidumping provisoires sur les importations de panneaux solaires chinois. Elle a privilégié une approche par étapes, fixant un taux à 11,8 % jusqu'au 6 août 2013 et prévoyant de le porter à 47,6 % ensuite. Le 27 juillet 2013, la CE a fait savoir qu'elle avait accepté un engagement de fabricants chinois de modules PV et de leurs composants essentiels à fixer un prix minimum pour l'importation de leurs produits et un plafond pour le volume des exportations de ces produits vers l'UE. La liste des sociétés chinoises ayant accepté l'accord négocié par le commissaire européen au commerce, Karel de Gucht, et son homologue au sein du ministère chinois du Commerce (Mofcom), Gao Hucheng, réunit tous les grands noms du secteur, comme Yingli, Suntech, GCL Poly, JA Solar, Canadian Solar, China Sunergy, Hanwha SolarOne, Hareon, Jinko Solar et Renesola. Ces fabricants ne seront pas tenus d'acquitter les droits antidumping frappant leurs exportations vers l'UE tant que celles-ci restent inférieures au plafond fixé pour les volumes. À la date de la rédaction de ce texte (septembre 2013), la CE poursuivait ses enquêtes antidumping et antisubventions menées en parallèle, ayant fixé au 5 décembre 2013 le délai d'imposition des droits définitifs. Ces enquêtes viennent s'ajouter à une longue série de différends autour de biens et d'équipements pour les énergies renouvelables qui opposent, d'un côté, l'UE et les États-Unis et, de l'autre, la Chine.

Les reproches exprimés à l'encontre des modules PV importés de Chine

La position de l'UE

Le 6 septembre 2009, la CE a ouvert une enquête pour vérifier si les modules et équipements PV en silicium cristallin importés de Chine constituaient du dumping et si ces importations avaient causé des préjudices à l'industrie européenne. L'avis d'ouverture d'une procédure antidumping publié par la CE précise que l'allégation de dumping repose sur une comparaison entre la " valeur normale " du produit soumis à l'enquête et le prix à l'exportation (départ usine) du même produit à destination de l'Union (CE, 2012). L'UE considérant que la République populaire de Chine (RPC) n'est pas une économie de marché, la valeur normale pour les importations en provenance de la RPC a été établie sur la base d'une valeur normale construite (coûts de fabrication, frais de vente, dépenses administratives et autres frais généraux et bénéfice) dans un pays tiers à économie de marché, en l'occurrence l'Inde.

Après avoir publié son avis d'ouverture, la CE a envoyé des questionnaires : aux producteurs-exportateurs chinois (qui assurent 80 % de la valeur totale des exportations de la Chine) ; à un échantillon de producteurs de l'UE (représentant entre 18 et 21 % de la production totale de l'UE pour les modules, entre 17 et 24 % pour les cellules et entre 28 et 35 % pour les wafers) ; à un échantillon de trois importateurs de modules sans lien entre eux et à un importateur de cellules ; et à des opérateurs en amont et en aval ainsi qu'à leurs associations professionnelles. La Commission a recherché et vérifié toutes les informations jugées nécessaires aux fins de la détermination provisoire i) du dumping ; ii) du préjudice en résultant ; et iii) de l'intérêt de l'UE. Les conclusions sont détaillées ci-après [CE, 2013].

Dumping

Pour les entreprises retenues dans l'échantillon, la valeur normale moyenne pondérée de chaque type de produit similaire établie pour le pays analogue a été comparée au prix à l'exportation moyen pondéré du type correspondant du produit concerné. Sur cette base, les marges La " marge de dumping " est le montant par lequel la valeur normale dépasse le prix à l'exportation. moyennes pondérées de dumping provisoire exprimées sous la forme d'un pourcentage du prix CAF (coût, assurance et fret) à la frontière de l'UE, avant dédouanement, s'échelonnaient de 48,1 à 112,6 %.

Préjudice

Face à une consommation globalement en hausse, la production totale de modules et de cellules dans l'UE a augmenté pendant la période d'enquête (1er juillet 2011-30 juin 2012 ; " l'enquête " dans la suite de ce texte). Mais la part de marché de l'industrie européenne s'est effritée, sous l'effet d'une augmentation plus soutenue de la consommation. La CE en a conclu que la présence d'importations chinoises et l'augmentation de la part de marché des importations faisant l'objet d'un dumping en provenance de la RPC à des prix constamment inférieurs à ceux des industriels de l'UE avaient joué un rôle décisif dans le préjudice matériel subi par l'industrie européenne, " lequel se reflète notamment dans sa mauvaise situation financière et dans la détérioration de la plupart des indicateurs de préjudice " (rentabilité, flux de liquidités, rendement des investissements et aptitude à mobiliser des capitaux) [CE, 2013]. L'enquête a confirmé l'existence d'une surcapacité du marché mondial, l'attribuant essentiellement à la Chine.

Intérêt de l'Union européenne

Évaluant les intérêts de l'industrie de l'UE, la Commission a conclu à titre provisoire qu'il n'y avait aucune raison impérieuse de ne pas imposer des mesures provisoires sur les importations du produit concerné en provenance de Chine. La CE a commencé par détailler les impacts positifs des mesures antidumping, soulignant que la rentabilité de l'industrie européenne augmenterait et, par conséquent, que cela permettrait " non seulement de garantir les 25 000 emplois existants fournis par l'industrie de l'Union mais aussi d'envisager raisonnablement un accroissement futur de la production et la création d'emplois " [CE, 2013]. En ce qui concerne les opérateurs en amont (producteurs-exportateurs de silicium et d'équipements industriels), la CE a reconnu qu'ils pourraient voir leurs débouchés d'exportation vers la Chine se rétrécir, mais que cet inconvénient pourrait être compensé par des exportations vers des marchés tiers en plein essor.

Indépendamment de l'institution de droits antidumping, la CE a également indiqué que les prévisions publiées pendant l'enquête sur la demande relative aux installations photovoltaïques mettaient en exergue une probable contraction de la demande en 2013, qui " devrait avoir des répercussions négatives sur le nombre d'emplois liés au secteur en aval " [CE, 2013]. Elle a donc conclu que l'incidence des droits antidumping sur les opérateurs en aval devrait être dans une certaine mesure négative à court terme, en raison d'une diminution encore plus marquée du nombre d'installations par rapport à un scénario sans imposition de droits, et dans la mesure où ces droits ne seraient pas absorbés par les opérateurs en aval.

Points litigieux dans la position de l'UE

Dans son règlement du 4 juin 2013, la CE affirme que pendant la période de l'enquête, les prix de vente des modules photovoltaïques en silicium cristallin et de leurs composants essentiels originaires ou en provenance de la RPC étaient inférieurs aux coûts de production et ont donc nui à la rentabilité de l'industrie de l'UE [CE, 2013]. Mais la Commission n'explique pas clairement pourquoi, dans tout l'arsenal de mesures de défense de sa politique commerciale dont elle dispose, elle a jugé bon de retenir les mesures antidumping plutôt que des mesures de sauvegarde spéciales.

Le choix d'un instrument de défense n'est pas politiquement neutre. En prenant des mesures de sauvegarde, un pays reconnaît qu'il ne peut plus gérer les fluctuations de prix sur les marchés, quelles que soient les raisons sous-tendant ces déséquilibres. Avec les mesures antidumping S'il condamne le dumping, l'Accord de l'OMC ne l'interdit pas. , on désigne clairement un coupable. Dans les deux cas, l'industrie nationale bénéficie d'une protection temporaire. De plus, avec ces mesures, les pratiques anticoncurrentielles sont corrigées. Nous l'avons vu, les pratiques chinoises - ses politiques par exemple - n'ont pratiquement pas été couvertes par l'enquête. Quant à la solution à l'amiable, obtenue le 27 juillet 2013 et qui consistait en un engagement de prix et des plafonds annuels pour les importations, elle n'en a pas défini explicitement le niveau exact. Un mois après l'obtention de cet arrangement, aucun engagement de prix ni aucun plafond annuel d'importations n'avaient été officiellement publiés. En attendant, les niveaux attendus ont circulé dans les médias sans convaincre les plaignants Un mois après la déclaration de De Gucht, l'UE refusait toujours de communiquer des informations détaillées sur les prix et les volumes. Selon les médias, le prix minimum net fixé pour les modules serait de 0,56 euro par watt, avec un plafond annuel d'importation de 7 GW ; pour les cellules, les chiffres seraient de 0,29 euro par watt et 2,3 GW et pour les wafers, de 0,66 euro pièce et 1 GW. Voir : www.pv-magazine.com/news/details/beitrag/eu-china-deal-continues-to-irk-industry_100012444/#ixzz2gNOhfvqw . Comme le signale PV Magazine, EU ProSun, le lobby des fabricants européens soutenu par SolarWorld, qui s'est démené pour convaincre l'UE de prendre des mesures contre les entreprises chinoises, ne se satisfait pas du résultat final.

Autre faiblesse de la position de l'UE, le choix du prix du marché de référence - la " valeur normale " des modules PV. Même s'il est extrêmement difficile d'appréhender le coût réel de production de n'importe quel produit dans une économie planifiée, le résultat de l'enquête de l'UE empêche d'affirmer que la valeur normale estimée par la Commission correspond à la meilleure estimation possible du coût de production en Chine. Une lecture attentive du règlement publié par la CE révèle que les États-Unis avaient d'abord été retenus comme pays analogue - ce qui est le cas dans près de la moitié des affaires antidumping impliquant des pays à économie autre que de marché [Eggert, 2006 Pour un commentaire chinois sur la " méthode d'analogie " de l'UE, voir Kong Qingjiang, 2012. ]. Ce choix est discutable, comme l'a reconnu la CE elle-même, " principalement en raison du fait que le marché américain avait été protégé contre les importations chinoises au travers de mesures antidumping et antisubventions durant une partie de la période d'enquête ". En plus de plusieurs autres arguments que nous résumons ci-après, cet argument du protectionnisme aurait dû prévaloir aussi dans le cas de l'Inde - d'où un prix de référence " biaisé ".

Lorsque l'enquête a été ouverte par l'UE, les médias ont indiqué que l'Inde était prête à engager une enquête antidumping sur les importations de modules PV arrivant sur son territoire. D'après le ministère indien du Commerce, les fabricants indiens de panneaux solaires avaient réclamé des droits antidumping de 200 % www.pv-magazine.com/news/details/beitrag/indian-solar-manufacturers-ask-for-anti-dumping-duties-of-up-to-200_100008789/#ixzz2g6C6avi3 , devant " se battre pour survivre face à une situation de surcapacité et n'ayant pas pu affronter la concurrence internationale en termes de prix ", malgré des mesures de protection commerciale. Dans le cas du produit NC 8541 40 (cellules solaires assemblées ou non en modules), les droits de douane de base en Inde sont nuls - mais il convient d'ajouter des redevances d'atterrissage (1 %), un droit compensateur (CVD) de 12 %, un CVD spécial de 4 % et une contribution à l'éducation (education cess), ce qui équivaut de facto à un taux de 17,24 %. Ces droits viennent compléter les mesures de contenu local (DCM) imposées aux cellules et modules solaires en silicium cristallin (c-Si) pour des projets relevant de la Mission solaire nationale, qui entend ajouter 20 GW de capacités solaires dans le bouquet énergétique indien d'ici 2022.

Le 29 avril 2013, faisant suite à une demande de l'Association des industries solaires (Solar Manufacturers Association), la Direction générale indienne en charge de l'antidumping et des droits connexes (Directorate General of Anti-dumping and Allied Duties - DGAD) a ouvert une enquête sur les importations de cellules solaires, qu'elles soient ou non partiellement ou totalement assemblées en modules ou en panneaux, sur du verre ou sur tout autre substrat adapté, originaires ou exportées de la Malaisie, de la RPC, du Taipei chinois et des États-Unis d'Amérique. À la suite de quoi, les États-Unis ont déposé une demande après de l'OMC pour pouvoir réagir et protéger les intérêts des industriels américains. Le gouvernement indien a alors voulu contester la demande des Américains, mais sans succès. Donc, au moment où la CE a choisi l'industrie indienne du photovoltaïque comme marché de référence, celle-ci était à la fois protégée et, pour dire les choses brutalement, en pleine déconfiture économique.

Sans compter qu'elle souffrait de deux graves défauts. Dans l'échantillon indien, une seule entreprise a répondu à l'intégralité du questionnaire envoyé par l'UE. De plus, contrairement aux entreprises chinoises impliquées, celle-ci ne produisait pas de wafers solaires, ce qui a compliqué un peu plus la fixation de la valeur normale. Premier défaut, cette situation a probablement conduit à une surestimation du coût des modules PV, puisque l'entreprise était incapable de réaliser les économies liées au coût d'intégration. Second défaut, comme il n'était pas possible d'estimer le prix d'une cellule PV en utilisant la méthodologie employée pour un module, ce sont les prix des wafers sud-coréens sur le marché indien qui ont été retenus. Résultat, cela a biaisé à la hausse le prix du photovoltaïque indien et, parallèlement, sa marge de dumping estimée.

L'hypothèse des commodités

Le déclin durable du prix des modules PV peut trouver une autre explication que des politiques de dumping délibérées. La théorie économique isole de fait plusieurs forces susceptibles de tirer les prix vers le bas, des dynamiques baissières que l'on peut classer en deux grandes catégories [Hayward et Graham, 2011] :

- les courbes d'expérience (ou courbes d'apprentissage), qui décrivent la relation entre les coûts de production et l'expérience accumulée par l'entreprise, souvent mesurée par la production cumulée. Elles reposent sur la théorie de l'apprentissage par la pratique qui stipule que " le changement technique en général peut être dû à l'expérience, c'est-à-dire à l'activité même de production qui, à force de rencontrer des problèmes, finit par sélectionner les réponses les plus adaptées " [Arrow, 1962]. Par l'apprentissage et l'expérience, et par des facteurs comme le changement technologique et les économies d'échelle, plus le volume de modules PV produits et installés augmente, plus leur coût diminue ;

- les forces du marché, qui se manifestent sous deux formes distinctes mais apparentées : le marché mondial pour les technologies proprement dites et les matières premières nécessaires à leur production. Des déséquilibres du côté de l'offre peuvent donner lieu à une bulle des prix en haut de la courbe des coûts ordinaires et/ou à un effondrement des prix si les circonstances conduisent à déprimer le marché de la technologie et de ses matières premières.

Ces deux dynamiques différentes ont sans doute interagi dans le cas du PV, comme les cycles haussiers et baissiers le long de la courbe d'apprentissage tendent à le montrer (voir figure Matthews et Keun).

Les estimations économétriques des facteurs influençant la réduction du prix du photovoltaïque qualifient la contribution exacte des différents facteurs sous-tendant la courbe d'apprentissage. Nemet [2005] a montré que les économies d'échelle (taille de l'usine), le changement technologique (gains d'efficacité) et la baisse du prix du silicium expliquaient la chute du prix de photovoltaïque pendant la période précédant la bulle (1975-2001 Pour discuter des effets de la courbe d'apprentissage, nous employons délibérément le mot prix au lieu du coût, que nous aborderons ultérieurement. ). Mais son modèle de la courbe d'apprentissage explique moins de 60 % de la fluctuation des prix sur la période considérée, ce qui signifie qu'il faut tenir compte d'effets non liés à cette courbe pour expliquer l'évolution du prix des modules PV.

De La Tour, Glachant et Ménière [2013] ont identifié un modèle de courbe d'expérience qui minimise l'écart entre les prix prévus et les prix effectifs des modules sur la période 1990-2011. Leur modèle prédit une baisse de 67 % du prix des modules entre 2011 et 2020. Les auteurs déduisent de la valeur projetée issue de la courbe d'apprentissage que le prix de l'électricité solaire rejoindra celui de l'électricité conventionnelle en 2020 dans les pays et les régions les plus ensoleillées (au minimum 2 000 kWh d'irradiation par an), comme la Californie, l'Italie et l'Espagne. Cet effet de la courbe d'apprentissage sur le prix attendu du photovoltaïque ne semble cependant pas tenir suffisamment compte de la convergence actuelle et rapide du prix de l'électricité PV avec la parité réseau sur plus de dix marchés majeurs du monde - c'est-à-dire bien avant la date de 2020 évoquée par ces auteurs.

Si les courbes d'apprentissage ne fournissent que des explications parcellaires pour la baisse des prix des modules PV, un examen approfondi de la seconde série de dynamiques baissières - les déséquilibres sur les marchés mondiaux - apporte des réponses plus satisfaisantes. Ces déséquilibres, qui se traduisent par des évolutions en dents de scie et des déconnexions temporaires entre la valeur marchande d'un produit et son coût marginal, sont typiques des marchés des commodités. Ils sont en général considérés comme une exception dans le secteur manufacturier, où les opérateurs sont censés ajuster leurs marges pour satisfaire la demande en aval à un prix stable. Cette distinction entre le marché des produits primaires et celui des produits manufacturés - le premier étant intrinsèquement instable, à l'inverse du second - a prévalu tout au long du xxe siècle. Mais elle ne tient pas compte de l'effacement des frontières entre ces deux classes de biens ni de la transformation de l'une des classes en une autre - un phénomène qualifié d'" indifférenciation ". Primaire ou transformée, une " commodité " est un produit totalement indifférencié. L'indifférenciation a lieu lorsque les produits perdent de leurs spécificités de sorte que les acheteurs sont moins attachés à leur fournisseur. La conséquence première de cette indifférenciation est ressentie par le producteur, qui perd sa marge de manœuvre sur le prix : si les clients ne voient plus vraiment de différences entre deux produits, ils achèteront le moins cher.

Comme l'a souligné Pietersz Pietersz G., 2013, "Commoditisation". Disponible sur : http://moneyterms.co.uk/commoditisation/ , l'indifférenciation est la principale cause de la déception qu'éprouvent les investisseurs qui se sont aventurés sur des marchés à forte croissance : si les volumes de vente progressent bien conformément aux attentes, des pressions finissent par s'exercer sur les prix et les marges par diminuer lorsque le marché parvient à maturité. Le cas des ordinateurs de bureau (PC) et de certains autres types de matériel informatique (comme les puces à mémoire), dont les prix fluctuent autour de courbes d'apprentissage orientées vers le bas, en est un bon exemple : " Quand ce secteur était en plein essor, chaque fabricant entendait commercialiser son ordinateur avec un système d'exploitation intégré, l'un et l'autre étant uniques. Les produits des fabricants étaient différents, ils tournaient avec des logiciels différents et ils avaient des capacités différentes. À cette époque-là, le marché a attiré bon nombre d'investisseurs de croissance puisque, de toute évidence, la demande pour ces nouvelles technologies était en plein boum. Le marché arrivant à maturité, deux évolutions majeures ont eu lieu : le produit s'est standardisé et donc largement indifférencié ; et les fabricants de PC ont pour la plupart cessé d'être de grands fabricants de logiciels, qui restent hautement différenciés et qui permettent de dégager des marges énormes Ibid. ". Il y a de fortes chances pour que ce scénario se répète dans le secteur des modules PV, où une technologie vieille de trente ans (le silicium cristallin) a fini par rendre le produit manufacturé en aval (le module et les cellules) indifférencié [Chase, 2012].

Une offre excédentaire temporaire entraînant l'effondrement des prix est donc concevable sur le marché du photovoltaïque - comme sur de nombreux autres marchés de produits de base (ordinateurs, puces à mémoire, fèves de cacao, porcs et actifs financiers) - sans que n'entrent en ligne de compte des pratiques de dumping ou des subventions. Pour paraphraser Paul Samuelson [1963], les prix des produits de base fluctuent de manière aléatoire et ce caractère aléatoire peut susciter des baisses imprévues inférieures au coût marginal. Certaines parties intéressées consultées par la CE durant l'enquête ont avancé que les modules et équipements PV étaient devenus " un produit de base pour lequel les producteurs individuels ne sont plus en mesure de fixer les prix mais dont les prix sont soumis à la loi de l'offre et de la demande au niveau mondial " et ont allégué que cette situation était davantage la cause du préjudice subi par l'industrie de l'UE que les importations faisant l'objet d'un dumping [CE, 2013]. L'enquête n'a pas réfuté le fait - ou l'hypothèse - que les modules et équipements PV étaient devenus un produit de base, se contentant de souligner que cela ne tenait pas compte de pratiques déloyales sur le plan tarifaire et sur le plan commercial.

Bien entendu, à partir du moment où un grand partenaire commercial fixe des subventions à l'exportation ou des taxes, celles-ci peuvent amplifier la déconnexion temporaire entre les prix mondiaux et leur valeur d'équilibre concurrentiel sur les marchés. Tout cela n'explique pourtant pas pourquoi la CE a choisi une commodité n'offrant guère de perspectives de valeur ajoutée - comme l'indifférenciation conduit à le penser - pour entamer un bras de fer avec la Chine. C'est là où les facteurs politiques entrent en piste.

Les enjeux de cette guerre du solaire

Des échanges équilibrés et des emplois dans l'industrie manufacturière

En 2012, le Parlement européen publie un rapport sur l'UE et la Chine, intitulé L'Échange inégal ?, où il rappelle que " le commerce entre l'Union et la Chine a connu une croissance rapide et continue ces trente dernières années, [...] culminant à 395 milliards EUR en 2010 [et que] le commerce bilatéral accuse un déséquilibre en faveur de la Chine depuis 1997, ce déficit [...] s'élevant en 2010 à 168,8 milliards d'euros contre 49 milliards en 2000 ". Le texte se poursuit ainsi : " La valeur ajoutée des exportations chinoises est très limitée après soustraction de la valeur des composants importés de l'Union et d'ailleurs ; [et] les sociétés étrangères installées en Chine réalisent près de 85 % de l'ensemble du commerce d'exportation découlant des activités d'assemblage " [Parlement européen, 2012]. Ces deux extraits laissent transparaître les raisons qui sous-tendent probablement la décision de la CE d'affronter la Chine sur le terrain du dumping plutôt que sur celui des mesures de sauvegarde. Pour approfondir cette ligne de raisonnement, nous commençons par analyser ce qui a trait à l'échange inégal dans la citation qui précède, avant de nous attarder sur la valeur ajoutée des exportations chinoises.

Le creusement rapide du déficit commercial de l'UE vis-à-vis de la Chine pour les panneaux et cellules PV a sans aucun doute joué un rôle déterminant dans l'initiative antidumping de la Direction générale du commerce (DG Trade) de la CE. L'addition des soldes des échanges pour le silicium, les wafers, les panneaux, cellules et inverseurs PV fait apparaître un déficit moyen de l'UE vis-à-vis de la Chine de 10 milliards d'euros entre 2008 et 2011 - contre un excédent cinq ans auparavant (tableau p. 364). L'ampleur de cette dégradation et la rapidité avec laquelle elle s'est concrétisée rappellent des scénarios observés dans le secteur du textile et de l'habillement en janvier 2005, date de l'expiration de l'Accord multifibres (AMF) : la position commerciale de l'UE vis-à-vis de la Chine s'est alors brusquement et fortement détériorée.

Mais deux différences majeures demeurent : dans le cas du photovoltaïque, aucune réduction des droits ni suppression de quotas n'explique la brusque envolée des importations de l'UE depuis la Chine ; même si la valeur symbolique des modules PV et leurs composants essentiels pour l'UE - produits high-tech de la " troisième révolution industrielle " dont l'importance a été soulignée par le président de la Commission, José Manuel Durão Barroso Conférence sur l'énergie de de Palacio L., 1er octobre 2007, "Europe's Energy Policy and the Third Industrial Revolution", Madrid. Disponible sur : http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-07-580_en.htm - est bien évidemment supérieure à celle de sous-vêtements féminins intemporels. La nature emblématique du PV cristallise également des attentes en matière de création d'emplois " verts " au sein de l'UE et donc d'inversion du déclin de l'emploi manufacturier dans l'UE - un traumatisme particulièrement douloureux en France même si, jusqu'ici, la filière PV n'a reçu que très peu de soutien de l'État.

Les répercussions d'un prix du PV supérieur (à celui du produit faisant l'objet du dumping) en Europe ne sont pas faciles à décrypter. Si, d'un côté, on s'attend à ce que les mesures antidumping de l'UE préservent un certain nombre d'emplois dans l'industrie PV européenne, de l'autre cependant, on ne peut écarter la possibilité de disparitions de postes parmi les opérateurs en amont confrontés à une érosion de leurs perspectives d'exportation vers la Chine ainsi que parmi les installateurs en aval.

Confrontée à ce problème empirique, la Commission [CE, 2013] cite une étude de Prognos qui prévoit que jusqu'à 242 000 emplois seraient perdus en l'espace de trois ans, en fonction du niveau de droits imposé, sur les 265 000 estimés en 2011 pour tous les segments du marché photovoltaïque de l'UE, incluant les producteurs, les importateurs et les opérateurs en amont et en aval au sein de l'UE (chiffres de l'European Photovoltaic Industry Association, EPIA). La plupart de ces pertes d'emplois devraient toucher le secteur en aval qui, selon Prognos, employait quelque 220 000 personnes en 2011.

Les informations recueillies par la CE à l'occasion d'une visite de contrôle à l'EPIA indiquent que la marge d'erreur pour estimer le nombre d'emplois directs dans la filière PV en 2011 pourrait atteindre 20 %. En outre, ces estimations incluent l'emploi créé dans des pays européens non membres de l'UE ainsi que l'emploi lié aux produits à couche mince, qui ne sont pas soumis à l'enquête. Celle-ci n'a donc pas confirmé le scénario évoqué ci-dessus, faisant état d'un nombre beaucoup plus restreint d'emplois directs dans la filière photovoltaïque de l'UE en 2011, pendant l'enquête, et en 2012.

Préserver l'avantage du précurseur

Intéressons-nous maintenant à la seconde partie de la citation du rapport du Parlement européen et à l'idée selon laquelle " la valeur ajoutée des exportations chinoises est très limitée après soustraction de la valeur des composants importés de l'Union et d'ailleurs ; [et] les sociétés étrangères installées en Chine réalisent près de 85 % de l'ensemble du commerce d'exportation découlant des activités d'assemblage " [Parlement européen, 2012]. Cette vision optimiste n'a désormais plus lieu d'être, ce qui attise la crainte d'un rattrapage de la Chine, qui se rapprocherait de l'extrémité supérieure de la chaîne logistique.

L'équation peut être posée de la manière suivante : les forces du marché mondial sont-elles toujours à l'origine de l'innovation et de sa diffusion, conformément aux descriptions des manuels d'économie ou le syndrome de Samuelson est-il à l'œuvre, qui veut que les transferts massifs de technologie/l'imitation vers/dans une Chine tardivement convertie aux technologies vertes entraînent une érosion du revenu réel dans les pays qui, comme les États-Unis ou l'UE, ont été des précurseurs en la matière et, de ce fait, y réduisent l'innovation [Samuelson, 2004 ; voir aussi encadré] ? Si tel était le cas, alors la division du travail défendue par le Premier ministre chinois, selon qui " le "conçu en Europe" va de pair avec le "fabriqué en Chine" et les technologies européennes s'appliquent au marché chinois ", ne produirait plus de " résultats étonnants Keqiang L., 1er mai 2012, "China Has High Hopes for European Ties", Financial Times. Disponible sur : www.ft.com/intl/cms/s/0/f6911db2-92aa-11e1-b6e2-00144feab49a.html#axzz2fLPcVcj5 " étant donné le manque d'activité sur le front du " conçu en Europe ".

Sans que cela ne soit explicitement évoqué dans le règlement de la Commission de 2013 ou dans les différentes déclarations des dirigeants de l'UE, le syndrome de Samuelson et ses conséquences délétères à long terme pour la productivité et la croissance européennes pourraient bien avoir été présents dans l'esprit des responsables européens quand ils ont réclamé des droits antidumping punitifs.

Dans quelle mesure le scénario envisagé par Samuelson voici dix ans s'est-il réalisé ? Des transferts massifs de technologie ont eu lieu entre les pays de l'OCDE et la Chine, essentiellement via les échanges de biens intermédiaires. Au cours des sept dernières années, la Chine a fait en sorte de disposer de technologies de production lui permettant de développer une industrie solaire PV hautement performante, en acquérant des lignes de production clé en mains en Allemagne, aux États-Unis et au Japon et, selon De La Tour, Glachant et Ménière [2011], en recrutant au sein de la diaspora chinoise des cadres qualifiés qui avaient fait partie de l'aventure du PV à ses débuts. De sorte que le pays est désormais en mesure de fabriquer ses propres équipements de production - un secteur où les entreprises américaines et allemandes jouissaient naguère d'un avantage comparatif incontestable [Glachant et al., 2013].

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