L'après-2015 a déjà commencé

L'après-2015 a déjà commencé
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2013 a eu les yeux rivés sur 2015, et 2014 ne devrait pas infirmer cette tendance. S'il est toujours difficile de réduire à un événement le processus compliqué, mêlant négociations formelles et informelles, recherches, expertises et décisions, qui forme une " année du développement durable ", il est impossible d'ignorer le rôle structurant pris par la discussion d'objectifs du développement durable (ODD) pour l'après-2015. L'année 2013 a en effet été marquée par la mise en œuvre scrupuleuse de cet engagement issu de la Conférence Rio+20 de 2012, pourtant parfois alors qualifiée de non-événement Voir par exemple le titre du Monde : " Le Brésil gagnant, la planète perdante " du 22 juin 2012. Disponible sur : www.lemonde.fr/idees/article/2012/06/22/rio-20-le-bresil-gagnant-la-planete-perdante_1723211_3232.html .

Les ODD apparaissent comme le résultat de quarante années de transformation de l'agenda de l'environnement mondial, de Stockholm (1972) à Rio+20. Actant la réussite trop limitée des accords internationaux qui définissent des cadres d'action collective, comme les Conventions de Rio 1992 (Climat, Biodiversité) ou celles qui les ont précédées (protocole de Montréal sur l'Ozone, Convention de Bâle sur les déchets toxiques...), Rio+20 a rendu la préséance aux États-nations et aux arbitrages nationaux entre la préservation de l'environnement et le développement économique.

Les initiateurs politiques des objectifs universels de développement durable - la Colombie et le Guatemala dès juillet 2011 - ont saisi l'importance de cette transformation et compris ce qu'elle pouvait offrir comme espace politique à des pays ni développés ni grands pays émergents. Face aux blocages politiques et aux rapports de force économiques qui opposent aujourd'hui régulièrement les vieux pays industrialisés aux pays émergents (BRICS ou BASIC), ces pays se posent en artisans de compromis, en défenseurs d'une voie plus multilatérale. Ils ne peuvent compter ni sur l'aide internationale, ni sur la croissance (via l'impôt) pour régler leurs problèmes sociaux, ni réellement sur leur empreinte écologique pour valoriser leur contribution à la préservation de biens publics mondiaux. Ces pays constatent qu'un agenda organisé par problèmes globaux, comme autant de silos - tel que ce fut le cas après Rio avec ses deux grandes conventions sur la biodiversité et le changement climatique -, n'est plus de mise, non plus qu'un agenda organisé par pays - l'agenda plus traditionnel de l'aide. L'universalité des ODD, nous suggèrent ces pays, commande de renouveler et de réunir ces agendas en un seul, au sein duquel chaque pays et chaque individu, sur cette planète, quels que soient ses revenus, se sentira concerné.

Le défi est multiple. Lier le débat national à une négociation multilatérale sur les priorités à fixer et les moyens à mettre en œuvre constitue un défi politique. Quel parti, quel chef de gouvernement aujourd'hui est prêt à utiliser un agenda global comme levier de changement interne ? Le défi est également diplomatique quand la quête d'universalité oblige à repenser la différenciation des droits et des obligations entre un Nord et un Sud qui échappent de plus en plus à ces étiquettes. Défi scientifique enfin, car l'annonce d'un agenda " post-2015 du développement " et d'une liste d'objectifs du développement durable ne s'est pas appuyée sur la contribution préalable de communautés scientifiques. Le coup politique est parti ; à la science de réagir, et co-construire une liste d'objectifs sans s'être jusque-là organisée pour une telle finalité.

Les pays membres des Nations unies se sont engagés à définir à l'échéance 2015 des objectifs chargés de " contribuer à une action ciblée et cohérente en faveur du développement durable ", soulignant implicitement la dispersion actuelle des moyens et des fins. Les ODD, poursuit la déclaration, seront " orientés vers l'action, concrets, concis et faciles à comprendre, en nombre limité, "aspirationnels", d'envergure mondiale, et susceptibles d'être appliqués universellement dans tous les pays " (L'Avenir que nous voulons, §247). Un groupe de travail ouvert (Open Working Group ou OWG) a été mis en place par l'Assemblée générale avec pour mission de soumettre à la 68e session de l'Assemblée (septembre 2013-septembre 2014) des propositions d'ODD - dont la liste devra être arrêtée au terme de la session suivante en septembre 2015 (voir à ce sujet la contribution d'Henry De Cazotte et Pap Talla, p. 46-52). Les travaux du Groupe ont consisté en 2013 à rassembler et partager les connaissances scientifiques les plus récentes sur l'état de la planète et les grands enjeux du développement durable. Parallèlement, des travaux sur le financement durable après 2015 ont été inaugurés ; et - grande première - un sondage mondial sur ce que pourraient être les ODD selon les citoyens du monde a été lancé sur Internet à l'initiative de l'ONU (" My World 2015

Disponible sur : www.myworld2015.org/

") auquel nos lectrices et lecteurs, s'ils le souhaitent, peuvent encore participer (voir Carole-Anne Sénit, p. 287-291).

Comme le montre l'ensemble des textes réunis dans la première partie de cet ouvrage, les autres discussions internationales formelles ou informelles, qu'elles portent sur l'économie, la croissance, le climat, la protection de la biodiversité ou la nécessaire transition énergétique sont de fait aujourd'hui progressivement absorbées par les processus de légitimation et de financement des ODD.

Des objectifs ou des moyens ?

L'acquis principal de cette première année de préparation de l'agenda post-2015, certes encore un peu fragile, est l'intégration au sein d'une même liste des objectifs de développement faisant suite aux OMD, et des objectifs plus propres à l'environnement et au développement durable. Une liste unique d'objectifs donc (les " ODD ") ; ce résultat n'était pas acquis lors des premières discussions, certains pays en développement voyant ce qu'ils avaient à perdre à la disparition d'une liste spécifique d'OMD sans clairement percevoir ce qu'ils pourraient obtenir d'une liste large et universelle d'ODD.

Des incertitudes persistent néanmoins. L'Avenir que nous voulons soulignait en 2012 l'urgence de l'action. À charge pour les ODD de contribuer à régler, en somme, les problèmes de cohérence et de " défaut " de mise en œuvre si souvent identifiés - le développement durable ayant depuis vingt ans imprégné les discours politiques et les communications d'entreprises et sensiblement moins modifié les comportements même si le bilan n'est pas nul. Pareille exigence n'est pas sans implication sur la nature même des objectifs. " Aspirationnels " selon la déclaration finale de Rio+20, ils pourront comme les OMD avant eux avoir un effet d'entraînement, d'émulation, de canalisation des financements et des volontés, lesquels devront s'accorder pour inventer les moyens de mettre en œuvre le développement durable décliné en grandes priorités. Selon cette approche, les ODD seront des objectifs finaux - c'est-à-dire des objectifs de résultat (zéro pauvreté, zéro faim, l'accès à une énergie durable pour tous), les moyens étant laissés à l'imagination des gouvernements, des chercheurs, des ONG et autres acteurs privés que les objectifs auront su mobiliser.

L'exemple de l'accès à l'énergie montre les tensions qui peuvent exister entre une ambition universelle et ses déclinaisons dans des contextes nationaux différents. L'initiative " Sustainable Energy For All " (SE4All) lancée cette année par les Nations unies se réfère à des objectifs universels à atteindre à l'horizon 2030 : l'accès universel à une énergie moderne ; le doublement des énergies renouvelables dans le mix énergétique mondial ; le doublement du taux d'amélioration de l'efficacité énergétique. Si la poursuite de ces objectifs se résout pour l'essentiel à une question économique - les réponses résident à la fois dans l'efficacité des équipements et des signaux de prix au Nord (voir Lucas Chancel et Michel Colombier, p. 104-108) et dans les financements disponibles pour construire les infrastructures ou des alternatives plus localisées au Sud (voir Christian de Gromard, p. 98-103).

Une alternative peut être de concevoir les ODD non pas comme des objectifs de résultat mais des objectifs de moyen, des problem fixers ou enablers, le préalable étant ici qu'un consensus puisse être dégagé sur les quelques verrous qui " bloquent " l'évolution des sociétés vers plus de durabilité. La recherche de solution n'est pas ignorée par la communauté scientifique. L'agro-écologie qui reçoit aujourd'hui un écho qui dépasse enfin les seuls spécialistes se propose, par exemple, à la fois de réduire les charges des petites exploitations et leur impact environnemental sans négliger le maintien (au Nord) ou l'augmentation (au Sud) de la productivité (voir Anne Legile et Sébastien Treyer, p. 92-97).

Les deux approches ont leurs avantages et leurs inconvénients. La première est idéaliste et évasive sur les moyens ; la seconde plus pragmatique mais aussi plus normative, précisément parce qu'elle est concentrée sur les moyens. Dans le premier cas, les objectifs énoncent ce que devrait être un monde durable en 2030. Ce qu'ils énoncent dans le second cas, ce sont les moyens de parvenir à davantage de durabilité, sans que puisse être établi à l'avance quel surcroît de durabilité sera obtenu à la clé. En l'état, les rapports soumis au secrétaire général dont on a fait état plus haut empruntent aux deux approches. On ignore pour l'heure laquelle aura la faveur du groupe de haut niveau, même si l'antécédent des OMD rend plus probable une formulation des ODD sous forme de résultats.

La seconde incertitude porte sur le financement. Pierre d'achoppement dans les négociations sur le développement durable, les questions de financement ont cette capacité de renvoyer les acteurs de la négociation même les plus imaginatifs à des positions diplomatiques intransigeantes et quelque peu éculées, le Sud réclamant du Nord davantage de dépenses au nom des principes de solidarité (l'héritage des OMD) et de responsabilité commune et différenciée (l'héritage de la Conférence de Rio de 1992). Le problème du financement du développement durable ne se borne pas pour autant à un nombre de zéros sur un chèque. Plus en amont, le problème est de savoir ce qu'il convient de financer exactement et quelle combinaison d'acteurs - publics, privés ; parmi les premiers, pays membres du comité d'aide au développement et nouveaux bailleurs de fonds de l'aide internationale, notamment les pays émergents - (voir Laëtitia Martinet et Armand Rioust de l'Argentaye, p. 109-113), est la plus performante. Le financement des politiques climatiques fournit sans doute la meilleure illustration de ces interrogations. Les trois révolutions (potentielles) du Fonds vert pour le climat (voir Alexis Bonnel, p. 114-119) soulignent combien un instrument technique peut être l'objet d'innovations successives et la source d'avancées institutionnelles et financières. Ici intervient la nature des objectifs. Des objectifs de résultat (zéro faim, zéro pauvreté...) ont difficilement de traduction financière immédiate. La révélation des besoins et des capacités de financement passe par la définition à la fois d'un avenir désirable et durable et de stratégies flexibles pour y parvenir.

L'antécédent des OMD peut nous éclairer : leur apparition n'a été accompagnée d'aucune annonce d'un montant de financement, mais un intense effort diplomatique a débouché sur une remobilisation des bailleurs de fonds à la Conférence de Monterrey en 2002. Les OMD n'ont pas été négociés à proprement parler. Des objectifs de moyens en revanche devraient avoir des implications financières plus tangibles et susciteront sans doute davantage l'intérêt. La question du financement, selon la manière dont elle est tranchée, déterminera la nature des ODD. Des voix suggèrent en " off " des discussions au sein du Groupe qu'un Sommet sur le financement soit organisé avant 2016. Le choix de la date n'a pas encore été arrêté.

Une troisième incertitude réside dans l'appétence des pays de l'OCDE à jouer le jeu de l'universalité et soutenir l'agenda du développement pour la transformation de leur propre économie. Un compromis politique entre pays aux préoccupations différentes sinon divergentes a rendu l'idée de développement durable possible en 1992. Un compromis à l'intérieur des pays rendra l'idée de développement durable opérationnelle à compter de 2015, à condition que les négociations ne se bornent pas à énoncer ce qui est bon pour les autres - et en particulier les PED et les PMA - mais soient l'occasion pour chacun de répondre à cette question éminemment moins consensuelle de ce qui est bon pour soi.

À ces trois incertitudes majeures, on peut ajouter celle du devenir des sujets " oubliés " dans la liste des ODD. En l'absence de développement équilibré sur ses trois piliers, on ne peut assurer une protection effective de la biodiversité et de ses espèces emblématiques face aux gains faciles et mondialisés du braconnage (voir Lucien Chabason, Tiphaine Leménager et Cynthia Ratsimbazafy, p. 81-87). Sans prise en compte des facteurs démographiques, économiques et environnementaux, on ouvre la porte non seulement à l'insécurité humaine mais aussi à l'insécurité politique de régions à l'équilibre fragile comme le Sahel (voir Jean-Bernard Véron, p. 64-69). Sans prise en compte des fondements culturels et spirituels des sociétés, on ne peut sans doute pas non plus mener à bien la négociation même d'objectifs partagés de développement et de durabilité (voir François Jay, p. 59-63).

La perpétuelle transformation de la gouvernance du développement durable

Les transformations à l'œuvre dans la gouvernance du développement durable dépassent les évolutions institutionnelles du dispositif onusien que nous venons de mentionner. Des espaces de négociation et des initiatives s'ouvrent en dehors de l'ONU et des institutions multilatérales qui ont pourtant pour vocation de les border et de les susciter.

On s'y est accoutumé en matière de commerce, avec la multiplication des accords régionaux concomitante à l'enlisement des négociations à l'OMC (dont une des finalités, rappelons-le, est de contribuer au développement durable ainsi qu'en atteste le préambule de l'Organisation). Alors qu'à Bali en décembre 2013 un accord symbolique sur des questions techniques somme toute accessoires était trouvé, les pays pionniers du premier accord du GATT en 1947 s'engagent dans la négociation d'une zone transatlantique de libre-échange et un accord de partenariat trans-pacifique. Le bi ou le plurilatéralisme s'impose comme la règle en matière de commerce (voir Tancrède Voituriez, p. 75-80).

On n'est pas beaucoup plus surpris de voir les villes réclamer une visibilité et une participation accrues aux décisions alors qu'elles assurent une réponse de premier rang pour des questions aussi variées que l'insertion économique des populations rurales ou l'atténuation des changements climatiques. 2013 a vu réaffirmée cette ambition des grandes villes du monde à trouver des solutions pratiques aux grands défis qu'elles rencontrent qui sont aussi les défis collectifs de durabilité visés par les ODD (voir Louis-Jacques Vaillant, p. 70-74).

L'année 2013 a également vu l'approfondissement d'une tendance maintenant bien installée de développement d'une expertise scientifique partagée - avec l'idée de fonder des politiques plus légitimes et mieux cibler à l'échelle internationale comme nationale. La plus ancienne maintenant est celle qui a trait au climat et la publication du 5e rapport du Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat (GIEC) en 2013 a donné lieu à une innovation avec la publication de quatre trajectoires prospectives très contrastées, envisageant deux évolutions extrêmes - une maîtrise forte des émissions autorisant un pic puis une baisse des concentrations avant la fin du siècle, mais aussi la poursuite des tendances actuelles qui conduirait à une croissance des concentrations au-delà de 2100, ainsi que deux situations médianes de stabilisation au cours du siècle. Ce panorama à la fois vaste et précis doit permettre aux États d'élaborer leurs propres scénarios nationaux de transition et, in fine, de les engager à se positionner de manière constructive dans la perspective de l'accord attendu à Paris en 2015 (voir Michel Colombier, p. 53-58).

Aucune gouvernance ne tient sans mise en œuvre. Les océans, qui disposent d'un cadre juridique bien étoffé et très récent, doivent maintenant passer le test de l'application. Cette question de la mise en œuvre reste majeure en même temps qu'on poursuit les négociations internationales, régionales, ou sectorielles, pour compléter le cadre juridique sur l'utilisation de la haute mer, par définition hors de la souveraineté des États et donc de toute protection, l'encadrement de l'exploitation de pétrole offshore en Afrique de l'Ouest ou le développement d'aires protégées en mer suffisamment nombreuses et représentatives pour assurer une réelle protection de la biodiversité marine (voir Julien Rochette et Élisabeth Druel, p. 88-91).

En conclusion, nous ne pouvons que remarquer combien d'innovations institutionnelles sont nécessaires pour répondre aux défis du pilotage collectif d'un développement planétaire plus durable. Infléchir les trajectoires de développement requiert d'innover et d'expérimenter ; cet infléchissement provoqué par l'urgence bouscule des pratiques et des manières de penser. L'innovation au cœur du développement durable doit d'emblée être conçue dans ses multiples dimensions - politiques, sociales et technologiques, sans quoi elle ne pourrait engager de profondes transformations. Au-delà du bilan de l'année 2013 et de ses prolongements à suivre en 2014, Regards sur la Terre se propose dans cette édition d'étudier les promesses de l'innovation durable et de rechercher les conditions de sa participation à la production de d'avantage de durabilité économique, sociale et environnementale. n