L'aide confrontée à la question agricole

Date: 2012
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L'aide confrontée à la question agricole
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Sommaire de l'article
Le parent pauvre de l'aide bilatérale ?
L'agriculture n'est pas un secteur stratégique
Les aides à la production agricole se…
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Àl'origine chargée d'assurer le relais de la mise en valeur coloniale et de servir d'auxiliaire dans la guerre froide, l'aide publique au développement (APD) a connu des changements significatifs pendant les années 1990 où il lui a fallu se donner une nouvelle raison d'être dans une période de globalisation étendue. La solidarité internationale a été réaffirmée dans les objectifs formulés en commun par les donateurs et par sa mobilisation croissante pour permettre aux pays en développement de contribuer aux politiques globales qui se mettent en place (maladies infectieuses, climat, etc.). L'aide à l'agriculture est emblématique de ces évolutions : elle se présente désormais comme une contribution tantôt aux défis globaux du développement durable, tantôt à la démarche de solidarité (lutte contre la pauvreté, réduction de la faim). Malgré les fluctuations du discours sous-jacent, l'agriculture occupe une place de choix dans les activités des bailleurs de fonds. Si la perception générale tend à déplorer sa baisse au cours des vingt dernières années, comment évolue-t-elle concrètement ?

À partir de données statistiques et d'une analyse sommaire des stratégies de grands bailleurs de fonds, ce focus réunit quelques éléments d'analyse qui permettent de nuancer les perceptions.

Que revêt l'aide à l'agriculture ?

L'agriculture est un secteur à part. Cela tient, d'une part, à la place des productions agricoles dans les négociations commerciales multilatérales, avec immédiatement un problème de cohérence : peut-on d'une main aider une activité et de l'autre apporter diverses restrictions à l'écoulement de ses produits ? D'autre part, notamment à compter des années 1970, les crises alimentaires et leur traitement médiatique suscitent l'émotion, tout en mettant en évidence les limites des marchés, délocalisés et abstraits, comme de l'intervention publique.

Globalement, alors que l'aide se répartit plutôt selon un ratio 1/3 multilatéraux - 2/3 bilatéraux depuis les années 1970, les multilatéraux sont proportionnellement plus engagés dans le secteur agricole, où leur part passe à 40 %, ratio relativement stable, malgré des fluctuations (dues au fait qu'il s'agit d'engagements et non de décaissements). Les principaux bilatéraux sont le Japon, les États-Unis et la France qui, ensemble, en représentent au moins 50 % au cours des quinze dernières années. Alors que le soutien de la France est stable autour des 10 % de l'aide totale à l'agriculture depuis 1995, l'aide américaine est en forte hausse, passant d'un peu plus de 5 % à près de 30 %, là ou l'aide japonaise baisse graduellement de 40 % à moins de 15 %.

La perception de la baisse de l'aide à l'agriculture n'est pas dépourvue de fondement

L'analyse des statistiques d'APD, issues des données de référence du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, permet de mettre en évidence quelques grandes tendances L'analyse statistique de l'APD bute sur plusieurs difficultés. Premièrement, elle n'offre qu'une vision partielle de l'aide : les données ne comprennent pas les contributions des banques de développement qui, comme la Banque mondiale, jouent un rôle prééminent. Deuxièmement, les données restent très globales, n'entrant pas dans les formes de contributions aux secteurs identifiés. Troisièmement, les données sectorielles reposent sur les seuls engagements, qui donnent lieu à des décaissements parfois plus tardifs et de montants inférieurs aux prévisions. .

La part de l'agriculture dans l'APD connaît une baisse régulière jusqu'à un point bas en 2007. Cette tendance doit être examinée au regard de celle des autres secteurs : elle est un sous-secteur des secteurs productifs, mais elle peut bénéficier de programmes d'infrastructures qui sont comptabilisées séparément.

L'évolution de ces grands secteurs permet de distinguer trois périodes : a. jusqu'en 1973, la répartition sectorielle est instable ; d'abord élevée, la part des secteurs productifs diminue au profit des investissements en services et infrastructures sociaux et " autres " qui regroupent diverses activités difficiles à allouer par secteur ; b. de 1973 à 1989, les dynamiques se stabilisent : les investissements en services et infrastructures économiques progressent ; c. à partir des années 1990, on observe une hausse des opérations multisectorielles et transversales ainsi que des secteurs sociaux, qui précède la formulation puis l'adoption en 2000 des objectifs du Millénaire pour le développement, au détriment des secteurs productifs et, dans une moindre mesure, des infrastructures et services économiques, conformément aux restrictions introduites sur l'aide liée à ces secteurs avec l'accord d'Helsinki [Pacquement, 2009].

La part substantielle du secteur " multisectoriel/transversal " dit clairement l'incertitude attachée à la répartition sectorielle et conduit à fortement relativiser la baisse de l'aide à l'agriculture. Au sein des seuls secteurs productifs, qui n'épuisent sans doute pas l'aide à l'agriculture, la part de l'agriculture est dominante depuis 1975 et dépasse les 60 % à partir de 1983 ; elle croît ensuite jusqu'en 1999 puis fluctue pour dépasser les 70 % en fin de période. S'agissant des fluctuations, il faudrait, pour les comprendre, examiner à quelles productions a profité l'aide aux politiques commerciales, en faveur de laquelle semble s'opérer une partie de la réallocation sectorielle.

Conclusion

Au total, si l'analyse statistique peine à saisir les composantes sectorielles de l'aide sur une longue période, elle fait néanmoins ressortir que l'aide à l'agriculture est une composante très significative des contributions des bailleurs de fonds : dans une tendance générale à la baisse de l'aide aux secteurs productifs, l'aide à l'agriculture résiste globalement. En outre, ses divers changements de paradigme peuvent jouer dans le sens d'un rattachement à des secteurs différents. Fonder l'idée d'un certain retour de l'agriculture dans l'agenda des agences d'aide à partir d'une seule lecture statistique méconnaît les aléas de leur construction ; l'agriculture a toujours gardé la faveur des bailleurs de fonds, pour qui le monde rural reste tout à la fois un foyer de pauvreté et une promesse de développement d'autant plus stimulante que les résultats en sont plus aisément perceptibles, en termes de commerce extérieur par exemple.

Qu'est-ce que l'aide à l'agriculture ?

Elle revêt deux formes complémentaires : - l'aide au secteur agricole et au développement rural, selon les méthodes habituelles de l'aide à l'investissement, de l'aide-projet au financement plus global de politiques sectorielles ;- un mécanisme assurantiel de soutien aux recettes d'exportation des produits agricoles (pour faire face aux fluctuations de cours ou aux déficits quantitatifs des récoltes sous l'effet d'un choc climatique par exemple) avec l'aide européenne (STABEX pour les pays ACP et COMPEX pour les autres).À cela s'ajoutent : - les contributions à la recherche agronomique internationale soit via des centres de recherches nationaux (France, Royaume-Uni), soit via des financements aux centres internationaux du CGIAR, soit par des institutions telles la FAO et la Banque mondiale, même si les rapports emblématiques de cette dernière sur le développement dans le monde n'abordent la question qu'à trois occasions (en 1982, 1986 et 2007) ; - les apports aux conditions du marché et non comptabilisés dans l'aide, principalement des banques de développement (aux conditions du marché).

Le parent pauvre de l'aide bilatérale ?

L'aide à l'agriculture et l'aide alimentaire n'ont jamais représenté plus que 20 % du total des aides bilatérales allouées aux pays en développement. Depuis le milieu des années 1990, leur part est particulièrement réduite (moins de 10 % du total) et stagnante. La légère reprise enregistrée depuis 2006 en réponse aux crises alimentaires n'a pas amené leur part à plus de 8 % du total.
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L'agriculture n'est pas un secteur stratégique

L'aide à l'agriculture n'a jamais constitué un investissement majeur et stratégique des bailleurs de fonds bilatéraux. C'est l'aide aux infra­structures sociales, économiques et de service qui prédomine depuis plusieurs décennies. Les crises alimentaires enregistrées depuis le milieu des années 2000 n'ont pas réellement changé la donne.
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Les aides à la production agricole se maintiennent plutôt bien

Au sein des secteurs productifs dont l'aide est en perte de vitesse au profit des infrastructures et services, le secteur agricole se maintient bien. Les coopérations en matière de politique commerciale ou de développement du tourisme, sujets plus récents, restent des axes minoritaires.
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