La sécurité alimentaire comme bien public global

La sécurité alimentaire comme bien public global
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Sommaire de l'article
Les prix des produits alimentaires n'augmentent…
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Depuis trop longtemps, les politiques agricoles, énergétiques et de développement ont perdu de vue l'impératif de sécurité alimentaire. Pourtant, en tant que bien public global, la sécurité alimentaire doit être un objectif structurant pour la gouvernance mondiale. Mais une réforme de cette dernière n'est pas suffisante, et il faut prendre pleinement conscience du rôle que doivent jouer les politiques nationales et de l'importance croissante des acteurs privés.

Le constat

Afin de comprendre la sécurité alimentaire comme bien public global, et la nécessité de coordination internationale qui en découle, il faut repartir de la crise des prix alimentaires de 2007-2008 et en dérouler le fil. Cette crise avait une série de causes immédiates  Pour une analyse de ces principaux facteurs, voir l'analyse que j'ai présentée en ma qualité officielle de Rapporteur spécial sur le droit à l'alimentation, le 2 mai 2008 (disponible sur : http://www2.ohchr.org/english/issues/food/index.htm). . Certaines causes se situent du côté de l'offre de matières premières agricoles. Dans certaines régions, les récoltes de 2005 et de 2006 ont été faibles, en raison de phénomènes météorologiques, entraînant une première hausse des prix. Mais l'augmentation des prix de l'énergie, à la fois pour la production agricole et pour le transport d'intrants et des récoltes, a handicapé la possibilité pour les producteurs agricoles de répondre aux signaux des marchés. En outre, la croissance de la productivité agricole s'est fortement ralentie depuis les années 2000 : la productivité par hectare a atteint sans doute un plafond dans beaucoup de régions des pays développés, et elle est demeurée stagnante dans quelques pays en développement (PED) en raison des difficultés qu'éprouvent ces producteurs à avoir accès au crédit et à des soutiens publics, ainsi que de la faiblesse des infrastructures rurales. L'augmentation des prix de l'énergie a par ailleurs signifié une augmentation des prix des engrais de synthèse, des pesticides, du transport et de la transformation des récoltes, créant un écart entre l'évolution des prix des denrées alimentaires sur les marchés internationaux d'une part, les bénéfices pour les agriculteurs d'autre part : tandis que les prix des denrées commençaient à croître, les profits qui devaient en principe en découler pour les producteurs ont été largement absorbés par l'augmentation des coûts de production.

Du côté de la demande, l'augmentation des prix de l'énergie a conduit à une croissance de la demande de biocarburants - entraînant une augmentation des prix du maïs, puis du soja et de l'huile de palme - et à une pression accrue sur les terres arables, la production de récoltes pour l'alimentation ayant à subir la concurrence de la production de fourrage et de bioénergie  70 % de l'augmentation de la production de maïs entre 2004 et 2007 est allée à la production d'éthanol [Christiaensen, 2009 : 10]. . L'écart entre la croissance de la demande et la capacité de l'offre de matières premières agricoles a augmenté progressivement. Déjà en diminution à l'échelle mondiale depuis la fin des années 1990, les stocks se sont rétrécis dangereusement à partir de 2006. Dans ce contexte tendu, la spéculation a joué un rôle aussi bien sur les marchés physiques, comme notamment celui du riz [Slayton, 2009], que sur les marchés financiers des produits dérivés : il n'en fallait guère plus pour que le sentiment d'une rareté nouvelle débouche, au printemps 2008, sur la panique des opérateurs du marché, créant la brutale hausse des cours que chacun a encore en mémoire.

Ces causes sont connues, et il n'est pas nécessaire ici de s'y attarder davantage. Ce qu'il faut en revanche souligner, c'est que la crise a mis en lumière à la fois les incohérences de la gouvernance mondiale de la sécurité alimentaire - ou plutôt le prix de son absence - et la nécessité d'une coordination internationale renforcée pour y remédier. Car derrière les causes immédiates de l'augmentation des prix des matières premières agricoles se situent des évolutions plus structurelles. Trois évolutions en particulier sont à souligner.

Premièrement, depuis près de quarante ans, les investissements dans l'agriculture vivrière des PED ont été insuffisants. En Amérique latine et dans plusieurs pays d'Asie du Sud, les années 1960-1970 ont été caractérisées par le lancement d'une " révolution verte " misant sur une agriculture plus capitalisée, faisant appel à une irrigation massive, à la mécanisation de la production agricole, à l'apport d'intrants externes - engrais chimiques et pesticides - et à la distribution de semences à haut rendement, développées dans des centres publics de recherche agronomique [Borlaug, 2000 ; Holt-Gimenez et Patel, 2009 ; Shiva, 1991]. Un degré élevé de coopération internationale a d'ailleurs caractérisé cette évolution, puisque la recherche publique développée, par exemple, au Mexique et aux Philippines, a bénéficié à un grand nombre de pays dans les deux continents concernés. En Afrique subsaharienne, en revanche, cette révolution technologique n'a pas eu lieu au cours de la même période : les agriculteurs ont été largement abandonnés à eux-mêmes, même si le souci de promouvoir les progrès de l'industrie et de garantir l'accès à des denrées alimentaires à bas prix pour les populations a conduit les gouvernements à accorder certains soutiens, y compris par des achats publics centralisés, afin de réaliser ces objectifs. Ces itinéraires très différents convergent sur un point : la pauvreté et l'inégalité dans les zones rurales ont augmenté, la direction du développement agricole ayant généralement favorisé les producteurs les mieux dotés en terre et en capital et reliés aux voies de communication, sans qu'une attention suffisante soit portée aux petits agriculteurs situés dans les zones enclavées ou travaillant sur des terres plus marginales. Dans un contexte dominé par la crainte de pénuries face à une forte croissance démographique, on a voulu miser sur le renforcement de l'efficience de la production agricole, sans accorder le même degré d'attention aux questions d'accès et de justice distributive. Le démantèlement quasi généralisé des interventions publiques dans le secteur agricole au cours des années 1980 et 1990, dû largement aux plans d'ajustement structurel imposés aux PED endettés, n'a fait qu'accentuer cette évolution : passés au crible de la libéralisation, seuls les producteurs les plus compétitifs ont pu émerger, beaucoup d'autres se trouvant confinés à l'agriculture de subsistance ou obligés de quitter l'agriculture pour gonfler les bidonvilles des grandes cités.

Deuxièmement, l'augmentation de la production agricole n'a pas résolu le problème de sécurité alimentaire. Grâce aux progrès de la révolution verte, la production agricole mondiale a augmenté au cours des cinquante dernières années. Et elle a crû partout, même si, en Afrique subsaharienne, la production n'a pas augmenté par rapport à la population (à cause de la forte croissance démographique), et les seuls gains de production ont été réalisés non par une augmentation des rendements par hectare mais par une extension des surfaces cultivées. Mais ces progrès concernant la disponibilité des matières premières agricoles ont été accompagnés d'une croissance de la pauvreté rurale, la petite agriculture familiale, dont dépend une majorité des populations rurales, n'ayant pas vu son sort s'améliorer, devant parfois faire face à une pression accrue sur les terres et les ressources en eau dont elle dépend, en raison de la concurrence exercée par l'agriculture plus fortement capitalisée et plus compétitive sur les marchés. On a donc produit la faim, en même temps qu'on a augmenté la production. Or, cet échec est aussi un échec de gouvernance, en cela que les politiques publiques ont été conçues de manière technocratique, au départ d'un diagnostic incomplet des causes de la faim et n'ont pas été alignées sur l'objectif de l'amélioration de la sécurité alimentaire. Les investissements dans l'agriculture ont été excessivement tournés vers la promotion des cultures d'exportation ; insuffisamment attentifs aux impacts environnementaux et sociaux des avancées technologiques ; et ils ont choisi des indicateurs de succès (l'augmentation de la production per capita, la croissance de la compétitivité ou l'accroissement des revenus d'exportations) qui ont orienté les choix vers des fins autres que la sécurité alimentaire [De Schutter, 2011].

Non seulement les politiques agricoles n'ont pas été indexées sur l'objectif de sécurité alimentaire, mais la libéralisation des échanges de produits agricoles et les politiques commerciales ont détourné les gouvernements de cet objectif. Les prescriptions macroéconomiques des années 1980 ont incité les gouvernements d'un grand nombre de PED à abaisser les droits à l'importation sur les denrées alimentaires. Ils y trouvaient un intérêt de court terme en favorisant l'accès de nourriture à prix abordable pour les populations urbaines. Mais les petits producteurs locaux, trop peu compétitifs sur les marchés internationaux ou ayant des cultures vivrières non destinées à l'exportation, ont subi la concurrence sur leurs propres marchés de produits fortement subventionnés par les pays de l'OCDE : la ruine des petits agriculteurs cherchant à écouler leur production sur les marchés locaux s'est accélérée  En outre, cette situation a incité les organismes de coopération au développement, dans l'ensemble à se détourner progressivement de l'agriculture, considérée comme ne représentant pas un secteur d'avenir pour les PED [Banque mondiale, 2007 : 7]). . La conclusion, en 1994, de l'Accord de Marrakech instituant l'OMC n'a fait que confirmer ce qui, à cette date, se trouvait déjà acquis : l'abaissement progressif des droits de douane sur les produits agricoles, incitant à la fois les PED à se spécialiser dans la production de matières premières agricoles et à dépendre de manière accrue des importations pour l'importation des produits alimentaires transformés. La division internationale du travail (DIT) que l'Accord codifie n'est pas nécessairement favorable aux pays les moins avancés. Surtout, elle a des impacts ambigus sur la sécurité alimentaire. Si certains gains d'efficience ont pu être réalisés, la dépendance de ces pays pauvres aux importations les rend vulnérables aux hausses de prix sur les marchés internationaux. La pauvreté dans les zones rurales a augmenté, et avec elle, mécaniquement, le nombre de personnes n'ayant pas accès à la nourriture à un prix abordable.

Enfin, troisièmement, les politiques énergétiques n'ont pas été aiguillées vers l'impératif de sécurité alimentaire. Depuis les années 1940, les systèmes alimentaires des pays de l'OCDE ont développé une forte dépendance aux énergies fossiles. La mécanisation de la production, l'utilisation d'engrais minéraux et de pesticides issus de l'industrie chimique, et l'allongement des chaînes d'approvisionnement - augmentant les coûts de transport et de conservation sur des longues distances - y ont contribué. La diffusion de la révolution verte dans les PED a étendu cette dépendance dans plusieurs régions importantes. Plus récemment, c'est le choix de miser sur les agrocarburants, éthanol ou biodiesel produits à partir de plantes (maïs, canne à sucre, betterave ou jatropha par exemple) qui a accentué la fusion entre les marchés de l'énergie et de l'agriculture. La conséquence est mécanique : lorsque les prix du pétrole ou du gaz augmentent, les cours des produits agricoles suivent le mouvement, et les prix des denrées alimentaires peuvent s'en trouver affectés Le débat sur ce point n'est pas clos. (repère 1).

En d'autres termes, la crise des prix alimentaires de 2007-2008 a mis en lumière non seulement la fragilité de certains pays pauvres, importateurs nets de denrées alimentaires, vulnérables aux hausses de prix, mais aussi le fait que les politiques agricoles, commerciales et énergétiques n'étaient pas alignées sur, voire portaient atteintes à, l'objectif de la sécurité alimentaire. Même l'aide alimentaire déployée au cours des trente dernières années avait parfois des effets pervers, déstabilisant des marchés locaux déjà fragiles, en venant faire concurrence aux producteurs dans les régions bénéficiaires [FAO, 2006]. C'est du constat de ces incohérences qu'est venue l'idée d'une meilleure coordination internationale des différentes politiques sectorielles ayant un impact sur la sécurité alimentaire à l'échelle nationale [Christiaensen, 2009].

La réforme de la gouvernance mondiale de la sécurité alimentaire

Lorsque les prix des denrées alimentaires ont explosé au printemps 2008, la réaction des agences des Nations unies a été de former, sous la présidence du Secrétaire général des Nations unies, une Équipe spéciale de haut niveau sur la crise mondiale de la sécurité alimentaire (généralement désignée à partir de son acronyme anglais HLTF, High Level Task Force on the Global Crisis of Food Security). La HLTF regroupe, sous l'égide de l'ONU et de la FAO, des représentants des agences onusiennes spécialisées (notamment le Fonds international pour le développement agricole, Fida, ou l'Unicef) ainsi que des institutions de Bretton Woods et de l'OMC.

La HLTF vise principalement à identifier pour les gouvernements une " palette d'options " que ceux-ci sont encouragés à explorer afin de faire face à l'insécurité alimentaire, liée notamment à la hausse des prix : ces options sont énoncées dans un " cadre complet pour l'action " (Comprehensive Framework for Action), mettant en avant les différentes pistes que les États peuvent emprunter et les conséquences qui en découlent. C'est donc, dès fin avril 2008, une première tentative de coordination qui se met sur pied. Mais la HLTF reste un organe de concertation entre agences internationales. Ni les gouvernements, ni la société civile n'y sont représentés. Or, s'il faut un meilleur alignement des différentes politiques sectorielles qui ont un impact sur la sécurité alimentaire, il semble indispensable qu'une coordination intègre ces acteurs.

C'est cette coordination que tentera d'apporter à l'avenir le Comité de la sécurité alimentaire mondiale (CSA ou CFS pour Committee for World Food Security). Formellement, celui-ci est simplement un comité de la FAO, créé en 1974, à la suite du premier Sommet mondial sur la sécurité alimentaire, afin de faire des propositions au Conseil de la FAO sur la base d'un examen des politiques relatives à la sécurité alimentaire mondiale. Mais la trente-cinquième session annuelle du CFS a été l'occasion de son ambitieuse réforme, avalisée par le Conseil de la FAO [CSA, 2009]. La réforme ambitionne de faire du CSA une instance de concertation entre l'ensemble des parties prenantes visant à contribuer à la sécurité alimentaire et à une meilleure nutrition, et à constituer la principale plateforme internationale et intergouvernementale à cette fin.

Soulignons que le CSA n'est pas un forum de donateurs : il n'a pas pour vocation d'inciter les gouvernements des pays riches à prendre des engagements financiers visant à soutenir l'effort des PED envers leur agriculture. Il faut plutôt l'envisager comme un lieu où devra se forger un consensus sur certaines questions d'intérêt commun à l'ensemble des régions du monde, situées au croisement des préoccupations de plusieurs agences internationales, et intéressant l'investissement public comme l'investissement privé. Or, c'est peut-être là - dans l'écart entre les ambitions affichées et la capacité de provoquer les évolutions jugées nécessaires - que se situe le principal point d'interrogation.

L'angle mort des réformes : le rôle de l'investissement privé

Subsiste en effet un obstacle majeur à la poursuite de la cohérence et des transitions nécessaires vers des systèmes agricoles et alimentaires plus durables : les États les plus pauvres manquent de moyens budgétaires et ils ne sont pas en mesure de financer par eux-mêmes les politiques qu'ils souhaiteraient mettre en œuvre.

Cela les place d'abord dans une forte dépendance vis-à-vis des donateurs. Or, au cours des dernières années, la tendance des donateurs à imposer diverses exigences aux bénéficiaires sans coordination entre eux a été de plus en plus dénoncée en raison du fardeau que ceci imposait aux capacités administratives des gouvernements partenaires, et en raison de l'inefficacité de l'aide qui en découle [Easterly, 2006]. Le 2 mars 2005, la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide au développement a été adoptée sous les auspices de l'OCDE pour tenter d'améliorer la qualité de l'aide. Elle a été approuvée par 122 gouvernements, la Commission européenne et 27 organisations. Les engagements qui y figurent sont axés sur cinq principes visant un changement d'orientation des politiques d'aide : l'appropriation nationale, l'alignement sur les priorités définies au plan national, l'harmonisation entre donateurs, la gestion axée sur les résultats et la responsabilisation mutuelle [OCDE, 2007].

Mais, surtout, le manque de moyens budgétaires des pays les moins avancés signifie que ces pays sont fortement tributaires de l'arrivée d'investissements privés, pour le développement d'infrastructures de stockage ou de communication ou pour le soutien à la fourniture de biens privés - engrais, semences à haut rendement, ou pesticides - aux agriculteurs. Cela place ces pays face à un dilemme : renoncer à ces investissements, c'est se priver de la capacité de financer des programmes de relance de l'agriculture qui ont trop longtemps été négligés ; mais vouloir accueillir ces investissements, c'est risquer de ne pouvoir les orienter vers les besoins les plus urgents, par exemple vers le soutien aux petits agriculteurs, situés dans les zones les plus reculées ou travaillant sur les terres les plus marginales - ceux justement qu'il faudrait le plus aider.

C'est en ces termes que l'on peut comprendre le débat sur les investissements agricoles à large échelle, qui a suscité beaucoup d'attention à partir de fin 2008 [De Schutter, 2011b]. Ces investissements prennent la forme d'achats ou de prise en location à long terme de grandes surfaces de terres arables dans les PED, aussi bien par des opérateurs privés (firmes agroalimentaires et fonds d'investissement) que par les gouvernements de pays relativement pauvres en ressources naturelles (soucieux de garantir la sécurité alimentaire à long terme de leurs propres populations en développant ailleurs des capacités de production agricole). Dans la mesure où ils visent à développer des cultures d'exportation sous la forme de grandes plantations relativement peu intensives en main-d'œuvre et contribuant peu à l'économie locale, mais utilisant les terres les plus riches et les mieux situées, ces investissements paraissent peu favorables à la sécurité alimentaire locale. Mais comment, sinon en accueillant ces investisseurs étrangers, " développer " des terres qui autrement demeureraient sous-exploitées ?

Un dilemme de même nature concerne l'agriculture contractuelle. Celle-ci consiste, pour les acheteurs de l'agroalimentaire à conclure des accords de long terme avec des producteurs, afin de se garantir une source d'approvisionnement stable en matières premières agricoles. En échange d'un engagement à fournir cet acheteur et à respecter ses exigences en matière de volumes, de délais de livraison et de cahier des charges, les producteurs se voient garantir un accès au marché ; ils reçoivent une certaine assistance technique ; ils ont le plus souvent la possibilité d'acquérir les intrants nécessaires à la production à des prix en deçà des prix du marché, l'acheteur achetant ces intrants à des prix de gros et les redistribuant aux producteurs avec lesquels il a conclu des contrats d'approvisionnement. De tels accords semblent dans l'intérêt des deux parties. Ils dispensent le gouvernement de devoir lui-même fournir aux petits agriculteurs les services que l'acheteur dispense, intrants et assistance technique. Mais, en même temps, si les pouvoirs publics ne jouent pas un rôle actif dans l'orientation de ces investissements, les petits agriculteurs les plus marginalisés risquent d'être laissés de côté. Ces petits agriculteurs situés loin des voies de communication, disposent de parcelles trop petites (ce qui interdit de réaliser des économies d'échelle en investissant dans l'aménagement du terrain) et sont illettrés ou trop mal formés : pour toutes ces raisons, les coûts de transaction pour l'acheteur potentiel qui voudrait s'approvisionner auprès d'eux sont souvent trop élevés pour que des relations de long terme puissent se nouer [Key et Runsten, 1999 : 396]. Faut-il alors décourager les investisseurs potentiels, dont l'arrivée ne favorisera pas une augmentation des revenus des agriculteurs les plus pauvres ? Ou bien faut-il au contraire les attirer, mais en encadrant leurs pratiques afin qu'elles contribuent aux stratégies de développement arrêtées au plan national dans le pays d'accueil ? Une relation de subsidiarité peut-elle se concevoir entre les rôles respectifs de l'investisseur privé et de l'État ?

L'émergence, depuis 2006, de l'Alliance pour une révolution verte pour l'Afrique (AGRA), illustre encore cette difficulté [Toenniessen, Adesina et Devries, 2008 ; Daño, 2007]. Créée avec le soutien des fondations privées Gates et Rockefeller (contribuant respectivement 100 et 50 millions de dollars au départ), AGRA veut reproduire, en Afrique, la révolution technologique dans l'agriculture opérée dans les années 1960 en Amérique latine et en Asie du Sud, tout en tirant les enseignements des conséquences environnementales négatives de la première révolution verte [Conway, 1997]. À cette fin, elle mise sur les breadbasket regions, les régions à fort potentiel agricole, où elle veut soutenir les agriculteurs par la fourniture d'intrants, notamment des semences de variétés à haut rendement : au cours de la période 2009-2012, 40 % de son soutien ira au Ghana, au Mali, au Mozambique et à la Tanzanie, qui sont des pays identifiés comme adéquats au regard de l'indicateur Doing Business de la Banque mondiale, c'est-à-dire ayant créé un environnement favorable à l'investissement privé [AGRA, 2009 : 8  Par ailleurs, 40 % du soutien d'AGRA ira à neuf autres pays (le Burkina Faso, l'Éthiopie, le Kenya, le Malawi, le Niger, le Nigeria, le Rwanda, l'Ouganda et le Zimbabwe), et 13 % supplémentaires iront à des opérations de sensibilisation sur l'ensemble du continent africain ; 7 % iront aux frais de fonctionnement. ]. L'objectif poursuivi est celui de la création de marchés qui, à terme, devront devenir viables : dans les treize pays où elle opère aujourd'hui, l'Alliance veut favoriser l'émergence d'" agriculteurs-entrepreneurs " qui pourront développer une agriculture suffisamment capitalisée pour encourager les fournisseurs privés d'intrants à les desservir et à investir dans une distribution à l'échelle régionale.

Le projet d'AGRA consiste à lever les obstacles à l'acquisition d'intrants par les petits agriculteurs (dont le pouvoir d'achat est trop faible pour intéresser les distributeurs d'intrants, surtout tenant compte des coûts de distribution liés à leur dispersion géographique) ainsi qu'à leur accès aux marchés (obstacles liés à l'absence d'infrastructures adéquates, mais aussi d'informations sur les prix ou les attentes des acheteurs), et donc de relier ces agriculteurs aux marchés aussi bien comme acheteurs d'intrants que comme fournisseurs de produits agricoles. Cet accès aux marchés est défini comme la clé permettant la sortie de l'agriculture de subsistance, tournée essentiellement vers l'autoconsommation. C'est vers cet objectif que convergent les principaux programmes d'AGRA. Ceux-ci visent à soutenir 40 entreprises africaines de production de semences et 10 000 distributeurs (Program on African Seed Systems) ; à favoriser la création de marchés ruraux, de bourses de récoltes, et d'entrepôts (Market Access Program) ; à encourager un meilleur entretien des sols, en commençant par une cartographie des sols africains (SoilHealth Program) ; et à encourager les gouvernements africains à renforcer leur soutien à l'agriculture et à subventionner l'achat d'intrants (Policy and Partnership Program). En outre, AGRA collabore avec plusieurs partenaires. Ainsi, elle a annoncé, le 15 avril 2009, la création d'un fonds d'investissement agricole pour l'Afrique, mis en place conjointement par elle, par la Banque africaine de développement (BAfD) et le Fida, avec l'appui de l'Agence française de développement (AFD), et visant à mobiliser 500 millions d'euros à l'appui de l'agro-industrie et des coopératives agricoles en Afrique.

Ce n'est pas le lieu ici de détailler ces projets et d'en proposer une évaluation, même sommaire. En revanche, il faut relever qu'un des défis attendant les gouvernements africains est, ici encore, celui de la cohérence. Les budgets à la disposition d'AGRA, que le secteur privé trouve un intérêt à soutenir, sont supérieurs à ceux dont disposent beaucoup de gouvernements africains pour la relance de leur agriculture : comment, dans ces conditions, garantir l'appropriation nationale des programmes ? Les priorités d'AGRA seront-elles conformes à celles fixées dans les politiques nationales des États ? Si AGRA bénéficie aux agriculteurs capables de se muer en " entrepreneurs ", et progressivement d'opérer la transition vers une agriculture plus capitalisée attirant des investisseurs privés, quel sera le sort des plus petits agriculteurs, qui ne sont pas adaptés à cette évolution ? Les pressions sur les terres et l'eau ne vont-elles pas s'accroître, et la concurrence entre agriculteurs ne va-t-elle pas finalement jouer au détriment justement de celles et ceux qu'il faudrait le plus aider - les plus pauvres, travaillant dans les zones agro-écologiques les plus défavorables, et qui ne sont pas en mesure de bénéficier de l'introduction de nouvelles technologies ?

Le rôle des stratégies nationales

Une question clé est dès lors celle de la coordination intersectorielle et de la cohérence entre l'investissement et l'aide au développement, d'une part, et la fixation des priorités nationales, d'autre part. La déclaration adoptée par les ministres de l'Agriculture du G20 lors de la réunion tenue sous présidence française les 22 et 23 juin 2011 reconnaît à cet égard que les investissements dans l'agriculture " doivent entrer dans le cadre des plans d'investissement élaborés par les pays eux-mêmes " (paragraphe 19). De même, la déclaration adoptée à Rome lors du Sommet mondial sur la sécurité alimentaire des 16-18 novembre 2009 identifie comme le premier desdits " Principes de Rome " celui d'" investir dans des plans pris en charge par les pays, visant à affecter les ressources à des programmes et des partenariats bien conçus et axés sur les résultats  Les dirigeants de la planète réaffirment que " la responsabilité de la sécurité alimentaire incombe aux pays et que tout programme visant à relever les défis de la sécurité alimentaire doit être formulé, élaboré, pris en charge et conduit par les pays et prendre appui sur une concertation avec toutes les principales parties prenantes " [FAO, 2009 : 9]. ". L'Initiative de L'Aquila sur la sécurité alimentaire, adoptée dans le cadre du G8 réuni les 8-10 juillet 2009, insiste également sur cette dimension de l'alignement des investissements sur les stratégies nationales.

Cette préoccupation d'une appropriation nationale figure également au cœur de l'approche qui découle, pour les politiques de développement agricole, du droit à l'alimentation. Après que les gouvernements réunis lors du Sommet mondial de l'alimentation de 1996 eurent lancé un appel à clarifier les exigences normatives du droit à l'alimentation, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (CDESC) - groupe d'experts indépendants chargé de la surveillance du respect du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels - a consacré une Observation générale au droit à l'alimentation, qui est venu en préciser les implications pour les gouvernements [CDESC, 1999]. Entre 2002 et 2004, un texte contenant un ensemble de recommandations portant sur la mise en œuvre du droit à l'alimentation a ensuite été négocié par les États au sein de la FAO : ce texte, les Directives volontaires à l'appui de la concrétisation progressive du droit à une alimentation adéquate dans un contexte de sécurité alimentaire nationale, est adopté à l'unanimité des membres du Conseil de la FAO le 23 novembre 2004.

Comme l'Observation générale no 12 du CDESC, les directives sur le droit à l'alimentation appellent à l'adoption de stratégies nationales définissant quelles mesures doivent être prises, par qui, dans quels délais, et moyennant quelles procédures. Pareilles stratégies nationales ou plans d'action visent à garantir que les ressources appropriées seront mobilisées. Elles visent à améliorer la coordination à travers différents départements ministériels, afin d'assurer que les causes multiples de la faim (reliées entre elles) seront écartées. Ces stratégies obligent à rendre des comptes : en assignant des rôles à chacun et en définissant les responsabilités, elles facilitent le travail des organisations de la société civile et d'autorités indépendantes - telles que les institutions nationales des droits de l'homme ou les juridictions -, qui pourront exiger des pouvoirs publics qu'ils justifient leurs choix à la lumière du plan de route qui a été fixé. Ces plans d'action autorisent parfois des ombudsmen ou des institutions équivalentes à réagir à la passivité des autorités. Et ils favorisent l'apprentissage collectif : dès lors que les progrès réalisés sont mesurés à l'aide d'indicateurs, les politiques qui échouent à produire des résultats peuvent être corrigées à un stade précoce. Enfin, parce que ces stratégies doivent être conçues comme participatives et inclusives, elles sont une source de démocratisation de la décision, et elles garantissent que les décisions seront prises à la lumière des véritables besoins, tels qu'ils sont exprimés par les personnes concernées.

Les gouvernements doivent s'assurer que l'orientation de leurs politiques agricoles, mais aussi les choix qui sont faits dans les domaines du commerce international, des politiques énergétiques et de lutte contre le changement climatique, ou dans ceux de l'aide alimentaire ou de la coopération au développement, convergent vers l'amélioration de la sécurité alimentaire. Et ils doivent se réapproprier la direction de l'investissement dans l'agriculture, et ne pas laisser la définition des priorités à d'autres acteurs intéressés, tels les investisseurs, souhaitant s'approprier les meilleures terres ou les fondations privées. Ces fondations sont en effet souvent convaincues que la transition vers une agriculture fortement capitalisée, reposant sur des agriculteurs connectés aux marchés, constitue la solution à l'absence de développement rural et à la pauvreté qui affecte un nombre si important de petits agriculteurs pratiquant une agriculture familiale. La réforme de la gouvernance de la sécurité alimentaire a un rôle clé à jouer à cet égard, afin de favoriser cette convergence et afin de garantir cette appropriation. Il est urgent qu'au sein des PED, ceux surtout où l'agriculture a pris du retard et doit à présent être réinstallée au cœur des politiques de développement, les gouvernements acceptent de transformer leurs modes de gouvernance et élaborent ces stratégies nationales en acceptant de se soumettre au contrôle de l'opinion publique et de partager le pouvoir avec les organisations paysannes. Réinvestir dans l'agriculture, ce n'est pas seulement s'assurer que la productivité agricole va augmenter dans les régions où elle est demeurée basse, pratiquement inchangée depuis quarante ans. C'est aussi, par là, gagner le combat contre la pauvreté rurale, et donc lutter contre la faim et la malnutrition ; et c'est, par l'augmentation du niveau de vie des populations rurales dont le pouvoir d'achat est aujourd'hui insuffisant pour constituer un débouché pour les offreurs locaux de biens et de services, favoriser un développement de l'ensemble des secteurs économiques des pays très pauvres, à partir d'une régénération de l'agriculture [Adelman, 1984].

La réforme de la gouvernance interne doit s'accompagner de la réforme de la gouvernance mondiale. La reconstitution du CSA, si elle débouche sur l'adoption d'un cadre stratégique mondial robuste contenant un agenda de réforme précis, constitue une promesse à cet égard. Ce cadre devrait inspirer l'action des différentes agences internationales réunies au sein du CSA, et il devrait orienter les rapports entre les gouvernements donateurs et leurs partenaires du Sud. Progressivement, ce à quoi doit tendre le cadre stratégique mondial, c'est à améliorer l'environnement international au sein duquel les pays pauvres pourront voir leurs efforts récompensés. C'est cette promesse qu'il nous faut à présent tenir.

Les prix des produits alimentaires n'augmentent pas seuls

Les prix des produits alimentaires n'ont cessé d'augmenter depuis 2000, avec une accélération de cette progression depuis 2008. Les prix des matières agricoles ont suivi quasiment la même évolution. Les uns comme les autres répercutent l'augmentation des prix d'autres ressources fondamentales, notamment celui du pétrole, conditionnant le coût de beaucoup d'intrants chimiques comme du transport des produits alimentaires.
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