La politique sociale du Brésil au xxie siècle
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Sommaire de l'article
Lutter contre la pauvreté et l'informalité
Qui bénéficie du programme Bolsa Familia ?
Le travail formel reste rare au Brésil
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Connu comme l'un des pays les plus inégalitaires de la planète, le Brésil réalise actuellement des progrès considérables de réduction des inégalités et d'amélioration des conditions de vie des travailleurs informels. Pour comprendre ces succès, il faut suivre l'expérience brésilienne depuis les années 1930 jusqu'aux récents programmes Fome Zero et Bolsa Familia. Le Brésil offre une expérience majeure de construction d'un système de protection sociale établi sur des dispositifs innovants, adaptés à l'hétérogénéité des réalités locales.

Les acquis sociaux obtenus au Brésil dans la première décennie du xxie siècle sont remarquables et ont retenu l'attention du monde entier. En effet, le pays est devenu une sorte de grand laboratoire qui expérimente les politiques sociales et les teste à très grande échelle. L'éradication de l'extrême pauvreté et de la faim est en cours et, pour maintenir cette dynamique, le pays doit désormais relever un certain nombre de défis touchant aux revenus faibles et moyens. Ces transformations sont nécessaires pour répondre aux critères d'un modèle de développement durable, à la fois social et environnemental.

Le lecteur doit être conscient du fait que ce laboratoire ne fournit pas de solutions prêtes à l'emploi, mais montre plutôt qu'il faut commencer par bien comprendre les problèmes sociaux à résoudre. C'est le fondement d'une action gouvernementale pragmatique ; les solutions doivent émerger des cadres institutionnels spécifiques et des structures sociales de chaque pays. Les pages qui suivent décrivent la voie vers l'intégration sociale empruntée par le Brésil au cours de la dernière décennie, en tenant compte de son contexte institutionnel, politique et social particulier.

Perspective historique de la politique sociale du Brésil

La pauvreté et la faim sont des phénomènes sociaux, bien réels pour toute personne vivant dans de telles conditions sociales, mais qui peuvent sembler très lointains pour ceux qui n'ont jamais connu une telle soufFrance. Quoi qu'il en soit, le fait est qu'aucune société ne peut développer pleinement son potentiel lorsqu'une partie de sa population souffre d'une telle atrophie sociale (chapitre 4 | Inégalités et croissance : l'émergence d'une idéologie globale entre 1990 et 2010).

Pour surmonter le problème de la pauvreté et de la faim, une société doit avoir la volonté politique de mettre en œuvre un ensemble complet de politiques de fond, et, pour cela, affronter toutes les difficultés causées par les effets persistants des politiques et pratiques en place héritées du passé et les régler une fois pour toutes. La compréhension même du phénomène de la faim et de la pauvreté peut paraître simple à première vue, mais la question est en réalité très complexe.

Le Brésil est devenu une république en 1889. L'esclavage y avait officiellement été aboli un an auparavant. L'agriculture était la principale activité économique, concentrée près de l'océan depuis l'orientation du pays vers l'exportation de produits de base. Seule une petite partie de la population bénéficiait de cette activité, en particulier de gros agriculteurs et commerçants, tandis que l'intérieur du pays était peuplé d'une masse de personnes démunies.

Dans les années 1930, le Brésil est passé d'une économie axée sur les produits d'exportation à une économie industrielle davantage tournée vers le marché intérieur. À cette époque, le pays voyait déjà l'émergence d'une classe moyenne urbaine. Des politiques sociales ont été mises en place, structurées et axées sur les droits du travail, la santé et l'éducation des ouvriers urbains travaillant dans le secteur formel. Les habitants des zones rurales ont été pour la grande majorité exclus de cette dynamique.

Au cours des cinquante années qui ont suivi, le pays a fait l'objet d'un processus d'industrialisation inscrit dans le temps long. Mais là encore, pour soutenir cette croissance industrielle, l'attention a surtout été portée, en termes d'améliorations sociales, à cette même strate sociale formelle. Depuis les réseaux de services de santé jusqu'à la collecte de données sociales, la priorité était sans équivoque : le travailleur urbain formel. L'idée centrale était que ce modèle socio-économique serait un jour universalisé. Toutefois, cela n'a pas été le cas, ni au Brésil, ni dans le système-monde dans son ensemble [Wallerstein, 1995].

Les politiques sociales de la démocratie renaissante

Pendant cette longue phase de développement, le pays a été en mesure d'inclure environ la moitié de sa population dans le segment formel, avant que le modèle ne stagne au cours des années 1980, précisément au moment où le Brésil sortait de trois décennies de régime dictatorial. Vers le milieu de la décennie, le pays a rétabli le droit de choisir un président civil, même si celui-ci était élu indirectement, et à peine trois ans plus tard, en 1988, une nouvelle Constitution était promulguée.

Cependant, à cette époque, le Brésil avait cessé de croître rapidement et le budget fédéral était gravement compromis par le fardeau de l'énorme dette extérieure contractée au cours de la décennie précédente. Les aspirations à une réforme sociale en profondeur voulue par la toute nouvelle démocratie naissante ont donc été freinées. En conséquence, le budget social du gouvernement a stagné, pris entre les contingences économiques et financières et la pression sociale en faveur de vastes réformes.

La nouvelle Constitution a défini toute une gamme de droits sociaux en répartissant les rôles entre les trois niveaux administratifs du pays : municipal, étatique et fédéral. Le nouveau cadre constitutionnel n'était pas encore soutenu par un appareil judiciaire qui soit en mesure de fixer les responsabilités spécifiques de chacun des trois niveaux de l'exécutif. Les obligations légales étant mal définies, les chefs de gouvernement ont pu politiquement et juridiquement esquiver certaines responsabilités sociales.

À la fin du premier gouvernement du Brésil de l'après-démocratisation (1986-1990), un tiers des Brésiliens de moins de cinq ans étaient encore sous-alimentés [INAM/IBGE/IPEA, 1990]. Le taux de chômage était d'environ 7 % de la population active [Ipeadata, 2012]. La faim et la pauvreté avaient pris une dimension politique pour la société brésilienne. Un nombre croissant de personnalités issues de divers horizons de la vie intellectuelle et culturelle ont lancé un mouvement qui a permis une prise de conscience sociale plus proactive : la faim n'était plus acceptable dans un pays exportateur de produits alimentaires classé parmi les dix premières économies mondiales.

" Ação da Cidadania Contra a Fome, a Miséria e pela Vida " (Action de la citoyenneté contre la faim, la misère et pour la vie), créée en 1993.

Le président suivant, Fernando Collor, n'a pas amélioré la situation (1990-1992). Au contraire, au moment de sa deuxième année au pouvoir, les politiques alimentaires et nutritionnelles ont subi une réduction budgétaire de l'ordre de 80 %. Son successeur Itamar Franco (1993-1994) a ainsi hérité d'un climat politique de mobilisation sociale. Une nouvelle forme d'articulation politique a été proposée par les différents niveaux de gouvernements, tandis que la participation de la société civile aux décisions gouvernementales était facilitée par la création du Conseil national pour la sécurité alimentaire et nutritionnelle. Sa suggestion de décentraliser les politiques pour améliorer la coopération avec les municipalités a commencé à être prise au sérieux par le gouvernement fédéral.

Au même moment, une Carte de la faim [Pelianno, 1993] a été publiée par un important groupe de réflexion public, mettant en évidence le fait que 32 millions de personnes souffraient de la faim au Brésil. Ces personnes étaient dispersées sur l'ensemble du pays, dans les zones rurales et urbaines. Cette publication a également fourni une analyse de la situation de la production alimentaire, concluant que le Brésil produisait une quantité de calories et de protéines pouvant nourrir une population 50 % supérieure à la sienne. Un écart significatif et inquiétant a été identifié entre le prix à la production et le coût des aliments pour le consommateur final.

Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Institut de recherche économique appliquée. Consultable sur : www.ipea.gov.br

La société civile a continué à se mobiliser sur le problème de la pauvreté et de la faim, s'opposant aux limites du processus de développement du Brésil. L'objectif de généraliser le modèle de revenu des ouvriers industriels formels s'est répandu dans le monde au xxe siècle, structurant les systèmes de sécurité sociale dans de nombreux pays [Wallerstein, 1995]. Cette idée d'universalisation de l'aide sociale a été intégrée dans la Constitution brésilienne de 1988.

Santé et éducation sont devenues des droits civils au Brésil. Toutefois, comme ces droits s'adressaient historiquement aux travailleurs urbains formels, les services de bonne qualité n'étaient pour l'essentiel disponibles que pour ce secteur de la société. Les forces poussant à la démocratisation ont pressé les gouvernements d'étendre ces services à toute la population. Mais avec un budget en déclin, l'élargissement de la portée de ces systèmes a dû se faire au détriment de leur qualité. En conséquence, encouragée par des réductions d'impôt sur le revenu, la classe moyenne supérieure s'est tournée vers l'enseignement et les soins de santé privés.

C'est ce qui définit la réalité des politiques sociales au Brésil durant les années 1990 : plus de personnes ont pu accéder aux écoles et aux hôpitaux, mais au prix de services de moindre qualité. En outre, en dépit de la baisse de qualité liée à la compression des coûts, ces services n'étaient toujours pas en mesure de couvrir l'ensemble de la population. L'aide sociale était dispersée et restait sujette à des détournements par les pouvoirs politiques locaux à des fins électorales, entraînant des problèmes de continuité et délaissant ceux qui étaient vraiment dans le besoin. Ainsi, aucune voie précise n'a été proposée pour poursuivre de facto l'intégration sociale des familles pauvres.

En termes de réduction de la pauvreté, la contribution politique majeure de cette décennie a eu lieu en 1994, comme un effet secondaire de la fin d'une période de forte inflation. Les pauvres n'étaient plus confrontés à une érosion de leur revenu provoquée tous les mois par l'inflation. Cela a augmenté la valeur monétaire de leur salaire, leur permettant d'augmenter leurs dépenses de consommation. 10 millions de personnes sont ainsi sorties de la pauvreté [Peliano, 2010].

De 1995 à 2002, le gouvernement de Fernando Henrique Cardoso a adopté un programme néolibéral assorti de gros efforts de réductions budgétaires. Le Conseil national pour la sécurité alimentaire et nutritionnelle a alors été remplacé par un Conseil caractérisé par une approche élargie de la pauvreté, présidé par la Première dame. Un Secrétariat exécutif a été créé, dépourvu de budget, sa mission étant de lier et de stimuler les actions de lutte contre la pauvreté des différents ministères et de la société civile.

Cependant, les politiques macroéconomiques contractionnistes ont entraîné une augmentation du chômage, qui a atteint 10,4 % en 1999 [Ipeadata, 2012], ainsi qu'une montée des tensions sociales. Les politiques sociales ont été particulièrement touchées et, conformément au programme néolibéral du gouvernement et à sa vision minimaliste de l'État, la focalisation sur les plus pauvres a été choisie comme réponse pour surmonter les restrictions budgétaires, au détriment des politiques classiques universelles, comme l'éducation, la santé, les retraites et les autres droits des travailleurs.

La nouvelle génération de politiques sociales au Brésil

En réaction à cette voie néolibérale qui n'avait pas réussi à réduire les pressions sociales issues du processus de re-démocratisation, Luiz Inácio Lula da Silva (communément appelé Lula) a remporté la première élection présidentielle du siècle actuel grâce à sa campagne électorale portant sur un programme social structuré. La lutte contre la faim et la pauvreté est ainsi devenue la première priorité du nouveau gouvernement fédéral.

Quand le Parti des travailleurs de Lula est arrivé au pouvoir à l'exécutif fédéral, il a introduit le programme Fome Zero (" Faim zéro "), reposant sur quatre axes d'approche : (i) l'accès à la nourriture ; (ii) le renforcement de l'agriculture familiale ; (iii) la génération de revenus ; et (iv) les liens institutionnels, la mobilisation et le contrôle social [Aranha, 2010]. En outre, le nouveau gouvernement avait une stratégie globale de développement basée sur le renforcement du marché intérieur brésilien, la création d'emploi et l'augmentation de la capacité d'action de l'État [Brasil, 2003]. Les politiques sociales sont devenues un élément de l'arsenal non seulement pour lutter contre la faim, mais aussi pour stimuler le marché intérieur et la génération de revenus dans les régions où ils avaient stagné.

Un grand nombre de propositions politiques étaient désormais sur la table, s'inspirant des idées qui avaient émergé dans les débats depuis les années 1980 et des nombreuses expériences testées localement. Il était également nécessaire de poursuivre les politiques sociales qui avaient été mises en place par le gouvernement précédent. Ce facteur est apparu important quand la discontinuité, qui caractérise un cadre institutionnel et juridique fragile, a été identifiée comme le problème majeur associé aux politiques de lutte contre la pauvreté. Ces efforts présentaient un caractère dispersif dans les différents ministères et ont fait l'objet de peu de dialogue intersectoriel.

Le travail intersectoriel est rendu très difficile au Brésil par un système politique multipartite, une logique de coalition lors des élections et le fait que chaque parti de la coalition gagnante est doté du pouvoir de nommer son propre ministère ou secrétaire.

Le Ministère extraordinaire de la sécurité alimentaire et du combat contre la faim (MESA) a donc été créé pour unir les actions de lutte contre la pauvreté et la faim. Même s'il avait une plus grande force institutionnelle que le conseil précédent, présidé par la Première dame, il ne disposait toujours pas du budget nécessaire pour mettre en œuvre ses propres politiques. Sa capacité à relier les différents secteurs était redondante avec celle d'autres niveaux de gouvernement aux fonctions similaires, tels que Casa Civil - qui devait plus tard devenir le principal soutien du Président dans ses efforts pour parvenir à une plus grande synergie entre les différents secteurs, allant des investissements en infrastructure à l'action contre la faim. Dès sa première année, Fome Zero comprenait 36 actions différentes. Mais l'optimisme concernant ces propositions, fondées pourtant sur des valeurs raisonnables, n'a, comme c'est souvent le cas, pas été suffisant : les politiques sociales doivent faire preuve d'efficacité et d'efficience et, au Brésil, fonctionner à une très large échelle.

C'était la première fois que des politiques anti-pauvreté d'une telle envergure étaient mises en place dans un cadre permanent et avec des règles transparentes. Certaines politiques mises en œuvre au début du gouvernement ont présenté de bons résultats et d'autres ont été difficiles à exécuter ou ont eu un faible impact. Aussi, un processus provisoire s'est mis en place là où des politiques étaient susceptibles de se développer ; un tel processus est devenu structurel dans le cas de Fome Zero ; certaines politiques sont restées très limitées en portée, comme en mode pilote ; et quelques-unes ont tout simplement été abandonnées. Les dépenses fédérales annuelles par habitant relatives aux politiques sociales sont passées de 950 dollars à 3 325 dollars entre 2003 et 2010 [IPEA, 2012] ; et les dépenses sociales fédérales ont augmenté en pourcentage du budget total du gouvernement fédéral (repère 2). Ce budget a augmenté en termes réels, pour atteindre 320 milliards de dollars, ce qui témoigne de l'effort politique pour renforcer la protection sociale au Brésil.

Lutter contre la pauvreté et l'informalité

Le programme Bolsa Familia veut lutter contre la très grande pauvreté au Brésil et venir en aide aux employés du secteur informel. Le nombre croissant de familles bénéficiaires correspond de fait à une réduction du nombre de personnes vivant avec moins de 2 dollars par jour ou travaillant dans l'informel.
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Identification et ciblage

L'identification des populations cibles et de leurs conditions de vie a été le premier grand défi des politiques anti-pauvreté. Auparavant, les systèmes d'identification se basaient sur les personnes déjà bénéficiaires des politiques sociales ou encadrées par l'emploi formel. Ces systèmes étaient conçus pour fournir des informations sur les individus, dissociés de leur structure familiale. Les politiques étaient fragmentées, tout comme leurs systèmes d'enregistrement, répartis entre divers niveaux des ministères et des fédérations. La création en 2002 d'une base de données unique pour les programmes sociaux du gouvernement fédéral (Cadastro Único, " Registre unique ") et d'un numéro d'identification sociale unique a constitué une étape importante pour surmonter cette dispersion des sources de données sociales. Au début du mandat de Lula, les données du Registre unique présentaient de nombreuses lacunes en termes de qualité et de portée. Aucun pacte fédératif n'avait encore été mis en place pour responsabiliser les acteurs.

En 2004, le ministère du Développement social et du Combat contre la faim (MDS) a été créé, regroupant le ministère de l'Assistance sociale, le MESA et le Secrétariat pour la sécurité alimentaire et la nutrition. Le nouveau ministère était désormais en mesure d'intégrer l'aide sociale, le programme Bolsa Familia (BFP - un programme de subventions conditionnelles aux familles pauvres), le Registre unique ainsi que la sécurité alimentaire. Au lancement du BFP en octobre 2003, le Président a mis en place un processus de négociation fédéral qui a abouti à des accords de gestion conjointe définissant les responsabilités municipales et fédérales. La collecte de données du Registre est devenue une tâche municipale et le gouvernement fédéral a établi un indice de gestion décentralisée, utilisé à la fois comme outil de suivi et comme mesure officielle de la contrepartie financière de l'Union aux frais administratifs de collecte de données.

Le revenu et la taille de la famille sont déclarés par les familles au Registre unique. Cette information est utilisée pour déterminer si un ménage est éligible pour recevoir une subvention BFP et si oui, pour quel montant. En 2012, 13,7 millions des familles bénéficiaient du BFP, avec une erreur de ciblage de l'ordre de 5 %, ce que la Banque mondiale considère comme une " précision de ciblage très impressionnante " [Lindertet alii, 2007 : 2]. Le gouvernement fédéral utilise les critères d'estimation basés sur les systèmes d'enquêtes qui existaient auparavant.

Le Brésil dispose d'institutions statistiques bien établies, par exemple l'Institut brésilien de géographie et de statistique (IBGE), créé en 1936. L'IBGE réalise régulièrement une enquête nationale auprès des ménages depuis 1967 et un recensement national tous les 10 ans.

Pour chacune des 5 565 municipalités du Brésil, le MDS estime le nombre de familles pauvres et fixe des objectifs quantitatifs pour les familles inscrites par le personnel municipal. Comme l'informalité est une caractéristique des plus pauvres, même si une déclaration de revenu de la famille est nécessaire pour prouver l'admissibilité, aucune preuve documentaire n'est exigée. La précision vient de la bonne connaissance des autorités locales des zones pauvres de leurs territoires, et est calibrée en utilisant des estimations statistiques du MDS.

Le MDS réalise des audits des registres de paie BFP à l'aide d'autres bases de données administratives, telles que celles fournissant des données sur les travailleurs du secteur formel, les propriétaires de voitures ou les retraites. Un autre facteur permettant de réduire l'erreur de ciblage est le contrôle social, à la fois entre les membres de la communauté et par les conseils municipaux composés par la société civile pour contrôler l'administration locale.

De toutes les politiques mises en œuvre dans le cadre de Fome Zero, le BFP est devenu un pilier essentiel en termes de budget, de durée, d'impact et de soutien dans l'opinion publique. Il se base sur des règles simples et claires, dotées d'une approche familiale et il favorise des politiques universelles de santé et d'éducation par une application conditionnelle. Pour que les familles puissent bénéficier des prestations, leurs enfants doivent avoir un taux de scolarisation de 85 % et doivent être à jour dans le calendrier de vaccination défini par le ministère de la Santé, tandis que les femmes enceintes doivent respecter un calendrier de suivi de grossesse.

La pauvreté et l'extrême pauvreté sont définies par le revenu familial par habitant. Bien sûr, la pauvreté ne se limite pas à l'insuffisance de revenu [Stiglitz, Sen et Fitoussi, 2008], mais c'est le facteur qui a été choisi par le BFP comme seul critère d'admissibilité car il est très facile à gérer, et il favorise également la pratique de la responsabilité sociale. En opérant de concert avec le Registre unique et les politiques universelles, le BFP a aidé le gouvernement à surmonter l'opposition entre actions ciblées et actions universelles. Comme le Registre unique et le BFP fonctionnent désormais tous les deux sur une très large échelle - comprenant 72 millions de personnes enregistrées, soit un tiers de la population brésilienne, et 50 millions de bénéficiaires - ils sont en position de force pour fournir des informations précieuses pour d'autres projets, tels que l'électrification en zone rurale, l'assainissement et l'approvisionnement en eau (repère 1).

Qui bénéficie du programme Bolsa Familia ?

Le programme Bolsa Familia a non seulement renouvelé l'approche des politiques sociales brésiliennes, mais il a aussi permis la mise en place d'outils statistiques très précis permettant de cibler les familles déshéritées sur une base territoriale.
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Durant les premières étapes de la mise en œuvre des politiques anti-pauvreté de grande ampleur, il était plus facile de trouver des familles pauvres en attente d'intégration sociale. En 2011, 16 millions de personnes restaient exclues de droits sociaux, politiques et économiques au Brésil. Tous les efforts fournis n'ont pas encore été suffisants pour atteindre l'ensemble de ces personnes, et il semble que la réponse réside désormais dans le ciblage des mesures en faveur de populations spécifiques, en termes de territoires ou d'appartenance culturelle, comme les quilombolas, les Indiens, les habitants des bords de rivière, les personnes pratiquant l'extractivisme, etc. Le Département du Registre unique a mis en place des stratégies différentes pour atteindre ces populations spécifiques, et l'action a été menée en fonction des demandes des mouvements sociaux. Cette approche a en effet permis d'atteindre de nombreuses poches de pauvreté que les autorités locales n'avaient pas encore ciblées.

L'aide sociale, qui est un droit constitutionnel, est devenue institutionnellement structurée par un traité fédératif et une législation spécifique. Aujourd'hui, de nombreux centres de référence d'aide sociale (CRAS) ont été mis en place dans les zones de pauvreté grâce au travail du MDS, ce qui facilite la construction d'infrastructures, en coopération avec les municipalités, qui fournissent les ressources humaines. Ils offrent une territorialité à un ensemble de politiques sociales. Les technologies de l'information jouent un rôle fondamental dans la gestion de ces actions décentralisées. En 2010, le MDS assurait le suivi de plus de 6 700 CRAS [Brasil, 2010].

L'agriculture familiale

Sur le plan de la politique de sécurité alimentaire, l'importance de l'agriculture familiale n'a cessé de croître. Bien que 70 % des aliments consommés par les Brésiliens soient issus de l'agriculture familiale, l'industrie agro-alimentaire avait bénéficié d'une attention privilégiée en raison de son importance dans les exportations du pays. Toutefois, depuis les années 1990, un certain nombre de politiques ont commencé à être dirigées vers l'agriculture à petite échelle. Par exemple, un programme de crédit rural a été créé, permettant l'enregistrement des petits agriculteurs.

Le Programme national de renforcement de l'agriculture familiale (PRONAF), qui s'accompagne de la Déclaration d'éligibilité au PRONAF (DAP), est un système d'enregistrement touchant 3,2 millions de familles agricoles. L'inscription se fait au niveau local par les syndicats ruraux ou les institutions d'assistance technique. Après l'enregistrement, une famille peut avoir accès au crédit PRONAF auprès de toute banque ou coopérative de crédit, une fois que les règles de crédit sont approuvées par le Conseil monétaire national, une autorité financière supérieure.

En 2006, une législation spécifique définissant l'agriculture familiale a été adoptée, créant un meilleur environnement pour cibler les politiques sur ce type d'entreprise familiale. Un recensement agricole réalisé la même année a identifié 4,3 millions d'exploitations familiales, qui, bien qu'occupant moins de 25 % de la superficie totale des propriétés rurales, concentraient 74,4 % de l'emploi agricole [França, Del Grossi et Marques, 2009].

L'agriculture familiale est définie par la taille maximale de l'exploitation ; ne doit pas employer plus de deux ouvriers ; la principale source de revenu doit provenir de l'activité agricole ; et la ferme doit être gérée par les membres de la famille.

L'agriculture familiale est devenue l'élément central des stratégies de développement rural avec des politiques d'accès à la terre, de crédit, d'assurance, d'assistance technique et de commercialisation. En 2009, 1,4 millions de petits agriculteurs ont accédé à un crédit PRONAF (voir note 6), pour un montant total d'opérations de crédit s'élevant à 7 milliards de dollars [Brasil, 2010]. L'assistance technique aux petites cultures a également été améliorée et élargie. Comme d'habitude, les actions ont été dispersées entre les différents ministères, si bien qu'un programme a été créé en 2008 pour relier ces efforts, donnant une approche territoriale à l'intervention du gouvernement sur les zones rurales pauvres par la définition de 120 territoires (composés de municipalités) où les politiques de toutes sortes devaient être présentes.

La commercialisation, un problème de longue date pour les petits agriculteurs, en particulier dans les régions pauvres, a été prise en compte dans ces mesures. Les entreprises agricoles pouvaient désormais devenir financièrement viables grâce à des politiques d'achat public auprès des fermes familiales, et par une augmentation des dépenses alimentaires des familles pauvres. Au moins 30 % du budget des repas scolaires devait ainsi être dépensé en produits issus des fermes familiales. Un autre programme important à cet égard est le Programme d'acquisition des aliments de 2003, achetant à hauteur de 8 000 reals par an à chaque famille. En 2011, ce programme a permis l'achat de 476 millions de tonnes de vivres, d'une valeur de 300 millions de dollars, auprès de 162 242 exploitations agricoles pour en faire don à 29 800 institutions sociales [PAA DATA, 2012] telles que les écoles, les restaurants populaires, les centres d'aide sociale, les restaurants pour les personnes à faible revenu ou tout simplement directement aux familles. Les produits sont également utilisés pour constituer des stocks alimentaires publics qui fonctionnent comme des régulateurs de prix et des stocks d'urgence en cas de catastrophes climatiques, les plus courantes étant les sécheresses et les inondations. Ce programme est actuellement en cours d'adaptation afin d'être élargi pour atteindre un budget annuel d'environ 1 milliard de dollars.

Le suivi des résultats et les défis à venir

Le MDS a été créé en même temps que le Secrétariat d'évaluation et de gestion de l'information, qui est responsable de l'évaluation et du suivi de cette nouvelle génération de politiques sociales institutionnalisées et décentralisées. Il travaille de deux façons : par le diagnostic et le suivi des politiques, réalisés grâce à une mise en réseaux des établissements publics de statistiques et de recherche ; et par l'évaluation des politiques par des institutions externes.

Les bases de données sociales statistiques et administratives ayant toujours reposé sur le secteur formel, et la pauvreté et la faim étant prédominantes chez les familles vivant dans des situations informelles, la gestion des politiques ciblant les pauvres nécessitait une meilleure compréhension des phénomènes. En travaillant en réseau avec les établissements publics de statistiques et de recherche, le MDS a pu ouvrir un débat méthodologique et a préconisé l'inclusion de domaines supplémentaires dans les enquêtes traditionnelles sur les ménages et dans le recensement général brésilien. Grâce à cet effort, le pays fait des progrès dans "la mise en place d'un vaste système statistique qui capture le plus grand nombre possible de dimensions pertinentes" [Stiglitz, Sen et Fitoussi, 2008].

Comme mentionné ci-dessus, la stratégie Fome Zero s'intègre dans une stratégie de développement plus large basée sur la relance du marché intérieur et la création d'emplois. Avant la crise financière des " subprimes ", en 2008, le chômage était tombé à 7,8 % [Ipeadata, 2012]. Ce facteur est important pour mieux apprécier les réalisations sociales récentes au Brésil. Le nombre total de travailleurs du secteur formel a augmenté de 15 millions entre 2003 et 2010 [Barbosaet alii, 2010], et, au cours de la même période, le salaire minimum avait connu une augmentation de valeur réelle de 66 %. En effet, la dynamique du marché du travail a été responsable de 75 % de la hausse des revenus des ménages au cours de la première décennie du millénaire [IPEA, 2012], ce qui est un élément clé de la réduction de la pauvreté. Cela a également eu un impact sur l'inégalité, l'indice de Gini passant de 0,594 en 2001 à 0,527 en 2011. Les méthodes de décomposition des sources de revenus indiquent l'impact relatif de chaque source sur la réduction de l'indice de Gini : emploi et augmentation du salaire réel, 58 % ; retraites, 19 % ; et BFP, 13 % [IPEA, 2012].

Néanmoins, le marché du travail au Brésil demeure une source très instable de revenu pour les familles pauvres. Alors que les travailleurs de l'OCDE sont embauchés pour une durée moyenne de 126 mois, par rapport à une moyenne de 62 mois pour les travailleurs formels brésiliens, les travailleurs inscrits au Registre unique sont embauchés pour seulement 22 mois - près d'un tiers de la moyenne nationale - et les familles bénéficiaires du BFP gardent leurs emplois formels pendant moins d'un an en moyenne (repère 3).

Le travail formel reste rare au Brésil

Le marché du travail brésilien offre peu d'emplois stables entretenant la pauvreté et rendant le programme Bolsa Familia particulièrement crucial pour beaucoup de familles.
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Cette réalité souligne la nécessité d'une nouvelle dynamique d'intégration sociale par la production économique. Comme on le voit, un ensemble de politiques interdépendantes d'intégration ciblées sur les productions des zones rurales et basées sur l'agriculture familiale existe déjà. Mais aucune politique n'a encore émergé comme solution cohérente pour stimuler les entreprises à faible revenu dans les zones urbaines et forestières, applicable à grande échelle. D'après l'expérience acquise à ce jour, de nouvelles politiques devraient viser : (i) les coopératives d'économie solidaire ; (ii) la formalisation des petites entreprises ; et (iii) la création de nouvelles lignes de crédit. En outre, l'assistance technique reste mal adaptée pour les petites entreprises. Compte tenu de ces facteurs, le nouveau gouvernement de Dilma Roussef a établi en 2011 le plan " Brésil sans misère " (Plano Brasil sem Miséria). Il a été établi que le Brésil comptait encore 16 millions de personnes vivant dans l'extrême pauvreté et que des efforts supplémentaires étaient nécessaires pour changer leur situation. Le plan " Brésil sans misère " est basé sur les politiques existantes et cherche à améliorer les politiques suivant trois lignes d'approche : garantie de revenu, accès aux services publics et intégration productive.

Comme nous l'avons vu, les familles pauvres des zones urbaines et rurales sont confrontées à des privations différentes qui exigent des stratégies spécifiques de politiques publiques. Dans la section suivante, nous verrons que le Brésil fait face non seulement à des défis sociaux urbains et ruraux, mais que dans la région du nord du pays, la forêt tropicale représente également un défi majeur pour les politiques sociales.

Pauvreté et environnement

Les politiques visant à lutter contre la pauvreté et à promouvoir le développement social au Brésil ont toujours été confrontées à un défi supplémentaire qui est tout à fait particulier par rapport à la plupart des autres pays : outre la dichotomie habituelle des zones rurales et urbaines, les forêts du Brésil représentent une troisième dimension qui exige une démarche spécifique dans les stratégies nationales. Le débat sur l'utilisation économique des ressources naturelles, en particulier des forêts, est souvent associé à la réflexion sur les politiques et les voies de développement national. La zone appelée Amazônia Legal, dans la région nord, représente près de 60 % du territoire brésilien, compte 13 % de la population du pays, et renferme la plus grande réserve de biodiversité et d'eau de la planète. Durant les années 1970, la tendance prédominante était celle de la pratique de la terre brulée pour créer des colonies rurales et urbaines traditionnelles. En conséquence, les deux tiers de la population de la région amazonienne vivent en milieu urbain, et environ 6 millions de personnes vivent dans les forêts ou les zones rurales.

À l'heure actuelle, la forêt tropicale est l'ultime limite à l'information sociale et la gestion des politiques. Les données sociales sur les familles vivant dans la forêt ne sont toujours pas disponibles, même si l'enquête réalisée auprès des ménages par l'Institut brésilien de géographie et de statistique (IBGE) existe depuis un certain temps. Bien que ces personnes soient probablement peu nombreuses par rapport à l'ensemble de la population brésilienne, elles sont, avec la forêt elle-même, le point de départ de nombreuses solutions que le pays doit créer pour répondre aux objectifs de développement durable, social et environnemental de ce siècle. En outre, les populations forestières sont une source importante d'erreurs de focalisation, concernées à la fois par les politiques de lutte contre la pauvreté et celles à caractère universel. Il ne fait aucun doute que la dispersion de l'habitat traditionnel, à l'intérieur des terres et le long des rivières, est un obstacle à la mise en œuvre de politiques sociales ciblées.

La principale trajectoire d'exploitation des ressources de la forêt tropicale a été centrée sur l'exploitation minière et la déforestation, en grande partie illégale, suivie d'agriculture et d'élevage extensif. Le ministre de l'Environnement du président Lula a résumé la nature du problème en soulignant que, s'il était facile de démanteler une scierie illégale en une journée, il n'était pas possible de créer des emplois de qualité pour tous les travailleurs de la scierie au même rythme. Un autre aspect important doit être mis en lumière ici : celui de l'importance des émissions de gaz à effet de serre (GES) qui résultent du brûlage forestier. Bien que les efforts du gouvernement brésilien pour réduire les émissions aient produit des résultats impressionnants, ce seul fait n'a pas été en mesure de briser la logique économique dominante de la région.

La déforestation est la principale source d'émissions de GES du Brésil.

Comme souligné précédemment, le régime sociotechnique dominant de l'Amazonie n'est durable ni d'un point de vue environnemental, ni socialement. Comme ce fut le cas pour la pauvreté et la faim deux décennies plus tôt, le développement durable est apparu comme un objectif politique consensuel de la démocratie brésilienne des dix dernières années. La préservation de la forêt tropicale est essentielle à la fois pour la survie de la population et pour faire en sorte que la grande diversité de produits naturels offerts par la région ne soit pas perdue, mais bien utilisée de manière durable. Il est désormais clair pour tous que la promotion de l'utilisation durable de la biodiversité est indispensable à un développement durable à long terme. Lorsque la valeur totale générée par la forêt " sur pied " deviendra supérieure à celle des activités de déforestation, les gens seront plus enclins à s'engager dans des activités durables.

Les subventions sociales du gouvernement fédéral (telles que le BFP et, plus récemment, la " Bourse Forêt") ont représenté une politique sociale importante pour garantir un revenu minimum pour les populations locales dans la région amazonienne.

La Bourse Forêt (Bolsa Floresta en portugais) est un programme de transferts monétaires visant les activités saisonnières durables.

Néanmoins, beaucoup reste à faire pour véritablement encourager le développement durable : c'est d'une importance cruciale pour promouvoir des chaînes de production axées sur les ressources naturelles qui associent les connaissances traditionnelles des utilisations de la biodiversité avec la science, la technologie et l'innovation. Certains produits, tels que les cosmétiques naturels, les aliments, les boissons et les produits phytothérapiques (plantes médicinales) le mettent déjà en pratique. Certaines grandes et moyennes entreprises, telles que Natura et Beraca Sabará, ont beaucoup investi dans le domaine du développement durable, tout en travaillant avec les communautés locales impliquées dans l'extraction.

Natura est la plus grande société de cosmétiques au Brésil. Beraca Sabará est le principal fournisseur bio des entreprises cosmétiques du pays et joue un rôle pionnier pour encourager les communautés locales à extraire les produits de la biodiversité par des procédés traditionnels.