La nouvelle gouvernance globale du développement durable

Date: 2015
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La nouvelle gouvernance globale du développement durable
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Sommaire de l'article
De la CDD au HLPF
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En décidant de supprimer la Commission du développement durable (CDD) pour instituer à sa place le Forum politique de haut niveau sur le développement durable (High-Level Political Forum, HLPF), ainsi qu'en s'orientant vers un agenda post-2015 qui rapprocherait le processus des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) des approches de développement durable dans le cadre des Objectifs de développement durable (ODD), la communauté internationale et les Nations unies ont fait preuve d'une incontestable maturité.

En effet, lorsqu'il s'agit de faire face à des questions émergentes, les Nations unies (comme d'autres cadres multilatéraux) sont plutôt enclines à multiplier et superposer les enceintes et les processus. Le fait de supprimer la Commission des Nations unies pour le développement durable (CDD), une instance qui avait la faveur de beaucoup de pays du Sud et d'organisations non gouvernementales (ONG), mais dont le bilan s'avérait très faible comme l'a montré une évaluation collective relativement ouverte, révèle une certaine capacité de réforme de la part des Nations unies. Une capacité dont on pouvait douter après l'échec de la réforme du Conseil de sécurité ou, plus modestement, après celui du projet de création d'une Organisation des Nations unies pour l'environnement (ONUE) - au terme de longues négociations qui se sont déroulées lors des années 2005 à 2012.

Les missions du HLPF

C'est lors de la Conférence de Rio+20 en 2012 que les dispositions institutionnelles globales de l'après-2015 ont été arrêtées quant à leurs principes. La conférence a précisé le rôle respectif de l'Assemblée générale des Nations unies et du Conseil économique et social (ECOSOC) et décidé de mettre en place le HLPF. L'année suivante, l'Assemblée générale a validé cette proposition en adoptant la résolution 67/290 du 2 juillet 2013 relative à la structure et aux modalités de fonctionnement du HLPF. Celui-ci aura un caractère universel, intergouvernemental, sera ouvert aux grands groupes définis dans l'Agenda 21 et se réunira sous les auspices de l'ECOSOC et de l'Assemblée générale, avec, tous les quatre ans, un segment de chefs d'État et de gouvernements.

Suivant le projet de résolution A/67/L.72 portant sur la création du HLPF, celui-ci aura pour mission de : (1) suivre les progrès accomplis dans la concrétisation des engagements pris au niveau global dans le domaine du développement durable ; (2) favoriser la cohérence et la coordination des politiques du développement durable à l'échelle du système des Nations unies ; (3) procéder à des échanges d'expérience sur une base volontaire ; (4) s'appuyer sur des consultations régionales préparatoires (dans le cadre des commissions économiques régionales) ; et (5) procéder, à partir de 2016, à des bilans de la réalisation des engagements pris dans le contexte post-2015 (bilans devant s'effectuer sur une base volontaire, concerner tous les pays et toutes les entités des Nations unies).

Le HLPF s'est réuni à deux reprises en 2013 et 2014. À l'issue de deux longues sessions de discussions traitant de la portée précise et des modalités d'exercice de ses missions. Il reste encore à clarifier les conditions d'intervention du HLPF, la portée de ses décisions ainsi que sa position dans le système institutionnel. Deux questions majeures semblent devoir nourrir l'agenda du HLPF : l'établissement d'un rapport mondial sur le développement durable (The Global Sustainable Development Report, GRSD) et le passage en revue des progrès réalisés dans la mise en œuvre des engagements en matière de développement durable.

Le succès (ou l'insuccès) du HLPF sera essentiellement lié à l'adoption des ODD et à la capacité de cette nouvelle institution de passer en revue de façon effective leur mise en œuvre au niveau global et national. À cette fin, le Forum pourra s'appuyer sur le GRSD, les revues effectuées au niveau régional et les contributions nationales - dont le format reste encore à déterminer.

Vers un rapport global sur le développement durable

Le panel d'experts de haut niveau mis en place par le Secrétaire général des Nations unies pour préparer la Conférence Rio+20 avait souligné la nécessité de renforcer la dimension scientifique du développement durable, y compris dans le domaine de la formulation des politiques, et recommandé que soit établi un rapport global sur le développement durable fondé sur l'intégration des différentes évaluations existantes. Cette proposition a été entérinée par le Sommet de Rio puis par les décisions de mise en œuvre prises par l'Assemblée générale des Nations unies.

Cependant, comme l'ont illustré les premiers travaux du Département des affaires économiques et sociales des Nations unies, l'établissement d'un rapport qui développerait une approche systémique et intégrée du développement durable ne peut pas se contenter d'additionner ou juxtaposer des études sectorielles déjà existantes. De plus, la question du cadre institutionnel pour l'établissement de ce rapport se pose avec les précédents du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) et de la Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques (Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services, IPBES), dotés d'une autonomie destinée à garantir l'indépendance et la crédibilité scientifiques des rapports, sinon vis-à-vis des États, du moins relativement aux grandes agences des Nations unies.

À cet égard, trois options institutionnelles étaient proposées par le Secrétariat lors de la seconde réunion du HLPF : le modèle traditionnel des rapports des Nations unies, produits en interne avec le concours d'experts de haut niveau ; un modèle multi-acteurs relié à des contributions nationales volontaires ; ou, enfin, un panel intergouvernemental sur le développement durable établi sur le modèle du GIEC. Ont également été discutés le focus du rapport qui serait consacré à la mise en œuvre, les publics visés, le cadrage thématique et géographique, la méthodologie scientifique, l'horizon temporel, le type de contenu, la périodicité et le degré de " prescrivité ".

La Déclaration ministérielle adoptée à l'issue de la deuxième session du HLPF ne tranche pas ces questions. Elle encourage le Secrétaire général à se mobiliser en vue de l'élaboration du GRSD en se fondant sur les évaluations existantes. Elle souligne la nécessité de renforcer les capacités des pays en développement en matière de recueil de données et d'analyse relatives au développement durable.

Dans l'immédiat, le Secrétariat général programme la production du premier rapport pour la 3e session du HLPF en juin 2015. À cet effet, un appel à contributions a été lancé et une table des matières a été adoptée en octobre 2014 autour des thématiques suivantes : l'interface science-politique ; les perspectives intégrées sur les ODD ; le nexus biodiversité-océans-éradication de la pauvreté ; les problèmes transversaux de réduction des risques de catastrophes dans le contexte des ODD ; les pays en situation spécifiques (de type " Petits États insulaires ") ; les problèmes scientifiques et solutions à l'attention des decision makers ; la croissance économique, le développement industriel durable et la production et la consommation durables.

Les voies de l'agenda post-2015

Dans son rapport de synthèse intitulé La route vers la dignité d'ici à 2030, publié en décembre 2014 en tant que proposition de feuille de route pour l'année 2015, le Secrétaire général examine les conditions propres à la mise en œuvre de l'agenda post-2015.

Ce rapport met tout d'abord en lumière la nécessité de disposer de données plus abondantes, fiables et mieux traitées pour mesurer la richesse et le bien-être " au-delà du PIB " ; de disposer d'un ensemble de cibles et d'indicateurs significatifs et d'introduire une approche cohérente dans la formulation des cibles, engagements et standards adoptés dans les différentes enceintes relevant des Nations unies.

Dans ce contexte, une " révolution des données pour le développement durable " qui concernerait les capacités statistiques des États, les indicateurs et la gouvernance de l'information s'avère nécessaire. Le Secrétaire général propose d'y travailler dans le cadre de la Commission de statistique des Nations unies en vue d'adopter un partenariat global pour les données sur le développement durable. Cette initiative devrait trouver une traduction au niveau national dans le domaine des statistiques et des indicateurs de développement durable en vue d'assurer de façon harmonisée le suivi de la mise en œuvre des ODD et permettre le développement du système de passage en revue.

Ces revues, qui sont une priorité de l'agenda post-2015, seraient d'abord menées au niveau national sous la responsabilité des gouvernements qui produiraient un rapport de mise en œuvre. Les différentes parties prenantes produiraient également un rapport, tandis que les organisations internationales intervenant dans le pays publieraient leurs données et informations. Il y aurait donc trois rapports produits au niveau national.

Le niveau régional, incarné par les commissions économiques régionales des Nations unies, aurait pour mission de procéder à des revues par les pairs, telles qu'initiées il y a vingt ans par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) en matière de politiques d'environnement, puis étendues à toute l'Europe par la Commission économique des Nations unies pour l'Europe (CEE-ONU). Ces revues seraient basées sur les rapports produits au niveau national. Le cadre régional devrait également produire des états des lieux régionaux ainsi que des analyses des tendances régionales en matière de bilans, d'obstacles et de bonnes pratiques. Il reviendrait au HLPF de développer le niveau global sous formes d'analyses thématiques et de production du rapport global (GRSD).

Un édifice dont la logique reste à définir

L'édifice d'ensemble paraît cohérent, mais certaines questions ne trouveront leur réponse que dans sa mise en place effective.

Si le vocabulaire de la résolution établissant le HLPF est généreux à l'endroit des ONG, la pratique de départ est jugée restrictive par celles-ci, avec une marge d'intervention limitée des ONG sur les enjeux stratégiques et l'instauration de réunions spécifiques aux ONG, en dehors des sessions du HLPF et sous l'égide du président du HLPF, qui donnent le sentiment d'une marginalisation. Pour le moment, il règne un doute parmi les ONG sur ce que seront la réalité de leur participation et leur capacité d'intervention dans les débats.

L'absence de secrétariat propre au HLPF jette également un doute sur son degré d'autonomie par rapport à l'ECOSOC. De même, la faiblesse des moyens financiers alloués au département des affaires économiques et sociales pour accomplir cette tâche n'augure guère d'une grande capacité de production.

Par ailleurs, beaucoup de pays tiennent au caractère volontaire du processus des revues nationales de mise en œuvre du développement durable, avec les limites qui peuvent s'ensuivre. Le débat sur le caractère obligatoire de ces rapports et sur leur contribution à une bonne connaissance effective de la mise œuvre des ODD est ouvert.

Enfin, la question est posée de savoir par quel mécanisme et dans quel cadre (HLPF, Comité du développement des Nations unies, etc.) seront suivis les engagements en matière de financement des ODD. Et comment les institutions financières participeront aux discussions sur cette question. Pour le moment, et au vu des différentes options existantes, le Secrétaire général laisse la question ouverte. Le rôle du HLPF dans ce domaine critique n'est pas précisé.

À ce stade, compte tenu des conditions politiques de création du HLPF, qui lui donnent une grande légitimité, et de sa compétence de " chef d'orchestre Abbott K. E. et Bernstein S., 2014, "The High-Level Political Forum on Sustainable Development: Orchestration by Default and Design" (disponible sur : http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2443973). " spécialement pour le suivi de la mise en œuvre des ODD, on peut considérer que le panel a pris un bon départ. Cependant, le rôle, le statut et le standing du HLPF sont fondamentalement liés aux conditions de finalisation de l'exercice ODD. Leurs sorts sont liés. Si les ODD doivent représenter un engagement majeur de la communauté internationale, comme on peut le souhaiter, et si les pays donnent leur accord en 2015 pour que des rapports nationaux substantiels soient obligatoirement préparés en vue de leur examen, alors l'organe de gouvernance qui en assurera le suivi global sera appelé à jouer un rôle majeur dans le système onusien.

De la CDD au HLPF

La gouvernance du développement durable a ouvert une nouvelle page avec le Forum politique de haut niveau sur le développement durable (HLPF) et son rattachement symbolique à l'Assemblée générale de l'ONU.
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