La durabilité des pêcheries à l'épreuve du politique

Date: 2015
Régions:
La durabilité des pêcheries à l'épreuve du politique
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Sommaire de l'article
La complexe gouvernance des océans
L'exploitation des stocks de poissons est totale
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En juillet 2012, la Commission européenne a proposé d'interdire le chalutage en eaux profondes, considéré comme étant l'une des pratiques de pêche les plus destructrices. Cette proposition a fait l'objet d'une déclaration de soutien signée par plus de trois cents scientifiques internationaux et d'une pétition citoyenne ayant recueilli près d'un million de signatures. Toutefois, la proposition de la Commission a été fermement contestée par une petite minorité d'États pratiquant la pêche en eaux profondes. La France, par exemple, a fait valoir que le maintien de ces pêcheries était " extrêmement important " et que son interdiction aurait " de très graves conséquences socio-économiques ", alors qu'un rapport de l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (Ifremer), réclamé depuis 2009 par les ONG et finalement publié en juillet 2014, révélait le faible nombre de navires concernés par ces activités. Le Parlement européen a finalement accepté en décembre 2013 de mettre en œuvre plusieurs mesures de conservation, mais a rejeté l'interdiction des pratiques les plus destructrices.

Cet exemple montre l'interaction complexe entre les intérêts biologiques, économiques, sociaux et politiques, et leur difficile équilibre en matière de gestion des pêches. Les objectifs classiques d'optimisation du rendement et de l'emploi ont entraîné une surexploitation de la ressource. La difficulté s'est accrue avec l'arrivée de nouveaux objectifs, notamment la gestion durable des ressources, et les conflits se sont développés.

La gouvernance des pêches

Comme le montre le repère 1, la gouvernance des océans est complexe et fragmentée. En ce qui concerne la gestion des pêches, un certain nombre d'instruments et d'organisations sont pertinents.

La Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM) de 1982 donne aux États le droit d'exploiter et de réglementer la pêche dans leurs zones économiques exclusives (200 miles marins), sous réserve de certaines obligations environnementales. Un accord d'application de la CNUDM, adopté en 1995, réglemente par ailleurs les stocks de poissons chevauchants et grands migrateurs. Conformément aux exigences de cet accord, la conservation et la gestion de la pêche doivent se baser sur le principe de précaution et sur les meilleures connaissances scientifiques disponibles.

L'Assemblée générale des Nations unies a également adopté un certain nombre de résolutions, contribuant notamment à l'élimination de la pêche aux grands filets pélagiques dérivants. Par ailleurs, l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (Food and Agriculture Organization, FAO) a adopté certains instruments juridiques contraignants à travers son Comité des pêches, notamment l'Accord - adopté en 2009 - relatif aux mesures du ressort de l'État du port visant à prévenir, contrecarrer et éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée.

L'Accord de 1995 a fait des organisations régionales de gestion des pêches (ORGP) le principal organe de coopération entre les États pour la conservation et la gestion des stocks de poissons chevauchants et de grands migrateurs. Il existe désormais 21 ORGP, ainsi que 20 autres organismes régionaux des pêches ayant uniquement un rôle consultatif. Les parties aux ORGP comprennent à la fois les États côtiers et les États pêchant en haute mer. Les ORGP disposent d'une gamme d'outils pour la gestion des pêches, notamment des restrictions relatives aux captures, la limitation de la taille minimale pour des espèces cibles, des mesures techniques concernant les engins de pêche et des mesures spatiales telles que les fermetures de pêche.

Est-ce que ça marche ?

L'augmentation de la demande en poissons, associée à l'évolution des technologies de pêche exercent une pression croissante sur les stocks mondiaux de poissons. La pêche industrielle a augmenté rapidement après la Seconde Guerre mondiale, puis de nouveau dans les années 1970 et 1980, alors que de nouvelles technologies et une demande croissante entraînaient une exploitation accrue. De nombreux stocks se sont effondrés ou sont désormais totalement exploités, au point qu'il n'est plus possible d'augmenter les volumes capturés.

Selon les statistiques de la FAO (2014), les prises mondiales de poissons ont atteint un sommet de 86,4 millions de tonnes (Mt) en 1996. La tendance est depuis à la baisse : les captures mondiales sont tombées à 82,6 Mt en 2011, et à 79,7 Mt en 2012. Certaines régions sont particulièrement touchées, notamment les océans Pacifique et Atlantique. Le Pacifique Nord-Ouest et Centre-Ouest en particulier restent les lieux de pêche les plus importants et les prises continuent d'augmenter dans ces zones. De même, certaines espèces font toujours l'objet d'un effort de pêche particulièrement intense. Par exemple, en 2012, les captures mondiales de thon et d'espèces apparentées ont atteint un nouveau record de 7 Mt.

Dans l'ensemble, les stocks de poissons sont en baisse : la proportion de stocks en surpêche a augmenté régulièrement de 10 % en 1974 à 32,5 % en 2008, malgré une baisse à 28,8 % en 2011. Avec l'épuisement des ressources côtières et les progrès technologiques, l'effort de pêche s'est déplacé plus loin des côtes et dans les eaux plus profondes. La fragilité de ces écosystèmes les rend particulièrement vulnérables à la surpêche. Mais les cadres de gestion des pêches, en particulier les ORGP, ont généralement été lents à réagir et à réglementer efficacement la pêche hauturière.

Un rapport conjoint de l'ONUAA et de la Banque mondiale publié en 2008 (The Sunken Billions) a calculé que l'épuisement des stocks et la mauvaise gestion des pêches avaient causé une perte économique annuelle de 50 milliards de dollars. Le rapport suggère qu'une partie importante de cette perte pourrait être récupérée grâce à une réforme complète de la gestion des pêches.

Les causes de la surexploitation des stocks de poissons sont multiples et variées, mais l'une des principales est la surcapacité de la flotte de pêche résultant de généreuses subventions (30 à 34 millions de dollars par an dans le monde). Ces subventions entraînent l'expansion de la flotte mondiale et font en sorte que la poursuite de l'exploitation de ressources de poissons en baisse reste financièrement viable. La pêche illégale constitue également un enjeu majeur, avec 11 à 26 millions de tonnes de poisson (9 à 24 millions de dollars) pêchés illégalement par an. Le contrôle de la pêche illégale et non déclarée est un énorme défi étant donné l'immensité de l'environnement marin. La capture accidentelle d'espèces non-cibles (prises accessoires) est un autre défi, une partie substantielle des captures étant rejetée car non commercialisable. Enfin, il existe souvent un manque de données concernant l'état des stocks de poissons. Et lorsque les données existent, on constate souvent un décalage entre les avis des scientifiques et les quotas fixés par les organismes de pêche.

Thon rouge de Méditerranée : un exemple à suivre ?

La gestion du thon rouge de Méditerranée illustre parfaitement les difficultés à concilier intérêts économiques et préservation de la ressource.

Dans les années 1990, le thon rouge est devenu une espèce à haute valeur commerciale du fait d'une très forte demande du marché asiatique, japonais tout particulièrement. En Méditerranée, les thons sont d'abord capturés vivants puis remorqués jusqu'à des cages dans lesquelles ils sont engraissés jusqu'à obtenir une chaire conforme aux attentes des consommateurs nippons. Cette augmentation de la demande a, de fait, conduit à une pression renforcée sur les stocks, illustrée par deux décalages dévastateurs : un premier entre les recommandations scientifiques et les quotas alloués par les décideurs, un second entre les quotas alloués et les prises effectives. En 2007 par exemple, les scientifiques recommandaient l'allocation d'un quota annuel de 15 000 tonnes ; le quota alloué s'est finalement élevé à 28 500 tonnes et des études ont montré que près de 60 000 tonnes avaient finalement été pêchées cette année-là. Ce non-respect des avis scientifiques conjugué à une pêche illégale particulièrement importante a conduit les stocks de thons rouges dans une situation critique, menaçant même la survie de l'espèce.

La crainte d'une disparition des stocks, relayée par une forte pression de la société civile, a conduit à des changements salutaires. Ainsi, la Commission internationale pour la conservation des thonidés de l'Atlantique (CICTA) a adopté un plan de reconstitution des stocks, abaissant significativement les quotas (12 900 tonnes en 2011). Par ailleurs, les contrôles ont été particulièrement renforcés afin de lutter contre la pêche illégale.

Les résultats sont incontestablement positifs. Le récent rapport du Comité permanent pour la recherche et les statistiques de la CICTA note des " signes clairs d'une brusque hausse " de la biomasse du stock reproducteur " atteignant près de 585 000 tonnes en 2013 ". À titre de comparaison, il était d'environ 300 000 tonnes au début des années 1970 et de 150 000 tonnes au milieu des années 2000. Une excellente nouvelle donc, qui démontre qu'une volonté politique forte peut enrayer l'effondrement d'un stock de pêche. Une information qu'il faut toutefois accueillir avec prudence dès lors qu'elle a redonné de l'appétit aux États pêcheurs.

En effet, lors de la 19e Réunion extraordinaire de la CICTA organisée à Gênes en novembre 2014, les États se sont entendus sur une augmentation annuelle de 20 % des quotas durant les trois prochaines années : ils passeront ainsi de 13 500 tonnes en 2014 à 16 142 tonnes en 2015 et à 19 296 tonnes en 2016. Le quota de 23 155 tonnes accordé pour 2017 sera quant à lui réexaminé sur les bases des futures évaluations scientifiques. Si cette mesure a été jugée inévitable par de nombreux experts, il faudra toutefois s'assurer que la CICTA ne replonge pas dans les affres d'un passé, pas si lointain, qui a conduit à l'effondrement des stocks. Dans le monde merveilleux de la pêche, rien n'est jamais acquis.

La complexe gouvernance des océans

La gouvernance des océans est un système complexe et fragmenté, répondant à des logiques diverses - politiques, économiques, sectorielles, etc. La gouvernance des pêches, système dans le système, n'échappe pas à cette complexité.
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L'exploitation des stocks de poissons est totale

L'ensemble des stocks de poissons sont en baisse. Il n'existe presque plus de stocks sous-exploités dans le monde. Si les stocks surexploités n'augmentent pas, les stocks totalement exploités ne cessent de croître.
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