Interaction entre services publics et ressources en eau dans les grandes métropoles

Interaction entre services publics et ressources en eau dans les grandes métropoles
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Sommaire de l'article
São Paulo : des solutions techniques dépassées…
La diversion des eaux du Paraiba do Sul
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Le développement urbain a fait apparaître de très grandes villes ayant un fort impact sur l'environnement, et notamment sur l'eau à la fois en quantité et en qualité. Ces villes cherchent des solutions territoriales avant de recourir à une technologie de plus en plus coûteuse : un changement de paradigme difficile, en particulier pour les mégalopoles du Sud.

En Europe, la Directive cadre sur l'eau (DCE) demande de partir de la reconquête de la qualité du milieu aquatique pour construire les politiques de l'eau. Cela concerne les services publics d'eau et d'assainissement comme les autres usagers. Or, le passage à la gestion conjointe des services et des ressources en eau implique un changement de paradigme difficile, surtout pour les mégalopoles du Sud, qui ont du mal à passer des génies civil et sanitaire au génie de l'environnement. Nous illustrons ces difficultés sur les cas de São Paulo et de Rio de Janeiro, où l'exploitation hydroélectrique a provoqué une crise de qualité et de quantité de l'eau pour les villes. Il faudrait passer de ce qu'on appelle au Brésil le saneamento básico (assainissement de base : l'eau potable et les égouts) au saneamento ambiental (qui ajoute l'épuration des eaux usées, la gestion des déchets solides, la maîtrise de la pluie, etc.).

Hydroélectricité et transferts d'eau à São Paulo et Rio de Janeiro

Comme en Europe méditerranéenne, entre les années 1930 et 1940 (une période connue sous le nom d'Estado Novo), l'expansion des infrastructures a eu lieu dans un climat autoritaire et centralisé, favorable à la gestion à grande échelle à la fois de l'énergie électrique et des ressources en eau, au niveau fédéral. Les services d'eau sont restés de compétence municipale directe jusqu'aux années 1960 ; dans une logique de financement public, on ne payait pas l'eau, ce qui favorisait les gaspillages et les pertes. Les ingénieurs préféraient satisfaire la demande en développant l'offre hydraulique, et ils sont demeurés plus inspirés par le paradigme du génie civil qu'en Europe [Britto, 2001 ; Costa, 1994].

L'intervention des gouvernements nationaux dans la réalisation d'infrastructures a été soutenue après 1945 par les institutions financières internationales. L'engagement du gouvernement fédéral américain dans des projets hydrauliques multifonctions (TVA, Mississipi, Colorado) avait montré la voie, et on a voulu y inclure l'approvisionnement en eau des villes. De plus, les experts anglo-saxons étaient fréquemment convaincus de l'incapacité des gouvernements locaux dans le domaine des services publics [cf. par exemple pour le Royaume-Uni : Saunders, 1983].

Au Brésil, pour produire l'électricité des régions métropolitaines de São Paulo et de Rio de Janeiro, on a détourné l'eau de son cours naturel, provoquant à terme une pénurie d'eau urbaine [Formiga-Johnsson et Kemper, 2005]. Les barrages-réservoirs Guarapiranga et Billings, réalisés respectivement dans les années 1920 et 1930, font passer l'eau du bassin de la rivière Tietê où se trouve São Paulo, en conduite forcée vers l'océan, faisant bénéficier une usine électrique d'une forte dénivelée. Après la Seconde Guerre mondiale, on a voulu y reprendre de l'eau pour alimenter São Paulo. Mais les réseaux d'assainissement de l'agglomération n'avaient pas suivi l'expansion urbaine et démographique, et le barrage de Billings était pollué. En effet, pour augmenter la production électrique, on faisait remonter dans le réservoir de l'eau du Tietê, devenu une rivière urbaine très polluée [Keck, 2002]. En 1992, les défenseurs de l'environnement ont obtenu que cesse le pompage d'eau polluée dans ce barrage, sauf en cas de graves inondations urbaines. Mais la tension n'est pas retombée, car la compagnie d'électricité voudrait reprendre le pompage, quitte à ce que l'eau soit traitée avant.

À l'inverse, un autre transfert d'eau pour l'hydroélectricité a facilité l'approvisionnement de Rio de Janeiro [Formiga-Johnson et al., 2007] : les deux tiers du débit du Paraiba do Sul, qui coule vers la côte est du Brésil, sont détournés vers le sud et l'océan en contrebas, via un petit fleuve côtier non loin de Rio. Le Guandu a vu son débit septupler, et il a ainsi pu devenir la source principale d'eau potable et industrielle de la région métropolitaine, soit 8 millions d'habitants. En revanche, le peu d'eau qui reste dans le Paraiba do Sul, en aval de la dérivation, est désormais gravement pollué par la multiplication des développements urbains et industriels jusqu'à son embouchure à l'extrémité est de l'État de Rio. Et la situation pourrait s'aggraver si l'État de São Paulo, où se trouve la tête du bassin à l'ouest, décidait de détourner aussi de l'eau pour la métropole pauliste ; ou si l'État de Minas Gerais, où coule une bonne partie des affluents nord du fleuve, voulait les exploiter davantage.

Le saneamento básico et la centralisation des services au Brésil

Vers le milieu des années 1950, est apparu le concept de saneamento básico, correspondant à l'autonomisation des services d'eau et d'assainissement, par rapport au développement urbain et à l'intégration d'infrastructures urbaines qui caractérisait la gestion antérieure [Rezende et Heller, 2002]. Bien que restant sous contrôle public, les deux réseaux devaient être gérés ensemble par des organismes spécifiques. La planification et la gestion devaient reposer sur des techniques d'ingénierie modernes et des modèles entrepreneuriaux, notamment en recourant à la tarification de l'eau au volume. Ainsi l'autofinancement accru passait par la création d'autarquias municipais, établissements publics à budgets séparés En France, il s'agirait soit de régies autonomes, soit d'EPIC, mais contrôlés par l'État plutôt que par les communes. , alors que la collecte des ordures et la maîtrise de la pluie restaient des services municipaux fiscalisés.

Les réseaux ont commencé à s'étendre dans les périphéries des villes. Cependant, une fois que la situation sanitaire s'est améliorée, les États fédéraux et fédérés ont préféré consacrer les ressources publiques à des infrastructures productives (énergie, transports) plutôt qu'à l'assainissement local. Le sous-investissement et la croissance urbaine rapide ont finalement abouti à une situation de fragmentation entre le centre et la périphérie : la plupart des banlieues, occupées par des habitants à faible revenu, ont été mal desservies. De plus, dans ces zones, l'urbanisation s'est souvent faite sans planification ni contrôle public ; leur équipement n'a pas été pensé à l'avance, voire refusé a posteriori puisqu'il s'agissait de terrains occupés de façon illicite. Par ailleurs, sur ces terrains impropres à l'urbanisation (zones très pentues, humides ou inondables), les infrastructures publiques étaient en général techniquement irréalisables [Britto, 2001].

Dans les années 1970, le pays a connu un développement industriel intense, une explosion démographique et une urbanisation accélérée. À la suite du coup d'État militaire de 1964, le régime autoritaire a lancé le PLANASA - Plano Nacional de Saneamento Básico - en 1971 dans le but de rationaliser les investissements et de développer les réseaux de manière significative en dix ans. La centralisation administrative au niveau des États fut considérée comme d'importance primordiale, car assurant la péréquation des coûts. Chaque État s'est doté d'une Compagnie de saneamento básico (CESB). Celle de l'État de Rio de Janeiro, crée en 1975, s'est en pratique substituée à presque toutes les municipalités de l'État de Rio de Janeiro. Dans l'État de São Paulo, elle a été créée en 1973 par l'intégration de différentes unités de gestion.

En dépit de l'accent mis sur l'extension des réseaux, ces établissements publics ont été poussés à fonctionner comme des sociétés privées. Cela les a menés à donner la priorité aux plus gros investissements et aux gains rapides. Et, après quelques années de succès initial dans l'amélioration des services, les CESB n'ont pas pu éviter des difficultés financières, du fait de l'augmentation inexorable des taux d'intérêts.

Bien que la constitution fédérale de 1967 leur ait laissé la responsabilité juridique de la distribution d'eau, la nouvelle politique publique a réduit le rôle des municipalités à la signature de contrats de concession avec les compagnies publiques d'État. Leur passer la main était le seul moyen d'avoir accès aux nouvelles formes de financement. Pendant plusieurs années, la plupart des gouvernements municipaux n'ont pas remis en cause le nouveau modèle. En fait, la prédominance des CESB était l'envers du déni de leurs responsabilités constitutionnelles en matière d'eau et d'assainissement, en particulier dans les États du nord plus pauvres [Braga et al., 1995 ; Fabriani et Pereira, 1987].

En termes de qualité des infrastructures et de l'environnement urbain en lui-même, les conséquences de cette nouvelle approche ont été désastreuses : les CESB ont rarement tenu compte des plans d'urbanisme locaux, à moins bien sûr qu'ils ne coïncident avec les leurs. La façon même dont le saneamento básico était défini - donnant la priorité aux réseaux d'eau et d'assainissement, mais excluant le drainage et la collecte des déchets solides, et reportant à plus tard le traitement des eaux usées - a généré des situations critiques en termes d'inondations et de pollution des ressources en eau.

La nécessité d'intégrer la gestion des ressources et des services est apparue. Des agences environnementales ont été créées pour contrôler la pollution, et des initiatives de gestion intégrée des eaux ont été adoptées localement par le Grand São Paulo. Malgré leurs faibles résultats pratiques, ces expériences ont été des précurseurs importants à l'émergence d'un nouveau paradigme des services d'eau, intégrant la protection des ressources en eau et l'amélioration de leur qualité.

En 1986, une crise institutionnelle profonde a conduit à la fin du PLANASA. Ses succès initiaux dans l'amélioration des taux de raccordement à l'eau étaient liés à la vitalité de l'économie brésilienne entre 1967 et 1980. Cependant, les investissements ont été concentrés sur l'eau potable, et ont laissé de côté l'assainissement, et surtout le traitement des eaux usées. En effet, l'approvisionnement en eau coûte moins cher et peut facilement être financé par les usagers, générant de meilleurs retours sur investissement que la collecte et le traitement des eaux usées. De plus, la part de la population capable de payer le prix réel des services était trop faible pour assurer l'autofinancement tel qu'il avait été planifié à l'origine. En conséquence, le PLANASA a davantage investi dans les zones urbaines riches tandis que le taux de raccordement n'a guère progressé dans les municipalités les plus pauvres et, en particulier dans les zones d'occupation illégale des terres [Barraqué et Britto, 2006].

Les compagnies d'État se sont enfermées dans une logique d'offre, fondée sur la croyance que les ressources étaient inépuisables et que la technologie pourrait toujours résoudre les problèmes de l'approvisionnement en eau. De toute façon, le Grand São Paulo continuait de manquer d'eau de bonne qualité, ce qui a justifié de détourner de l'eau d'un nouveau bassin versant voisin dans les années 1970, le Piracicaba. Et c'est précisément le conflit qui s'est développé dix ans plus tard avec les usages locaux et les besoins du milieu naturel, qui a été l'une des origines de la grande réforme de la gestion des ressources en eau au niveau de l'État de São Paulo, puis au niveau fédéral, dans les années 1990.

En définitive, dans les deux grandes métropoles, la qualité de l'eau potable n'est pas très bonne, et l'épuration des eaux usées reste à la traîne. Comment gérer les ressources avec un assainissement encore inachevé ?

Vers une interaction services-ressources ?

Au Brésil, le paradigme du génie de l'environnement prend de l'ampleur, fondamentalement parce qu'avec la croissance urbaine et industrielle, les services d'eau et d'assainissement sont devenus des enjeux majeurs. Dans le bassin de l'Alto-Tietê, c'est un défi considérable d'arriver à équilibrer demande et disponibilité en eau pour 18 millions d'habitants concentrés dans le Grand São Paulo. Cette urbanisation a conduit à un entrelacs complexe d'intérêts et de débats sur l'eau, comprenant des politiques sectorielles, des transferts interbassins, etc. [Formiga-Johnsson et Kemper, 2005]. À un moindre degré, le même problème se pose pour la Région métropolitaine de Rio de Janeiro (RMRJ) : le Guandu est devenu très pollué, obligeant l'usine d'eau potable à utiliser de grandes quantités de produits chimiques. Depuis le début des années 1990, le recours au génie de l'environnement passe par la gestion de la demande, la flexibilisation de la répartition de l'eau, la protection des ressources et les économies d'eau. Sous le gouvernement Lula, la participation des usagers et la gestion de la pluie et des déchets urbains doivent désormais être prises en compte. C'est l'enjeu du saneamento ambiental.

Dans le Grand São Paulo, la politique inclut une démarche de maîtrise foncière, avec la protection des périmètres de captage de l'urbanisation sauvage : une loi de l'État sur les captages relance une politique initiée au milieu des années 1970. C'est un des problèmes les plus difficiles à résoudre, car le contrôle de l'urbanisation dépend des municipalités [Formiga-Johnsson et Kemper, 2005]. Mais cela implique aussi de mettre en place de nouvelles formes de gouvernance multiniveaux, car la délégation des services par les municipalités aux CESB reste dominante.

De plus, la montée en puissance des comités de bassin a créé une articulation de fait entre des secteurs autrefois séparés par le génie sanitaire. Ainsi, un problème d'épuration des eaux usées devient un enjeu de bonne gestion des ressources dans le bassin, tout comme en France lors de l'invention des agences de l'eau. Encore faut-il accepter une définition commune de ce qu'est une ressource en eau dans un bassin.

Quelle peut être la bonne échelle de gestion des services ? L'arrivée de la gauche au pouvoir a fait surgir un débat entre retour à une gestion municipale, et rénovation des sociétés publiques des États fédérés. Depuis 2009, une nouvelle possibilité s'offre avec l'autorisation enfin accordée aux municipalités de se regrouper en syndicats (consorcios intermunicipais). Cela permet d'envisager le financement solidaire des services à l'échelle des métropoles, et potentiellement de mieux traiter les enjeux de l'urbanisation. Mais pour remettre en cause la fragmentation urbaine, il faudrait une volonté des municipalités de dépasser la compétition entre partis politiques, voire entre ego particuliers, et entre villes. De ce point de vue, le Consorcio ABC (grand syndicat de communes de la banlieue de São Paulo) et le comité de bassin de l'Alto-Tietê illustrent les nouvelles directions à prendre, et méritent une étude approfondie.

Conclusion

En Europe, les services publics d'eau et d'assainissement ont longtemps été gérés séparément des questions de ressources en eau, notamment grâce à la technologie des usines de potabilisation et d'épuration des eaux usées. Aujourd'hui, on convient que ces solutions sont très coûteuses, et on cherche à améliorer la durabilité des services avec des solutions de type territorial : ce qui est d'ailleurs encouragé par la directive cadre sur l'eau (2000/60/CE). Par ailleurs, les progrès des technologies autonomes (notamment du géo-assainissement) ont permis de prendre conscience du médiocre rapport coût-efficacité des réseaux en zone rurale, et même en périphérie des villes. On peut donc parfaitement remplacer les seconds par les premières ; reste à trouver le moyen de renoncer au " tout-réseau ", sans pour autant sortir de la notion de service public. En France par exemple, on a créé le service public de l'assainissement non-collectif (SPANC), pour mieux gérer les 5 millions de fosses septiques qui demeurent dans ce pays à faible densité de population.

Même pour l'eau potable, des alternatives aux réseaux sans grand danger sanitaire sont techniquement possibles, mais elles ont besoin de dispositifs institutionnels appropriés. Elles pourraient aussi faciliter l'extension des services d'eau au Brésil. Jusqu'à présent, dans ce grand pays, les couches moyennes n'ont pas réussi à imposer aux autres une politique de service public financé par ses usagers, mais à un coût socialement acceptable. Une possibilité s'ouvre, le modèle des grands projets hydrauliques ayant conduit à une crise de qualité de l'eau sans résoudre la question des quantités. Une relation plus durable entre services et ressources avec des solutions techniques plus flexibles doit cependant affronter un enjeu politique de taille : la coopération entre niveaux de gouvernement.

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