Inégalités et croissance : l'émergence d'une idéologie globale entre 1990 et 2010

Inégalités et croissance : l'émergence d'une idéologie globale entre 1990 et 2010
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Sommaire de l'article
Comment les sciences économiques se sont emparées…
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Depuis les années 1950 jusqu'à nos jours, la relation inégalité-croissance-pauvreté alimente d'intenses débats académiques, qui façonnent les politiques des États et des organismes de développement. L'histoire des idées des sciences économiques démontre des changements de paradigme de la croissance et la mise en avant progressive de l'accumulation d'actifs productifs dans les groupes les plus défavorisés. Cela se concrétise dans des outils de mesures, des programmes sociaux et de nouvelles modalités de pilotage des politiques publiques.

L'égalité des chances, extension du paradigme de développement

Avant l'appropriation des notions d'inégalité et d'équité par la Banque mondiale, au début des années 2000, un débat animé agitait la communauté académique à la fois à propos du caractère multidimensionnel de la pauvreté et du lien entre pauvreté et croissance, ou pauvreté et efficacité économique. Retracer l'histoire des idées permet de poser les fondements académiques de ces débats, avant de comprendre comment ces idées ont ensuite diffusé dans les milieux opérationnels.

Comme la réduction de la pauvreté tient dans une large mesure à la croissance d'une économie, le débat sur la pauvreté en économie du développement a longtemps été avant tout un débat sur la croissance. En fait, on assiste dans les années 1990 à un double retournement : le retour de la croissance dans les économies développées et le retour de la croissance, et donc du développement, dans la littérature économique. Les années 1980 avaient été marquées par un ajustement macroéconomique majeur : le changement de politique monétaire aux États-Unis avait eu raison de l'inflation née lors des crises pétrolières de la décennie précédente, mais la raréfaction de la masse monétaire et l'augmentation des taux d'intérêt consécutives avaient également provoqué un ralentissement de la croissance dans l'ensemble de l'économie mondiale. Au tournant des années 1990 s'installe une croissance qui semble à nouveau durable. Le thème de la croissance réapparaît alors dans la littérature économique : d'abord les articles fondateurs de la théorie de la " croissance endogène " [Romer, 1986 ; Lucas, 1988] et puis le fameux article empirique de Robert J. Barro [1993] essayant de déterminer les facteurs explicatifs de croissance à partir d'une analyse économétrique sur données internationales. Toute une littérature se développe alors, avec pour projet d'identifier les facteurs de la croissance.

La théorie de la croissance endogène a eu une importance considérable. Elle s'opposait à la vision de la croissance économique des années 1950 [Solow, 1956], selon laquelle, sur le très long terme, la croissance est exogène, essentiellement expliquée par le progrès technique ou les gains de productivité réalisés grâce aux innovations managériales ou organisationnelles. Robert E. Lucas et Paul Romer font une contribution majeure en montrant que les taux de croissance sur longue période résultent en fait des préférences des agents et des caractéristiques de production propres à une économie particulière. Ils ouvrent ainsi la voie à la recherche ultérieure de déterminants de la croissance spécifiques aux pays.

Mais la réduction de la pauvreté ne se résume pas seulement à la croissance ; elle demande aussi une croissance " inclusive " qui bénéficie à tous. D'où un deuxième volet important du débat sur la réduction de la pauvreté qui est celui du rapport entre croissance et inégalité. Au-delà des effets de la croissance sur l'inégalité et du concept de " croissance pro-pauvre ", plusieurs économistes se sont intéressés aux canaux par lesquels l'inégalité peut déterminer le régime de croissance à long terme d'une économie. Certains ont montré dans des modèles théoriques comment l'inégalité de la richesse, l'accès au crédit ou à l'éducation, peut contraindre la croissance, à l'opposé de la relation positive qu'avaient précédemment suggérée certains économistes, notamment le keynésien Nicholas Kaldor Kaldor avançait l'argument que les riches épargnent plus que les pauvres et que, par conséquent, si la distribution est plus inégale, il y a plus d'épargne et donc plus de croissance. . Cette dernière proposition s'est trouvée complètement renversée par la littérature récente. Dans une situation de forte inégalité, des projets d'investissement, profitables de façon privée et de façon collective, ne sont pas entrepris du fait de l'absence de garantie chez leurs initiateurs et donc d'accès au crédit.

Au contraire, des entrepreneurs disposant du collatéral ou même des fonds à investir réaliseront leurs projets même s'ils sont éventuellement médiocres. En définitive, une société inégalitaire croît moins vite et réduit donc moins vite la pauvreté, puisqu'elle risque de laisser passer des projets profitables d'investissement.

Ce type d'analyse est le point de départ d'une réflexion et d'une littérature volumineuse sur le rapport " pauvreté-inégalité-croissance ". Une sorte d'emballement se produit lorsque l'on croit détenir la preuve empirique d'une relation de complémentarité entre égalité et croissance. Deux articles très fréquemment cités [Persson et Tabellini, 1994 ; Alesina et Rodrik, 1994] montrent qu'il semble exister une corrélation négative entre le taux de croissance d'un échantillon de pays et le degré d'inégalité de la distribution des revenus dans ces pays. Il n'en faut pas plus pour qu'une certaine communauté se convainque qu'entretenir les inégalités va à l'encontre de la croissance et de la réduction de la pauvreté et les réduire doit au contraire favoriser le développement. On devait cependant réaliser plus tard que les choses étaient bien plus complexes et ces premiers éléments empiriques fragiles et, en fait, mal conçus.

S'agissant plus précisément de la pauvreté, l'analyse traditionnelle en termes de revenu, et donc le rapport avec les questions d'inégalité et de croissance, prête elle aussi à débat. Une conception multidimensionnelle des inégalités et la conviction que la croissance économique, même égalitaire, ne permet pas nécessairement d'éradiquer toutes les dimensions de la pauvreté, s'imposent progressivement. Cette évolution doit beaucoup à Amartya Sen et à son concept de " capabilité " où ce qui compte est non seulement le potentiel de consommation d'un individu mais aussi son potentiel de développement. La pauvreté est ainsi vue autant comme une absence d'opportunités dans des domaines comme l'éducation, la santé ou l'accès à la justice que comme une série de privations matérielles. Assez rapidement, on s'est rendu compte que les corrélations entre ces divers aspects de la pauvreté, ainsi définie, et le revenu étaient loin d'être parfaites.

Ces deux axes de réflexion, la relation inégalité-croissance et la multidimensionnalité de la pauvreté, devaient déboucher sur une certaine extension du paradigme du développement en mettant en avant le rôle de l'inégalité des chances, c'est-à-dire des ressources de production, de l'accès à l'éducation, au crédit, à la justice ou à la décision publique. Une bonne illustration de cette évolution est le rapport sur le développement mondial de la Banque mondiale de 2006, intitulé Équité et développement, qui, au sein de cette institution, représentait une avancée considérable dans la conception des politiques et stratégies de développement.

Croissance et inégalité : quel modèle de protection sociale ?

Les gouvernements adoptent des attitudes variées à l'égard des inégalités ou de protection sociale, qui ont évolué en fonction des périodes. Dans les pays développés, les années 1980 sont celles de la révolution néolibérale lancée par Ronald Reagan et Margaret Thatcher. Au Royaume-Uni, le gouvernement sabre dans le système de protection sociale, celle-ci étant jugée trop généreuse et par conséquent économiquement inefficace.

En Europe continentale, la part des prélèvements obligatoires dans le PIB a augmenté de manière continue et le virage est plus tardif. On imite le modèle anglais principalement en essayant d'isoler le système de protection sociale par rapport au marché du travail. En Allemagne, aux Pays-Bas, au Danemark ou en France, le système de protection sociale était totalement attaché au statut d'actif, salarié ou non, initialement seul à ouvrir des droits à l'assurance maladie, à l'assurance retraite et certaines autres dépenses sociales. Des réformes importantes ont été entreprises. En France, par exemple, le revenu de solidarité active (RSA, anciennement RMI) est alloué indépendamment du statut du bénéficiaire par rapport au marché du travail et une part croissante de l'assurance maladie est financée par l'impôt plutôt que par les charges salariales ou patronales. Dans plusieurs pays de l'Europe continentale, on s'écarte ainsi du modèle bismarkien basé sur le statut de salarié ou d'actif en faveur d'un modèle beveridgien qui offre des filets de sécurité à l'ensemble de la population indépendamment du statut d'emploi des bénéficiaires. Bien sûr, cette évolution ne se produit pas dans tous les pays, et il est illusoire de vouloir discerner un modèle commun. Toutefois, le modèle de " flexisécurité ", qui, comme au Danemark et en accord avec le modèle libéral, libère les mécanismes de marché tout en protégeant parallèlement les individus du risque de tomber dans des pièges de pauvreté, gagne partout en attractivité.

Dans les pays en développement, on enregistre une grande diversité de la protection sociale. Les pays latino-américains ont adopté les systèmes européens (bismarckiens), mais sans pouvoir les rendre universels. En Europe, la protection sociale liée à la relation salariale a pu s'étendre facilement au lendemain de la guerre, car le salariat a conquis alors à peu près 80-90 % de la main-d'œuvre. Ne restaient que des professions libérales, des professions indépendantes, ou le petit commerce et un petit nombre d'exploitants agricoles qui ont rapidement acquis un statut très proche de celui des salariés. En Amérique latine, cette extension ne s'est pas produite faute d'une croissance rapide sur une période suffisamment longue. En a résulté un système dual avec un secteur formel où la main-d'œuvre est protégée et un secteur informel qui, jusqu'à récemment, n'avait pas accès à la protection sociale.

Dans les pays asiatiques, il y a peu de protection sociale. Peut-être peut-on en trouver la raison dans la croissance très rapide de ces pays. Dans une économie qui crée constamment de nouveaux emplois, répondre à des imprévus au sein d'un ménage par une participation accrue à la force de travail constitue une sorte d'assurance. Curieusement, il a fallu la crise asiatique de 1997 pour qu'un pays comme la Corée reconnaisse le besoin d'un filet de sécurité pour éviter les drames économiques individuels. La Chine arrive actuellement à la même conclusion pour d'autres raisons. Le gouvernement essaie d'encourager la consommation des ménages pour actionner le moteur du marché intérieur en substitut éventuel des marchés étrangers. Or l'épargne excessive des ménages chinois est en partie due au fait que la couverture du risque maladie et des retraites est incertaine ou très limitée.

L'Afrique est un cas très particulier dans la mesure où une très grande partie de la population appartient au secteur informel qui échappe largement au formalisme de la protection sociale, la couverture des risques essentiels étant assurée avant tout par la famille élargie.

De la " croissance à tout prix " à la prise en compte des inégalités

La question des inégalités et de la protection sociale a longtemps été d'importance mineure pour les institutions financières internationales. Dans les années 1990, ces organismes sont très fortement impressionnés par le modèle asiatique, comme en témoigne la publication en 1996 du rapport de la Banque mondiale, Le miracle asiatique, où l'expérience de la région apparaît comme le modèle à suivre. Avec une croissance très rapide, la question de la redistribution comme de la protection sociale ne se posent pas avec la même acuité qu'ailleurs. Si la Banque mondiale a inscrit le slogan " notre rêve est un monde sans pauvreté " dans son hall d'entrée, pour celle-ci, la diminution de la pauvreté passait exclusivement par la croissance économique. L'expérience asiatique semblait leur donner raison.

À la fin des années 1990, l'expérience latino-américaine soulève la question des inégalités, sans pour autant la mettre au cœur des débats. Il n'y avait pas de croissance aussi soutenue dans cette région du monde et l'inégalité y apparaissait progressivement comme un blocage à la croissance. C'est alors que s'impose l'hypothèse que l'inégalité initiale peut freiner la croissance. L'inégalité était remarquablement faible à Taïwan, en Corée, en Chine, au Vietnam - des pays devenus les champions de la croissance mondiale. Cette comparaison, ajoutée à l'analyse des échecs de croissance de certains pays africains soumis à la prédation d'élites politiques, comble de l'inégalité, a progressivement donné de la consistance à l'idée que les inégalités peuvent jouer un rôle dans le processus de croissance.

Aujourd'hui, l'idée que la pauvreté ne diminue pas nécessairement et automatiquement avec la croissance et que celle-ci dépend du degré d'inégalité s'est imposée. En Afrique, certains pays ont récemment connu une croissance rapide sans que la pauvreté ne diminue. La croissance rapide a été poussée par les prix très élevés des matières premières, qui ont permis des investissements dans la construction et les infrastructures. Mais seule une petite partie de la population en a profité. Évidemment, dans des économies avec des taux de croissance à deux chiffres comme la Chine, il est difficile d'imaginer que des gens puissent échapper complètement au processus de croissance. Mais avec des taux plus modestes, il est possible que l'impact sur la pauvreté soit faible ou même nul. Cette idée a eu du mal à s'imposer dans les années 1990.

C'est assez tard dans les années 2000 que les inégalités ont commencé à être considérées comme un sujet important par des organismes tels que la Banque mondiale. Stiglitz et Stern, mes prédécesseurs comme économiste en chef à la Banque, étaient persuadés que l'inégalité était une dimension fondamentale du développement. En 1996, James Wolfensohn, président de la Banque, ami d'Amartya Sen, avait engagé Joseph Stiglitz comme Chief Economist. Tous deux avaient une vision du développement qui dépassait de beaucoup la seule croissance du produit intérieur par tête mais seule une minorité du personnel de la Banque partageait cette vision. Quand je suis arrivé en 2003, les questions d'inégalité n'avaient encore qu'un droit de cité limité mais les progrès étaient notoires. En 2006, au moment de la publication du rapport Équité et Développement, on a pu dire que le rôle clé des mécanismes de distribution et redistribution dans la croissance et dans la résorption de la pauvreté s'était finalement imposé dans le mode de pensée de la Banque.

Une telle évolution n'a pas été nécessaire dans d'autres organisations internationales. Les Nations unies en particulier ont en effet toujours eu le souci des inégalités dans leur vision du développement, et le discours longtemps dominant à la Banque mondiale ou au FMI de la croissance à tout prix ne s'est jamais imposé dans cette institution. Il est vrai cependant que ces deux types d'institution jouaient des rôles très différents dans les économies en développement. En particulier, les Nations unies ne pouvaient avoir qu'une influence limitée sur les politiques de mises en œuvre au niveau national en comparaison des moyens bien plus importants dont disposaient les institutions financières internationales.

La question se pose cependant de la façon dont ces moyens pouvaient être, ont été, et sont aujourd'hui véritablement mis au service d'une certaine vision du développement. Il faut d'abord voir qu'une partie de l'activité de la Banque mondiale et d'autres banques de développement est celle d'une banque commerciale. Les pays qui sont confrontés à des problèmes de liquidité s'adressent à la Banque mondiale qui augmente le volume de ses prêts au titre de telle ou telle action de développement sur laquelle elle n'a qu'un contrôle très limité. La conception que les fonctionnaires de la Banque peuvent se faire du développement n'a alors que peu d'importance. Dans les pays émergents ou à revenu intermédiaire, le lien entre prêt et " programmes " de développement est de plus en plus lâche. De ce point de vue, la différence par rapport aux années 1990 est nette. Elle s'explique par le développement du marché international des capitaux, la facilité avec laquelle les pays émergents peuvent s'y endetter, et la plus faible attractivité relative des prêts des institutions financières internationales qui diminue d'autant le levier qu'elles peuvent exercer sur les stratégies de développement des pays qu'elles financent.

Cela étant, les programmes n'ont pas totalement disparu et la Banque mondiale reste présente dans la mise en œuvre de ces programmes mais de façon très différente. Elle joue un rôle qui est plutôt de conseiller ou de consultant que de maître d'œuvre et financeur, comme c'était le cas dans le passé. Au Brésil, la Banque mondiale était présente lors du lancement des programmes de transfert conditionnels aux plus pauvres, le programme " Bolsa Escola " devenu plus tard " Bolsa Familia ". La Banque était également présente au Mexique au lancement de " Progressa ". Elle est capable de mettre à la disposition de ses partenaires son énorme expérience dans l'ensemble du monde en développement.

La situation est différente dans les pays à faible revenu où le groupe de la Banque mondiale, à travers l'Association internationale du développement, constitue une véritable agence de développement, comme l'AFD en France, ou DFID au Royaume-Uni, à la seule différence qu'elle dispose d'un volume beaucoup plus important de ressources. Dans ces pays, les notions de projets ou de programmes de développement ont gardé tout leur sens et l'évolution discutée plus haut de sa vision du développement par la Banque mondiale prend ici toute sa signification.

Une part importante de son action et de celle des banques régionales de développement concerne à présent les " capabilités " des individus. Pendant longtemps, cet aspect du développement a été négligé. Après le " Croissons et la pauvreté se réduira ", puis le " Croissons et redistribuons ", nous sommes passés dans une nouvelle étape qui vise à encourager l'accumulation d'actifs productifs dans les groupes les plus défavorisés et, cherche ainsi à accélérer la croissance et la réduction des inégalités. Les programmes de transfert conditionnel, inspirés par Bolsa Familia ou Progresa, dans des pays à bas revenus soutiennent les ménages les plus pauvres conditionnellement au fait qu'ils envoient leurs enfants à l'école jusqu'à un certain âge et leur fassent passer une visite médicale deux fois par an. Il s'agit donc de programmes de redistribution qui diminuent la pauvreté mais aident à l'accumulation d'actifs immatériels et la réduction de l'inégalité pour les générations futures.

Par ailleurs, si la Banque mondiale a de moins en moins de rôle à jouer dans les pays émergents en termes de programmes et de prêt, elle garde un rôle majeur dans la génération d'idées. Elle joue souvent un rôle de " think tank " en produisant des études originales de haut niveau dans des domaines tels que la mesure de l'inégalité des revenus, de l'inégalité des chances ou l'évaluation d'interventions particulières. Les rapports publiés par la Banque mondiale au Mexique, en Inde ou en Chine où sont discutées des stratégies alternatives de développement et préconisées certaines politiques publiques ont souvent un impact majeur, d'une part parce que le travail est fait sérieusement et d'autre part du fait d'innovations en matière d'idées et de conception du développement. De ce point de vue, elle a joué récemment un rôle majeur pour replacer les inégalités au cœur des préoccupations des gouvernements.

Une sensibilité accrue des gouvernements à l'égard des inégalités

On a clairement enregistré un changement d'attitude de la part des gouvernements. Alors qu'on évaluait le processus de croissance dans un pays donné à travers le taux de croissance du PIB, on choisit aujourd'hui de combiner l'analyse du taux de croissance et celle de la façon dont elle se distribue dans la population. On examine ainsi des courbes dites d' " incidence de la croissance " qui représentent comment les individus initialement à différents niveaux de revenu ont vu croître leur revenu au cours du temps. Ce sont devenu des instruments courants, non seulement parce que les idées ont évolué mais aussi parce que les statistiques sont disponibles, ce qui n'était pas le cas il y a 10 ou 15 ans. Derrière l'évolution des idées, il y a aussi une révolution des statistiques. Dans un nombre croissant de pays, nous avons aujourd'hui la possibilité de produire ces graphiques et ceux-ci deviennent des instruments indispensables aux décideurs pour communiquer sur le résultat de leur action ou pour orienter leurs politiques.

Il serait exagéré de dire que cette évolution des idées est universelle. Mais force est de constater que la sensibilité à ces questions d'inégalité a augmenté dans un grand nombre de pays. En Chine, par exemple, pays champion de la croissance sur les 30 dernières années, la montée des inégalités préoccupe depuis longtemps les dirigeants. Le 11e plan quinquennal de développement précédent arrivé à échéance cette année s'intitulait " Vers une société harmonieuse ", harmonieuse dans le sens d'une société plus égalitaire et plus équitable. La même inquiétude est présente dans plusieurs pays latino-américains, à commencer par le Brésil de Lula et de Dilma Roussef, où des initiatives de première grandeur ont été prises. Le Brésil est et reste l'un des pays les plus inégalitaires du monde, mais l'inégalité y a décru de façon spectaculaire dans les 10 ou 12 dernières années. Dans le monde développé, les inégalités sont un sujet constant de préoccupation publique dans plusieurs pays européens, y compris la France. Paradoxalement, c'est beaucoup moins le cas aux États-Unis, alors que les inégalités y sont plus fortes et ont crû de manière considérable.

La sensibilité des élites dirigeantes n'est pas seulement morale ou éthique, mais également politique. Elles savent que l'augmentation des inégalités risque de conduire à des conflits ou des tensions sociales. Par ailleurs, la mise en place de systèmes de protection sociale répond à une demande produite elle-même par le processus de développement économique. Au fur et à mesure qu'une économie croît, la population demande plus de biens de consommation, mais aussi plus de sécurité. La protection sociale est avant tout une redistribution instantanée qui relève de l'assurance. Mais elle peut aussi contribuer au dynamisme de l'économie. Quand ils se sentent protégés contre les risques de santé, de vieillissement, ou de baisse non anticipée de revenu, les agents économiques sont mieux à même d'entreprendre des projets plus risqués mais aussi plus rentables d'un point de vue privé ou public.

Un type particulièrement sensible d'inégalité concerne l'accès à des emplois décents. Le Maghreb et le Printemps arabe en sont un exemple mais la situation est tout aussi préoccupante dans plusieurs autres pays moyen-orientaux où beaucoup de jeunes qui ont fait des études ne sont pas prêts à accepter des emplois qui ne correspondent pas à leurs anticipations. Ce désajustement du marché du travail peut avoir des conséquences graves. Il existe potentiellement dans d'autres régions du globe. L'" emploi décent ", recommandé par le BIT, est certainement un besoin et peut-être un " droit ", mais peu y ont accès dans les pays les plus pauvres en Asie ou en Afrique.

Comment les sciences économiques se sont emparées des inégalités

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