Inde : Quand les modes de vie urbains font le climat

Date: 2010
Régions:
Inde : Quand les modes de vie urbains font le climat
Sommaire de l'article
Energie | Ratios de consommation urbaine
Adaptation thermique | des comportements…
Capitales et transports publics

L'urbanisation des pays émergents densément peuplés comme l'Inde aura une incidence significative sur le climat de la planète dans les décennies à venir. Maîtriser la consommation d'énergie et préparer l'adaptation des zones urbaines demandent moins le développement d'une nouvelle politique énergétique que la prise en compte de ces enjeux par les politiques sociales et urbaines. Leur efficacité dépendra en fin de compte de l'évolution des préférences collectives et individuelles.

Même si elle refuse d'accepter des engagements contraignants, l'Inde est en avance sur la courbe de durabilité à plusieurs égards1. Elle affiche en effet une intensité énergétique moindre par rapport à la Chine ou les États-Unis, car les tarifs de l'électricité y sont relativement élevés : 0,10 dollar le kilowatt heure (kWh) en moyenne, contre environ 0,065 aux États-Unis ou en Chine. Certains secteurs, gros consommateurs d'énergie comme les cimenteries, ont amélioré leur efficience électrique. L'Inde est également en train d'adopter des sources d'énergie à faibles émissions de carbone. Grâce à des obligations d'achat d'énergie renouvelable (RPO) mises en place dans dix-sept provinces représentant 90 % de la consommation d'énergie, les sources d'énergies renouvelables, hors hydro-électricité, assure 10 % de la production d'énergie indienne. Du fait des incitations mises en place par les autorités nationales, au cours de la dernière décennie, le charbon n'a représenté que 37 % des nouvelles capacités énergétiques construites, contre 50 % pour les énergies renouvelables telles que l'hydro-électricité. Grâce aux gisements qui ont été découverts, le gaz naturel compte désormais pour près de 10 % de la capacité installée. D'après les calculs de Narasimha Rao et al.1, si cette part est portée à 16 %, comme le prévoit la politique énergétique intégrée de l'Inde2, il y aura environ 20 % d'émissions de CO2 en moins par rapport à leur niveau actuel. De plus, l'Inde recourt beaucoup aux modes de transport non motorisés tels que la bicyclette ou la marche à pied, et 80 % des citadins utilisent les transports en commun, en particulier dans les villes les plus grandes et les plus densément peuplées. En outre, de nombreux Indiens continuent d'avoir des préférences culturelles sobres en carbone, telles que le végétarisme.

Par ailleurs, cette faiblesse des émissions de carbone s'explique par la structure économique du pays, orientée vers les services, et par des niveaux de revenu et d'urbanisation relativement peu élevés. Cependant, cette situation pourrait en (grande) partie changer. L'Inde essaie en effet d'augmenter la part des activités manufacturières dans son PIB, et affiche la progression du revenu la plus rapide au monde après la Chine. Même si le pays n'est pas encore entièrement urbanisé, sa population urbaine, qui s'est étoffée de 70 millions d'habitants au cours de la dernière décennie, dépasse déjà la population totale des États-Unis (304 millions d'habitants). Dans les grandes villes denses, où moins de 20 % des voyages sont effectués avec des moyens de locomotion individuels et motorisés, la mobilité non motorisée reste une pratique courante.

Dans le même temps, les changements climatiques peuvent affecter les villes indiennes de nombreuses façons. Non seulement les zones urbaines côtières sont menacées par une élévation du niveau de la mer, mais, comme le fait observer Aromar Revi, le risque de sécheresse accru induit par le réchauffement de la planète et la fonte des glaciers peut gravement affecter les villes des plaines indo-gangétiques du Nord et de l'Est du pays3. Pour la planète comme pour l'Inde, il est donc important d'étudier les relations entre changements climatiques et villes indiennes, et de trouver des moyens de réduire et d'atténuer les effets des émissions de carbone et de gaz à effet de serre. Cela étant, la mission indienne sur la durabilité de l'habitat (Sustainable Habitat Mission - SHM) ne traite qu'en partie des mesures d'atténuation. En particulier, son approche semble négliger le cadre institutionnel de l'Inde urbaine, même s'il convient de réserver son jugement jusqu'à la publication du premier rapport de cette mission. À la décharge de celle-ci, on doit accepter de qualifier de " pernicieux " les problèmes de l'Inde.

L'urbanisation de l'Inde

La population urbaine de l'Inde se concentre dans des villes de plus en plus grandes, qui s'étendent à leur périphérie, mais dont la densité s'accroît aussi. Nombre de ces grandes villes sont des capitales politiques des États. En effet, ceux-ci jouent un rôle clé dans le devenir des villes - bien souvent en les négligeant - et préfèrent que les autorités locales disposent de peu de pouvoirs et de moyens financiers. Beaucoup d'Indiens habitent dans des bidonvilles, mais ces derniers sont inclus dans les quartiers résidentiels traditionnels de la ville. Sur le plan économique, l'emploi formel recule, mais au lieu de l'emploi occasionnel, c'est le travail indépendant, pour l'essentiel dans le secteur informel, qui prend le relais. Ces éléments ont des répercussions importantes sur la vulnérabilité et l'adaptabilité des populations urbaines, ainsi que sur l'efficacité des politiques publiques.

L'urbanisation de l'Inde a commencé avec les débuts de sa civilisation dans les plaines indo-gangétiques et se poursuit aujourd'hui vers le Sud du pays, actuellement plus urbanisé que le Nord. Les populations urbaines se concentrent davantage dans les grandes villes que dans les petites, malgré une politique urbaine et industrielle qui tente de restreindre cette concentration4. La proportion de la population vivant dans des villes de plus d'un demi-million d'habitants est passée de 18 % à 38 %, et celle vivant dans des villes de moins de 10 000 habitants de 27 % à 11 %. Cette évolution n'est pas sans conséquences, car si les grandes villes sont plus complexes, elles sont aussi plus à même de construire les capacités nécessaires pour relever les défis urbains imminents.

Dans les années 1990, l'Inde s'est ouverte à l'investissement étranger, a réformé ses marchés financiers, déréglementé ses entreprises, révisé son régime commercial et mis un terme à l'obligation d'obtenir une autorisation pour investir, exercer une activité et importer. Depuis lors, l'implantation des entreprises dépend généralement moins des politiques publiques que des forces du marché, qui sont peut-être aujourd'hui appuyées par la politique des États. Il semble qu'avec l'essor économique croissant des États, le développement se concentre dans les capitales politiques, ce qui est courant en Asie4. Conséquence possible de leur montée en puissance, les États sont réticents à conférer des pouvoirs aux villes. Les autorités municipales locales collectent généralement des impôts et taxes peu élevés et rigides, et sont tributaires des États pour pallier leur déficit de recettes. Sur le plan politique, les élus jouent un rôle mineur dans les villes, dont la plupart sont administrées par des fonctionnaires désignés par l'État. Si les élus municipaux disposent de pouvoirs d'approbation limités sur les maigres budgets municipaux, les dépenses et les services passent pour l'essentiel par les agences des États et les organismes " parapublics ".

Les forces du marché occupent une place encore plus grande dans le secteur informel, qui comprend 70 % de la population active urbaine et un pourcentage encore plus élevé dans les principaux métiers urbains liés au commerce et au bâtiment. Si, dans la plupart des villes, la proportion de l'emploi occasionnel reste stable, à environ 14,5 %, le travail indépendant progresse considérablement. On ne sait pas précisément quelle part de cet emploi relève véritablement de l'entreprenariat, ni dans quelle mesure le travail indépendant ne constitue qu'une stratégie de survie provisoire pour des individus qui attendent de trouver un emploi salarié acceptable dans le secteur formel.

En ce qui concerne le logement, le caractère informel prédomine également : environ 15 % des citadins indiens vivent dans des bidonvilles. Cependant, la plupart des bidonvilles se situent à proximité de quartiers résidentiels, et moins de 20 % de leurs habitants vivent à la périphérie des villes. Environ 66 % des habitants de bidonvilles sont propriétaires de leur logement, contre 60 % pour ceux de l'ensemble des zones urbaines5. Le fait que les bidonvilles se trouvent au cœur de la ville n'est pas synonyme d'absence de croissance périphérique. Sur la période 1991-2001, Debnath Mookherjee et Eugene Hoerauf observent que la population du centre de Delhi a augmenté de 35 % et que sa densité est passée de 16 000 à 20 000 habitants au km2, tandis que la population de la périphérie a plus que doublé et que sa densité est passée de 7 700 à 10 700 habitants au km2 6. D'après les services de recensement indiens, les bidonvilles ne sont responsables que d'environ 19 % de la croissance de la périphérie des villes.

Les problèmes liés à l'adaptation

Les changements climatiques peuvent gravement menacer la durabilité des villes. Même si des mesures d'atténuation sont prises, le système climatique mondial n'y réagira pas avant plusieurs décennies. Il est donc indispensable de se préparer à l'adaptation, car il est très possible que de nombreux sous-systèmes dépassent leur point de basculement Comme le fait observer David Satterthwaite7, dans les pays à revenu élevé, l'atténuation constitue la forme d'adaptation la plus efficace, mais ces pays semblent penser qu'il est moins cher et plus facile de financer l'adaptation dans les pays à faible revenu que de réduire leurs propres émissions de gaz à effet de serre. .

Exacerbation des risques existants. Les changements climatiques se manifesteront par une hausse des températures moyennes et par des pics de température, par des variations des moyennes, des records de pluviométrie et des évolutions de la distribution des précipitations, par des phénomènes climatiques extrêmes et par l'élévation du niveau de la mer. Ces phénomènes peuvent exposer les zones urbaines à de multiples risques et dangers climatiques (lire repère 20). En Inde, c'est la sécheresse et les variations qu'elle entraîne sur le niveau des eaux de surface et des eaux souterraines qui revêtent une importance critique dans les plaines gangétiques : les cours d'eau risquent en effet de s'assécher à cause de la disparition des glaciers, ce qui aura des conséquences irréversibles sur la source de ces cours d'eau. Dans ce scénario, les populations, les entreprises et les catégories autosuffisantes, comme les agriculteurs, peuvent être vulnérables, pour de multiples raisons : la zone dans laquelle ils se trouvent, leur incapacité à faire face aux phénomènes extrêmes parce qu'ils ont été dépossédés de leurs droits, de multiples épisodes de déplacement antérieurs, le manque de préparation et l'absence de filets de sécurité au niveau local et de la société. Les effets cumulés des changements climatiques donnent naissance à un ensemble de processus qui affectent la capacité des populations locales, en particulier celles qui sont déjà vulnérables, à s'adapter à des risques à long terme3-8.

Étant donné que ces derniers constituent le prolongement d'un ensemble de risques existants ou qu'ils les intensifient, on ne peut pas séparer l'adaptation aux " changements climatiques " de l'adaptation aux risques existants. Néanmoins, comme le note David Satterthwaite, le débat sur le système de financement international de l'adaptation tente d'opérer une telle distinction7. En outre, la plupart des calculs portant sur le coût de l'adaptation reposent sur le coût de la modification de l'infrastructure sensible au climat, alors que l'essentiel de l'infrastructure n'est pas encore construite.

Effet des migrations. En Inde, les migrations de personnes sont jusqu'ici limitées, notamment parce que les conditions sont peu enviables pour les citadins pauvres, que les autorités ont négligé l'enseignement en zone rurale par le passé et que le processus de transformation sociale est lent. Cependant, la crise agricole que connaîtra l'Inde rurale du fait des changements climatiques pourrait entraîner une vague migratoire. D'un autre côté, les changements climatiques pourraient limiter les migrations en augmentant les tensions subies par les villes. Ils sont donc susceptibles de limiter les migrations et, partant, l'urbanisation. Ces scénarios doivent désormais être systématiquement explorés.

Questions de gouvernance. Pour résoudre les problèmes de gouvernance, il faudrait, dans l'idéal, qu'un plan urbain d'adaptation climatique relie les politiques publiques nationales, des États et des villes, les accords politiques institutionnels et les interventions aux niveaux des villes et des quartiers. La tradition démocratique indienne rend cette option réalisable, du moins en théorie, mais les structures de gouvernance et la culture institutionnelle actuelles sont inadaptées. On ne peut pas renforcer les capacités des autorités locales simplement grâce à des flux massifs de financements internationaux. C'est un processus lent, difficile et souvent contesté qui devra donc être accéléré. Dans un monde où la croissance des villes reste liée au caractère lucratif de l'immobilier et où le paradigme dominant ne reconnaît pas d'interactions entre les résidents vulnérables et ceux qui sont mieux lotis, il s'agit d'un formidable défi à relever. Toutefois, l'adaptation ne peut aboutir si les pouvoirs publics refusent de travailler avec les pauvres et considèrent les endroits où ils sont installés et leurs activités comme " la source du problème7 ".

Les effets sur les émissions de carbone et la consommation d'énergie

Nombre de pays de l'OCDE, en particulier en Europe, s'efforcent aujourd'hui de décarboniser leurs villes. On observe en conséquence une amélioration de l'efficience énergétique et de celle des ressources, ainsi que des évolutions positives dans les comportements. La plupart de ces initiatives produisent toutefois des changements marginaux, car une partie de l'infrastructure urbaine existante est irréversible. En revanche, l'urbanisation de l'Inde progresse jusqu'ici lentement, ce qui signifie que l'essentiel reste à construire. Peut-on tirer parti de la " réversibilité " de cette situation ?

Étant donné la complexité des nombreux liens directs et indirects entre urbanisation et changements climatiques, nous nous concentrons ici sur les grands axes de l'augmentation de la consommation énergétique : les préférences individuelles, les normes sociales et l'action publique.

Préférences individuelles. Les préférences personnelles ont des incidences diverses sur la consommation énergétique (utilisation des appareils électriques, modes de transport, etc.). Les zones urbaines sont responsables d'environ 60 % de la consommation totale d'électricité de l'Inde - à titre de comparaison : l'agriculture en consomme 25 % et les ménages ruraux 9 %. Cependant, Partha Mukhopadhyay et Devesh Kapur observent que lorsque le revenu augmente, si les dépenses consacrées aux combustibles et à l'électricité pour l'éclairage s'accroissent, la part des dépenses non alimentaires destinées à l'énergie tombe de 40 % à 8 %, signe d'une faible élasticité par rapport au revenu, même si la diminution est moins marquée dans les villes9. Cette faible proportion indique peut-être que les consommateurs relativement aisés sont plutôt insensibles au prix.

De même, la décision d'opter pour un moyen de transport public ou privé est souvent fonction des préférences de chacun. Le transport semi-collectif (paratransit) ou transport en commun à itinéraire et horaires libres, les transports en commun et les transports non motorisés sont utilisés jusqu'à 88 % des cas dans les principales villes indiennes. Toutefois, si les tendances actuelles se poursuivent, il semble qu'à mesure que le revenu et l'urbanisation progressent, le recours aux modes de transport privés, en particulier aux véhicules à deux roues motorisés, augmente lui aussi (cf. graphique 1). Partha Mukhopadhyay et Devesh Kapur observent par ailleurs que, pour un niveau de revenu donné, l'urbanisation semble avoir des effets limités sur la proportion de dépenses consacrées au transport, à la différence de celles affectées aux combustibles et à l'éclairage9. Cette proportion s'accroît avec le revenu, et atteint de 12 % à 14 % pour les classes les plus aisées, c'est-à-dire un niveau quasiment comparable à celui des États-Unis. On peut donc jouer sur les tarifs pour influencer les comportements.

Normes sociales. Les valeurs sociales jouent souvent un rôle significatif dans la conception d'un bâtiment. L'omniprésence des constructions en verre et en acier dans une Inde qui aspire au modernisme s'explique en partie par la rapidité avec laquelle on peut monter des panneaux de verre et par les gains de productivité qui en résultent pour le secteur de l'immobilier. Mais le succès commercial de ces bâtiments tient également en grande partie à leur esthétique. Cependant, ces bâtiments sont souvent conçus pour être entièrement climatisés toute l'année10, contrairement aux logements qui, lorsqu'ils sont dotés de la climatisation, ne l'utilisent pas toute l'année ni dans toutes les pièces. En outre, l'énergie intrinsèque de ces bâtiments augmente leur empreinte carbone, et leurs concepteurs ignorent les nombreuses solutions éco-énergétiques locales.

On trouve désormais en Inde des bâtiments ayant obtenu la certification LEED (Leadership in Energy and Environmental Design). Il existe également des classements locaux, comme le GRIHA (Green Rating for Integrated Habitat Assesment), mais, selon une estimation, plus de 200 fois plus de bâtiments verts bénéficient de la certification LEED que du classement GRIHA Voir le site internet : www.teriin.org . De plus, le bureau indien pour l'efficacité énergétique (Bureau of Energy Efficiency - BEE) impose désormais à tous les bâtiments puisant plus de 500 kilovoltampères (kVA) sur le réseau ou occupant une superficie au sol climatisée supérieure à 1 000 m2 de présenter un rapport de consommation énergétique. Il a également établi un Code du bâtiment vert (Green Building Code) et lancé une classification BEE des immeubles de bureaux (BEE Star Rating of Office Buildings), sur la base de la consommation énergétique spécifique des bureaux, des hôtels, des hôpitaux, des galeries marchandes et des parcs informatiques dans cinq zones climatiques. Le respect des normes est particulièrement important en raison de l'irréversibilité induite par la longue durée de vie des bâtiments dans les zones urbaines.

Par ailleurs, les normes sociales relatives à l'esthétique des bâtiments, conjuguées aux attentes de confort thermique, déterminent la consommation énergétique réelle. Ruey-Lung Hwang et al.11 présentent des données émanant d'une enquête sur le terrain menée à Taiwan, qui fait apparaître des différences marquées dans les comportements d'adaptation thermique à la maison et au travail. Si la climatisation est aussi largement utilisée dans les bureaux, c'est non seulement parce qu'elle ne coûte rien aux travailleurs, mais aussi parce que, d'après les chercheurs, " seulement un quart des bureaux visités étaient équipés d'un ventilateur électrique ou disposaient d'un nombre suffisant de fenêtres utilisables pour permettre une ventilation naturelle ", ce qui atteste l'importance de la conception des bâtiments (cf. graphique 2).

Action publique. L'action publique influe non seulement indirectement sur les comportements individuels et les normes sociales, mais aussi souvent directement sur la consommation énergétique. Elle y contribue de nombreuses façons, par exemple via les transports publics, l'urbanisme, les tarifs des services publics, la fiscalité ou les transferts de ressources (lire repère 11). Le financement public et les services publics sont actuellement globalement inadaptés. Ainsi, en Inde, où l'enseignement professionnel relève à la fois de l'administration fédérale et des États, la formation des ouvriers du bâtiment est quasiment inexistante, alors que ces derniers représentent plus de 9 % de la main-d'œuvre masculine urbaine12. Il est possible que l'Inde aujourd'hui ne soit pas en mesure de construire les bâtiments de haute technologie dont le pays a besoin.

Par ailleurs, l'eau est acheminée sur de longues distances vers des villes telles que Bangalore, Indore et Delhi. L'adduction d'eau comporte donc un élément énergétique significatif. Dans de nombreuses villes indiennes plus petites, l'électricité nécessaire au pompage de l'eau fait partie des dépenses principales, avant même le traitement des eaux usées. Pour les questions relatives aux sources d'eau et à la distribution d'eau, ce sont les États qui constituent souvent le niveau de gouvernement compétent. En outre, les capitales des États ont bien plus de chances de bénéficier d'un réseau de transports publics que les autres villes (cf. tableau 1). Pour la politique de transport, les États sont eux aussi l'échelon de gouvernement compétent.

Vers un développement à faibles émissions de carbone ?

Étant donné les défis relatifs à l'adaptation et à l'atténuation des effets des changements climatiques, l'Inde peut-elle parvenir à ses objectifs de développement sans suivre la voie empruntée par les pays riches, à savoir sans émettre de grandes quantités de carbone ? Certains chercheurs, dont P. R. Shukla, estiment que les villes qui rejettent peu de carbone pourraient contribuer à plus d'un tiers de la réduction des émissions dans des pays comme l'Inde d'ici 205013. Le plan d'action national de l'Inde contre les changements climatiques (National Action Plan on Climate Change - NAPCC), par exemple, apporte-t-il des réponses à cet égard ?

Le NAPCC propose une mission sur la durabilité de l'habitat (Sustainable Habitat Mission - SHM) afin de faire de l'efficience énergétique une partie intégrante de l'aménagement et du renouveau urbains par trois initiatives : 1) la mise en œuvre de l'Energy Conservation Building Code (ECBC), qui cible les économies d'énergie dans le bâtiment ; 2) la gestion et le recyclage des déchets urbains, y compris la production d'électricité à partir de déchets et le recyclage des eaux usées ; 3) l'amélioration de l'urbanisme et le développement des transports publics.

Concernant la première initiative, l'Inde a du mal à intégrer les codes de construction dans son urbanisme et pourrait envisager l'adoption d'une réglementation reposant sur des incitations. Elle pourrait par exemple appliquer des taxes supplémentaires aux bâtiments très énergivores et instaurer des tarifs progressifs par tranche pour l'électricité La part de la taxe dans la consommation totale ne peut être majorée car cela découragerait la densité d'utilisation de l'espace. En outre, cela suppose, de manière raisonnable à notre avis, que l'intensité par habitant de l'utilisation de l'espace a un effet négligeable sur la demande d'énergie. . Ces mesures sont du ressort des États, et sont supervisées par leurs instances de réglementation de l'électricité.

Concernant la deuxième initiative, les zones urbaines doivent en priorité réduire leur consommation d'eau, avant même de chercher à recycler les eaux usées. En Inde, la consommation d'eau par citadin est supérieure à celle observée dans les pays riches. Dans un deuxième temps, le traitement des eaux usées permettrait d'atténuer les effets de la pollution industrielle sur les eaux de surface et souterraines, qui, plus que la consommation réelle, amenuise les ressources hydriques utilisables, qu'il s'agisse d'eau de boisson ou d'irrigation. L'attrait des crédits de carbone résultant de la transformation des déchets urbains en énergie occulte les solutions réalistes de gestion des déchets. La ville se retrouve donc souvent avec une usine qui fonctionne mal et sans aucun traitement. Ici aussi, les autorités des États entrent invariablement en jeu une fois que les projets atteignent une certaine taille et une certaine complexité.

Pour les décideurs, dans tous les pays, le plus difficile consiste peut-être à améliorer l'urbanisme et à pousser la population à utiliser les transports publics. Les politiques publiques ont-elles la capacité de rendre les villes plus compactes, de renforcer l'utilisation des transports en commun et d'influer sur l'architecture des bâtiments ? La comparaison des villes européennes, plus compactes, aux villes américaines tentaculaires permet à Pietro S. Nivola d'avancer que les mesures macro-économiques, comme le soutien à l'agriculture, la fiscalité favorable à la propriété immobilière, les taxes sur le carburant ou les mécanismes de répartition des recettes fiscales fédérales, peuvent exercer une incidence complexe sur la forme urbaine14. Pour que l'urbanisme classique porte ses fruits, il faut des politiques publiques propices.

La SHM ne semble donc traiter les questions de réduction de la demande énergétique que partiellement, et en particulier, semble négliger le contexte institutionnel. Le premier rapport de cette mission devrait confirmer ou infirmer cette analyse.

Problèmes pernicieux

Les problèmes pernicieux n'ont pas de formulation définitive et admettent des représentations multiples15. Ils sont souvent symptomatiques de problèmes plus profonds et leurs spécificités peuvent l'emporter sur leurs points communs avec des problèmes analogues qui se manifestent ailleurs. Ils n'ont pas non plus de solution évidente. Au mieux, l'on pourra affirmer que la situation s'est améliorée. Chaque tentative visant à résoudre le problème a des conséquences et crée de nouveaux problèmes pernicieux, dont les responsables sont ceux qui ont cherché à les résoudre. Dans les pays démocratiques, ces problèmes pernicieux sont aggravés par un autre ensemble de problèmes induits par le pluralisme croissant des publics contemporains, qui évaluent les différentes propositions à l'aune d'un éventail d'échelles différentes et contradictoires. Dans les sociétés intensément pluralistes et transitionnelles, comme l'Inde, ce phénomène est encore accentué. Dès lors que les formes urbaines existantes ne semblent pas durables, l'Inde doit renouveler sa réflexion pour résoudre ces problèmes.

Degré de décentralisation. En 1993, avec l'adoption du 74e Amendement à la Constitution indienne, les autorités locales sont devenues responsables de l'urbanisme, c'est-à-dire de l'outil traditionnellement utilisé pour façonner la ville. Dix ans plus tard, en 2004, l'Inde a lancé un programme soutenu par l'État fédéral et intitulé Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission (JNNURM), qui visait à encourager l'autogestion des villes. Malheureusement, ce programme s'est réduit à un mécanisme de financement fédéral permettant de construire des infrastructures traditionnelles. Il s'est principalement concentré sur les réseaux d'adduction d'eau et d'assainissement, qui représentent indéniablement une mesure d'adaptation essentielle, et dont la construction a souvent été confiée à des organismes parapublics opérant à l'échelon des États.

Non seulement la plupart des États n'ont pas transféré les compétences d'urbanisme aux villes, mais nous notons que de nombreuses interventions menées au titre de la mission SHM du NAPCC ont été effectuées par les États. Par ailleurs, compte non tenu des questions de capacités, le transfert des responsabilités locales à des échelons de gouvernement supérieurs peut nuire au métabolisme urbain, et risque de mettre à mal l'adaptation et de ralentir les efforts de lutte contre les changements climatiques.

Financements fédéraux et étalement urbain. Les compétences des différents niveaux de gouvernement dépendent des transferts de financements entre échelons de gouvernement. Dans le contexte anglo-saxon, ce sont les taxes sur les biens immobiliers qui constituent l'essentiel des recettes publiques locales. Une large part du programme de réforme des finances urbaines de l'Inde dans le cadre du programme JNNURM est articulée autour de l'amélioration du recouvrement des taxes sur la propriété immobilière. Cependant, non seulement le changement climatique nécessite des investissements largement supérieurs aux recettes que ces taxes peuvent générer, mais la structure de la taxe elle-même risque de freiner la densification, qui entraîne une augmentation de la valeur imposable, et d'encourager ainsi l'étalement urbain16.

Les impôts locaux permettent aux autorités de financer les services locaux. C'est ce qui explique l'étalement tentaculaire du paysage urbain aux États-Unis. Cependant, ce phénomène peut se produire également en l'absence d'impôts locaux, si d'autres acteurs prennent le relais. Dans les villes indiennes, les politiques publiques et les conditions du marché favorisent depuis peu la multiplication des immeubles d'habitation en copropriété et des projets immobiliers privés. Leur succès, comme celui des Common Interest Housing aux États-Unis et des Master Planned Estates en Australie, est la preuve que certaines personnes sont prêtes à payer et à utiliser des services municipaux traditionnels à des niveaux intenables. Ces individus ignorent les réalités spatiales de leur environnement et établissent " un lien explicite entre intentions et imagerie, ce qui encourage la polarisation socio-spatiale17 ".

Si la fiscalité locale peut favoriser l'étalement spatial des villes, un système budgétaire qui s'appuie davantage sur les transferts obligatoires entre échelons de gouvernement et sur les droits d'utilisation pourrait encourager la multiplication des grandes villes compactes et la raréfaction des petites villes. Les conséquences climatiques des projets immobiliers privés et les modifications de la réglementation qui en découlent méritent attention. En effet, si les biens publics locaux allient qualité et équité, il sera moins intéressant de créer des communautés distinctes. Il peut sembler étrange de considérer l'enseignement et les transferts entre échelons de gouvernement comme des instruments au service de la lutte contre les changements climatiques, mais s'ils parviennent à endiguer l'étalement urbain, ils seront plus efficaces que les mesures traditionnelles telles que l'efficience des combustibles. Par exemple, les habitants de Barcelone, une ville compacte, utilisent les transports publics pour 30 % de leurs déplacements, contre 4,5 % seulement pour les habitants d'Atlanta, une ville étendue. Même en ne tenant pas compte de l'efficience des combustibles, les habitants d'Atlanta émettront toujours davantage de carbone que les Barcelonais.

Propriété immobilière. Outre les taxes immobilières, les avantages fiscaux accordés aux propriétaires immobiliers peuvent aussi constituer un facteur d'étalement urbain. L'offre d'un plus grand nombre de logements en centre-ville entraîne une densification, qui, même si elle est autorisée par les codes de la construction, est difficile à mettre en œuvre car elle suppose de remplacer les structures existantes. Les nouveaux propriétaires immobiliers s'installent donc à la périphérie. De plus, les individus changent souvent d'emploi au gré de l'évolution des besoins du marché du travail. Une fois qu'ils ont acquis un logement, se réinstaller plus près de leur nouvel emploi revient cher. Sur la durée, ce phénomène fait augmenter la demande de transport. Dans ce contexte, proposer davantage de logements locatifs peut se révéler bénéfique pour le climat. Si de multiples raisons non pécuniaires, comme la proximité des écoles ou le voisinage, qui dictent le choix d'un quartier d'habitation, ne sont pas influencées par le fait d'être ou non propriétaire, la location réduit le coût de la réinstallation. Selon Eoin O'Sullivan et Pascal De Decker, les différences de réglementation des baux privés en Europe semblent avoir une incidence sur la proportion de locataires18.

Répondre à la demande de transport. En Inde, le nombre de véhicules transportant des passagers est peu élevé par rapport au nombre d'habitants. Les transports sont dominés par les deux roues, qui sont de plus en plus efficients (lire repère 17). De plus, les carburants sont relativement chers, les transports publics très utilisés, la distance moyenne entre le domicile et le lieu de travail est relativement faible et les quartiers résidentiels sont densément peuplés Environ 86 % de la population urbaine en Inde vit dans des logements de moins de 100 m2, dont la moitié dans des logements de moins de 50 m2. 67 % des résidents urbains ont un trajet domicile-travail de moins de 5 km. Cependant, dans les grandes villes circulaires comme Delhi, ce pourcentage chute ; seulement 56 % des non-résidents des bidonvilles de Delhi vivent à moins de 5 km de leur lieu de travail. . De nombreuses villes indiennes cherchent à se doter d'un réseau de transport ferroviaire, souvent via le secteur privé, malgré un coût d'investissement élevé, l'irréversibilité de l'infrastructure et une énergie intrinsèque considérable. Même si le transport urbain ferroviaire est une technologie plus ancienne que le bus, il reste un mode de transport privilégié.

À l'exception des grandes villes linéaires, telles que Calcutta ou Bombay, qui peuvent accueillir des couloirs de transport, la plupart des grandes villes indiennes sont circulaires, ce qui, en particulier si elles sont multifocales, pose un problème pour les réseaux de transport. La plupart de ces villes, comme Bangalore et Delhi, disposent de plusieurs voies circulaires et d'un ensemble de segments radiaux. Pour qu'un réseau de transport puisse amener une personne de n'importe quel point à n'importe quel autre dans le cercle, il faut qu'il conjugue plusieurs modes. Cependant, on trouve dans la pratique peu d'exemples de ce type de réseaux et, par conséquent, les modes de transport privés sont de plus en plus utilisés dans les villes.

En Inde, les problèmes sont aggravés par la dissonance entre planification et mise en œuvre, car les codes de la construction et les lois sur le zonage sont fréquemment bafoués. Certes, cette négligence peut parfois avoir des conséquences positives sur le climat. Ainsi, dans de nombreux quartiers de Delhi, la non-prise en compte des lois sur le zonage a favorisé l'apparition de quartiers qui allient usage résidentiel, industriel et commercial. Mais, bien souvent, le mépris des codes et des lois va trop loin et laisse des activités industrielles dangereuses s'étendre sans garde-fous. Pour répondre aux pressions politiques suscitées par cette croissance organique, le ministère indien du Développement urbain a récemment révisé la législation sur le zonage19.

Pris entre Dieu et Godot

Actuellement, les négociations internationales sur le climat cherchent à conditionner l'aide à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les mécanismes de développement propres (MDP), assortis de critères d'additionnalité, sont caractéristiques de cette approche et nient les interactions peu évidentes et complexes entre actions et résultats, d'où la perniciosité du problème, en particulier en Inde. Étant donné les limitations et les possibilités de ce pays, les MDP ne sont pas adaptés aux changements systémiques nécessaires à la création de villes respectueuses du climat. Un fonds spécialisé, qui pourrait soutenir un ensemble d'actions favorables au climat et " MRV " (mesurables, rapportables et vérifiables) dans les villes, via des prêts à long terme et à faible taux d'intérêt ou des transferts financiers à intérêt zéro non remboursables, constitue une meilleure approche, en particulier pour les pays émergents comme l'Inde dont l'environnement construit n'est pas encore complètement " irréversible " Voir Mitigation Actions, paragraphe 1(b) (ii) du Plan d'action de Bali. Pour accéder au projet soumis par l'Inde : voir le site internet http://unfccc.int .

La solution pourrait passer par des actions MRV soutenables. Les transports publics doivent-ils reposer sur le rail ou la route ? Faut-il construire des conduites de gaz naturel car elles encouragent à changer de combustible pour le transport et à privilégier les centrales électriques proches des points de consommation ? Peut-on recycler l'eau pour réduire la quantité d'énergie utilisée pour la transporter ? Faut-il opter pour des logements à loyers modérés, et le surcoût du ciment à faibles émissions de carbone se justifie-t-il ? Doit-on limiter les projets immobiliers privés ? Combien cela coûte-t-il d'essayer de faire évoluer les comportements et les normes sociales ? Les acteurs internationaux doivent-ils tenter d'influencer le comportement sociétal dans les différents pays ?

En Inde comme ailleurs, aucune de ces actions ne peut garantir de manière absolue des résultats positifs, et toutes auront des conséquences irréversibles. À l'heure où nous cherchons des réponses, n'oublions pas qu'il n'existe aucune solution non partisane et évidente aux problèmes pernicieux que les pays doivent résoudre. Si l'on remplace par un jugement d'experts l'avis de formations politiques opposées, les arguments et les conséquences seront certainement plus explicites, mais les résultats n'en seront pas nécessairement améliorés pour autant15. Nous avons le choix : soit nous substituer à Dieu dans un environnement complexe, soit attendre, tels Godot, que l'incertitude se dissipe. Le choix est en effet pernicieux.

Energie | Ratios de consommation urbaine

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Adaptation thermique | des comportements contraints

Une enquête de terrain à Taiwan montre que les personnes n'ont les mêmes comportements d’adaptation thermique à la maison et au travail pour des raisons à la fois de coûts et de conception des bâtiments. L'utilisation importante de la climatisation dans les bureaux s'explique autant par son absence de coût direct pour les salariés que par l'absence de ventilation naturelle ou mécanique.
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Capitales et transports publics

Source : Ministry of Urban Development, Traffic and Transportation Policies and Strategies in Urban Areas in India, New Delhi, Government of India, 2008 ; calculs de l'auteur.

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