Hong-Kong, Macao, Delta des perles : une pollution atmosphérique coûteuse

Petit territoire de 42 km2 à peine, le delta de la rivière des Perles, dans la province du Guangdong, ainsi que les régions administratives spéciales de Hong-Kong et de Macao, forment la région la plus riche et économiquement la plus dynamique de la Chine. Elle compte en effet parmi les pôles de production pour l'exportation les plus actifs de la planète depuis que cette capacité y a été développée, au début des années 1980 Pour un historique rapide des réformes économiques en Chine et le détail de l'octroi à la région du delta de la rivière des Perles d'une plus grande autonomie pour l'investissement direct étranger et la production destinée à l'exportation au début des années 1980, voir Enright (M. J.) et Scott (E. E.), The Greater Pearl River Delta, Hong-Kong, Invest Hong Kong, 2007 [5e éd.], p. 4-6 (www.investhk.gov.hk). . Son PIB est passé de 8 milliards de dollars en 1980 à plus de 89 milliards en 2000, puis à près de 270 milliards en 2006, et a largement franchi la barre des 300 milliards en 2007. Entre 1980 et 2006, son taux de croissance réel moyen dépassait 16 %, nettement supérieur aux 9,8 % enregistrés pour toute la Chine Ibid, p. 6 ; pour le PIB en 2007, voir www.mjsfairs.com . Selon divers rapports, en 2007, 60 % des jouets et un cinquième des téléphones mobiles au monde y étaient fabriqués. Cette région est un centre manufacturier de premier plan, qui produit de tout, des textiles aux appareils ménagers, du papier aux pièces détachées automobiles et du matériel de télécommunication aux produits pétrochimiques1. Toute cette activité suppose d'acheminer les matières premières et les pièces détachées dans la région, puis d'expédier les produits finis sur les marchés mondiaux. Les ports de Hong-Kong et de Shenzhen figurent donc parmi les dix premiers ports mondiaux de conteneurs, et celui de Guangzhou connaît aussi un essor rapide depuis deux ans. En d'autres termes, cette zone géographique très restreinte enregistre une activité industrielle intense.

Le prix de la croissance

Face à une croissance aussi rapide, l'environnement se dégrade considérablement, comme en témoigne la détérioration de la qualité de l'air. Toute la région souffre des émissions polluantes rejetées par ces activités, y compris par le transport terrestre et maritime. Le graphique 1 illustre la diminution progressive de la visibilité à Hong-Kong, où des données fiables ont été collectées entre 1977 et 2006. Ce phénomène constitue un bon indicateur de l'aggravation spectaculaire de la pollution atmosphérique. À compter du milieu des années 1990, le problème a nettement empiré : le nombre de jours de brouillard a fortement progressé, au point qu'en 2003 et 2004, il est arrivé que certains mois, la plupart des journées soient brumeuses. Ce problème touche toute la zone du delta de la rivière des Perles.

La pollution atmosphérique fait planer sur les habitants de cette région une nouvelle menace sanitaire, dont on cerne plus clairement l'ampleur depuis peu, la collecte de données et les travaux de recherche à ce sujet étant relativement récents. Malgré l'essor économique de cette région, les chercheurs ont en effet longtemps négligé la question des répercussions de cette pollution sur la santé. Une étude des publications locales et internationales consacrées à ce sujet entre 1983 et 2007 révèle non seulement l'absence de travaux directement pertinents, mais aussi les nombreuses lacunes dans la compréhension des conséquences de la pollution atmosphérique sur la santé de près de 50 millions d'habitants de la région2. Des travaux récents et précurseurs, publiés en 2008, ont montré que le nombre annuel de décès imputables aux niveaux de pollution de 2006 avait prudemment été estimé à 10 000, dont 94 % dans le delta et le reste à Hong-Kong et Macao. De plus, chaque année, la pollution atmosphérique est responsable de quelque 440 000 journées d'hospitalisation et de 11 millions de consultations en hôpital de jour, qui, du fait de la baisse engendrée de la productivité, coûtent 1,8 milliard de yuans par an dans la région du delta, 1,1 milliard de dollars de Hong-Kong à Hong-Kong et 18 millions de dollars de Hong-Kong à Macao. Corrigé des différences de PIB par habitant dans la région, le coût sanitaire annuel de la pollution atmosphérique dans le delta est sept fois plus élevé qu'à Hong-Kong, puisqu'il ressort à 6,7 milliards de yuans3. Les experts estiment que ces constats révèlent l'existence d'une menace pour la santé de nombreux habitants de la région, qui souffrent d'affections requérant des consultations médicales, des hospitalisations, et qui conduisent parfois à un décès prématuré. On peut en déduire que les désagréments et la soufFrance de la population sont considérables, mais difficiles à chiffrer sur le plan économique. Les estimations financières ne représentent donc qu'une petite fraction du coût réel de la détérioration de la santé pour la population3-4.

Des politiques publiques à élaborer

Des priorités. On peut en apprendre beaucoup sur la manière dont la région traite le problème de la pollution atmosphérique et dont les villes et les agglomérations doivent intégrer diverses disciplines dans l'élaboration des politiques publiques des autorités. La première difficulté consiste à savoir à quel rang placer la santé publique dans la longue liste des priorités. Si l'on considère que le développement économique constitue l'objectif politique ultime, on sacrifie souvent la santé publique. Dans la plupart des cas, la population n'imagine pas à quel point sa santé est mise en péril. Le graphique 2 présente la pyramide des effets néfastes pour la population. À Hong-Kong, dont le PIB par habitant s'établit déjà à 30 000 dollars (2008), les autorités ont attendu 2009 pour admettre qu'il fallait revoir les normes de qualité de l'air dans la ville - qui n'ont pas été actualisées depuis 1987 -, en tenant dûment compte de l'impératif de protection de la santé publique En juillet 2009, le Bureau de l'environnement du gouvernement de la région administrative spéciale de Hong-Kong a lancé une consultation publique, que la population attendait depuis longtemps, sur les niveaux de qualité de l'air à Hong-Kong et a reconnu qu'il fallait " fixer les nouvelles normes de manière à protéger la santé publique " (Environmental Protection Department, Air Quality Objective Review: Public Consultation, Hong-Kong, Hong-Kong SAR Government, 2009, p. 14, www.epd.gov.hk). . Les autorités et la société dans son ensemble doivent concevoir la protection de l'environnement et de la santé comme des moteurs du développement économique, et non simplement comme des facteurs de " coûts ". Sinon, même dans les régions aujourd'hui prospères, elles continueront de privilégier la " croissance " sans comprendre que la dépollution constitue une activité économique et une voie vers le développement. En réalité, persister à croire qu'il faut d'abord polluer pour s'enrichir, puis dépolluer plus tard, est une attitude dépassée. Il ne faut plus que la pollution soit rentable pour les entreprises et nuisible pour la population.

Des normes. La deuxième difficulté consiste à déterminer qui doit fixer les normes de qualité de l'air. En effet, si les autorités ne s'engagent pas à dépolluer, les progrès seront lents, car une réduction massive des émissions portera inévitablement atteinte aux avantages acquis dans la production d'électricité, l'industrie et les transports, secteurs qui jouissent en général d'une influence considérable sur le processus politique. À Hong-Kong, c'est la société civile, plutôt que les autorités, qui a donné l'impulsion à l'alignement des normes sur les dernières recommandations de l'Organisation mondiale de la santé relatives à la qualité de l'air (publiées en 2006) afin de protéger la santé publique. Pour y parvenir, il a fallu engager des travaux de recherche sur plusieurs années, puis en diffuser largement les résultats mettant en évidence les effets de la pollution atmosphérique sur la santé de la population hongkongaise Pour une analyse des efforts de lutte contre la pollution atmosphérique à Hong-Kong, voir Trumble (K.), Still Holding Our Breath: A Review of Air Quality Policy in Hong Kong, 1997, Hong-Kong, Civic Exchange, juin 2007. .

Des études. La troisième difficulté consiste à se doter d'un ensemble de données complètes sur les émissions et la santé grâce auxquelles les décideurs pourront concevoir des solutions fondées sur des preuves. Les données sur la pollution atmosphérique à Hong-Kong sont les plus exhaustives et les plus fiables de toutes celles portant sur la région métropolitaine, mais, comme nous l'avons déjà indiqué, les travaux de recherche sur la santé publique font encore cruellement défaut. Il est donc urgent de procéder à des études à long terme sur des cohortes, car c'est la seule façon de mesurer précisément le nombre d'années de vie perdues à cause de la pollution atmosphérique. Pour le delta de la rivière des Perles, le problème ne tient pas seulement au fait que ces données sont lacunaires, mais aussi à la difficulté d'y accéder. La collecte et la compilation de données précises sur les rejets dans l'atmosphère requièrent une compétence spécifique qu'il s'agit d'acquérir. La Chine affiche des progrès notables dans ce domaine, mais l'on s'interroge encore sur la fiabilité de ses données. De plus, une grande partie des informations dont disposent les autorités ne sont pas accessibles au public, et il faudra encore un certain temps avant que la Chine n'en ouvre l'accès à tous. Qui plus est, les recherches font défaut en ce qui concerne l'impact de la pollution atmosphérique sur la santé publique dans le delta de la rivière des Perles, et le problème de l'accès aux données se pose ici aussi2.

Une planification. La quatrième difficulté consiste à comprendre que l'amélioration de la qualité de l'air et de la gestion de la santé publique passe par l'intégration de plusieurs fonctions des pouvoirs publics. Même à Hong-Kong, les autorités préfèrent les solutions en fin de processus (au point de rejet) aux solutions intégrées, pour des raisons de facilité. Ainsi, à la fin des années 1990, elles ont fait des efforts pour importer du carburant diesel à teneur ultra-faible en soufre destiné aux véhicules commerciaux et pour subventionner les propriétaires de taxi afin qu'ils passent du diesel au GPL. Toutefois, elles sont encore réticentes à interdire les moteurs anciens, à instaurer des péages ou à créer des zones à faibles émissions. Par conséquent, si les pouvoirs publics ont mis en place un système de subventions pour inciter les propriétaires de camions à remplacer leurs véhicules, aucun délai n'est encore fixé pour l'interdiction des camions très anciens et très polluants de type pré-Euro et Euro-I. Les zones piétonnières sont restreintes et peu nombreuses. Dans une ville aussi densément peuplée, les solutions en bout de chaîne se révèlent incapables de supprimer la pollution à proximité des axes routiers. Elles doivent être associées à une planification et à une gestion bien pensées, ainsi qu'à des initiatives de tarification si l'on veut qu'elles donnent des résultats satisfaisants. Ce succès passe par une volonté politique inébranlable et par une coordination entre les différentes administrations publiques chargées de la protection de l'environnement, des transports, de la police, de l'urbanisme et de la santé publique. Il convient de souligner que, dans une ville telle que Hong-Kong, la principale menace que la pollution atmosphérique fait planer sur la santé provient des véhicules : une grande partie des 7 millions d'habitants vivent et travaillent à proximité d'un axe routier fréquenté. Sachant que 40 % de la pollution relevée à proximité des axes routiers à Hong-Kong émane des bus diesel, il est grand temps que les autorités prennent des mesures bien plus fermes Les autorités de Hong-Kong préféraient les solutions au point d'émission mais des solutions plus globales sont envisagées dans le document de la consultation publique, Environmental Protection Department, Air Quality Objective Review, op., cit., p. 23-33, (www.epd.gov.hk). .

Une collaboration. La dernière difficulté se rencontre pour la collaboration transfrontière. Au sein de la région, les normes de qualité de l'air, la législation et les systèmes administratifs sont très disparates. Toutefois, en 1999, les autorités de Hong-Kong et du Guangdong ont lancé un inventaire des émissions dans la région, qui devra être actualisé régulièrement, et les deux parties sont convenues de réduire leurs émissions suivant le principe de l'effort maximum En 2002, les autorités de Hong-Kong et du Guangdong se sont entendues sur la base d'un effort maximum pour réduire les émissions de SO2, NOx, PM10 et COV respectivement de 40 %, 20 %, 55 % et 55 % d'ici 2010, par rapport aux niveaux de 1997. En 2003, elles ont établi ensemble un plan régional de gestion de la qualité de l'air afin de parvenir à ces objectifs, qui prévoit un inventaire conjoint des émissions pour la région. Cet inventaire a été actualisé en 2007 (Environmental Protection Department, Air Quality Objective Review, op., cit., p. 10, www.epd.gov.hk). . Cependant, étant donné le rythme alerte du développement et de la transformation industrielle, les pouvoirs publics doivent investir considérablement dans la surveillance, la collecte des données et la formation du personnel qui devra manipuler les échantillons et les tester, mais aussi comprendre les résultats de ces tests. L'élaboration de solutions d'amélioration de la qualité de l'air requiert donc des efforts soutenus de la part des autorités compétentes pour le développement aussi bien que des Universités. Ces efforts ont commencé, même s'il faudra encore du temps pour que toute la région s'entende sur un mode de coopération et sur une date d'harmonisation des normes et de la réglementation. Dans l'ensemble, Hong-Kong, Macao et la province du Guangdong disposent des meilleurs réseaux de contrôle de l'air en Chine et publient davantage de données que d'autres régions.

quel développement pour demain ?

Plus récemment, la Commission nationale de recherche et développement chinoise (l'autorité nationale de planification) a publié les grandes lignes d'un plan de développement pour le delta de la rivière des Perles. Ce plan prévoit de faire progresser le PIB par habitant de 38 000 yuans en 2008 à 135 000 yuans d'ici 2020. Un tel bond suppose une croissance en volume de 12 % par an. Néanmoins, ce plan comporte une faille : il ne traite pas la question de la demande de ressources énergétiques, ni des écosystèmes fragiles. Si Hong-Kong et Macao ne sont pas incluses dans ce plan, elles sont censées y collaborer, y compris pour l'instauration d'un environnement plus vert et plus sain pour toute la région Pour l'intégralité du plan, voir la Commission nationale du développement et de la réforme, The Outline Plan for the Reform and Development of the Pearl River Delta 2008-2020 (http://en.ndrc.gov.cn). Pour une analyse de ce plan, voir Loh (C.), Pillsbury (M.), et Lawson (A.), A New Vision of Industrial Transformation, Hong-Kong, Civic Exchange, juin 2009 (www.civic-exchange.org). . Ce plan reflète le tiraillement entre " croissance " et développement durable, et est emblématique des compromis qui s'opèrent en bien des endroits. Il est probable que l'impact sur la santé publique de divers plans de développement deviendra un puissant moteur de changement une fois qu'il sera bien compris. Ce débat, qui est en train de prendre de l'ampleur à Hong-Kong, a des retombées sur toute la région du delta, car si Hong-Kong peut dépolluer ses propres sources d'émissions dans la production d'électricité et le transport routier, il est tout aussi crucial de collaborer avec le Guangdong afin d'endiguer les émissions dans l'ensemble de la région. De plus, les industriels de Hong-Kong ont aussi une responsabilité et devraient eux-mêmes décider de dépolluer là-bas, puisque leurs usines et les activités portuaires et logistiques qu'elles engendrent de l'autre côté du delta affectent aussi les habitants de Hong-Kong. Il se pourrait que pendant la prochaine décennie, toute cette région investisse beaucoup plus massivement dans la protection de l'environnement et de l'écologie, ce qui marquera le début de la nouvelle phase de transformation industrielle, qui sera plus durable et plus soucieuse de la santé publique. Au-delà des efforts déployés par les pouvoirs publics, les Universités et les organismes philanthropiques privés ont un rôle déterminant à jouer pour soutenir la recherche sur la santé publique et les démarches citoyennes qui ont jusqu'ici sous-tendu les efforts de sensibilisation de la population hongkongaise aux émissions locales et régionales Hong-Kong compte de nombreuses ONG qui militent pour une amélioration de la qualité de l'air, comme Clean Air Network (CAN) (www.hongkongcan.org) et Clear The Air (www.cleartheair.org.hk). .

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