Gouvernance, le chaînon manquant du développement durable

Gouvernance, le chaînon manquantdu développement durable
15
Sommaire de l'article
15

La gouvernance en question

De nombreux accords multilatéraux promeuvent le développement durable, les déclarations politiques d'appui s'enchaînent et de nombreux acteurs non étatiques s'engagent en sa faveur ; pourtant à tous les niveaux, local, national, régional et international, sa mise en œuvre bute sur de multiples problèmes. Plus de quinze ans après la conférence de Rio, la question de la gouvernance du développement durable se pose avec une nouvelle acuité.

Mais, quelles que soient les insuffisances de notre compréhension des phénomènes en cours, des instruments techniques, juridiques, économiques et sociaux, et des méthodes opérationnelles existent déjà. Ils devraient apporter des éléments de réponse concrets à ces problèmes. Resterait à gérer effectivement la mise en œuvre des différents moyens, or c'est souvent là que le bât blesse. Telle était la conclusion commune qui semblait émerger des deux précédents dossiers de Regards sur la Terre, l'un en 2007, consacré à la problématique de l'énergie et du changement climatique, l'autre en 2008, aux relations liant biodiversité Les mots ou expressions en rouge renvoient au glossaire. , nature et développement.

Telle serait aussi la conclusion de l'analyse des autres grands problèmes du développement durable. Face aux crises de la désertification, des ressources halieutiques, des déchets chimiques ou de la diminution de la couche d'ozone, la question est autant celle des moyens à mettre en œuvre que celle de leur organisation et de leur gouvernance. Ces crises qui menacent l'humanité ont des causes multiples et complexes parmi lesquelles figurent la croissance démographique mondiale, l'expansion économique et l'orientation consumériste du développement, les effets néfastes de certaines techniques, les insuffisances des expertises et le manque de volonté politique, pour ne mentionner que quelques-uns des suspects habituels. Cette causalité multiple appelle de fait une multiplicité de réponses, et leur gestion effective par un système de gouvernance mondiale adapté aux nouvelles exigences environnementales et sociales, telles qu'énoncées depuis 1992 à travers le concept de développement durable et résumées par les objectifs du Millénaire pour le développement.

Les acteurs "établis", gouvernements et organisations internationales ont entrepris une série de réformes des institutions internationales financières et onusiennes (lire repère 2), mais conscients de leur incapacité à répondre seuls aux grands défis de la planète, ils encouragent les acteurs non étatiques à se mobiliser au service du développement durable. Les résultats sont pour le moins contrastés : les négociations commerciales, censées intégrer les enjeux de développement durable, s'enlisent ; celles portant sur le changement climatique s'éternisent alors que l'urgence de disposer d'un cadre international d'intervention se fait de plus en plus pressante.

Rapports Stern et du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC).

Les réformes des institutions financières internationales et du Conseil de sécurité de l'ONU piétinent ou débouchent sur des changements mineurs ; et le débat sur la réforme de la gouvernance internationale de l'environnement n'aboutit toujours pas.

Cet immobilisme contraste avec l'activisme des acteurs non gouvernementaux, qu'il s'agisse de fondations, d'entreprises, d'ONG ou de simples individus, qui multiplient initiatives et interventions. Cette prolifération des acteurs, des actions et des espaces de négociation conduit à une fragmentation de la gouvernance que vient encore renforcer l'absence de concertation entre les différents niveaux d'intervention. Ces différents niveaux, qu'ils dépassent l'État-nation et concernent une région ou même le monde, ou qu'ils le divisent et couvrent des provinces, régions écologiques ou simples bassins fluviaux, constituent bien sûr autant de bases légitimes d'action ; ils rendent toutefois difficile la mise en place d'un système de gouvernance coordonné et homogène. Dans un tel contexte, la question de la gouvernance apparaît cruciale, car intimement liée à la capacité de mettre en œuvre le concept même de développement durable.

Avec ce nouveau dossier, Regards sur la Terre 2009 souhaite contribuer à la réflexion en cours sur le système de gouvernance actuel et ses évolutions futures. Ce dossier s'organise en trois parties. La première analyse l'inadaptation actuelle du système institutionnel, créé pour répondre aux problèmes de l'après-guerre, à faire face aux défis du développement durable. La seconde illustre, en s'appuyant sur des analyses et des études de cas, la diversité des dynamiques en cours et quelques réponses aux enjeux du développement durable. Les exemples choisis ici montrent à la fois la variété des acteurs et les modalités de remise en cause d'un système de moins en moins crédible. Ils portent par ailleurs en eux les prémices d'une nouvelle gouvernance : les leçons, bonnes ou mauvaises, de ces nouvelles initiatives devront être retenues dans l'élaboration d'un système de gouvernance durable à même de répondre aux défis du XXIe siècle. Enfin la troisième partie analyse quelques-uns de ces défis et leurs implications pour ce nouveau système. Sans prétendre esquisser totalement le cadre d'une gouvernance rénovée, elle propose quelques pistes.

Un système à l'épreuve du développement durable

Philipp Pattberg dans le chapitre 1 présente une typologie des différentes acceptions du terme de gouvernance mondiale du développement durable. Au-delà de la confusion conceptuelle qui entoure tant le terme de gouvernance que celui de développement durable, il montre que le rôle croissant des acteurs non étatiques a été accompagné d'une segmentation et d'une fragmentation des politiques de mise en œuvre du développement durable. Ce double mouvement a provoqué une " privatisation " de la gouvernance, laquelle échappe de fait au contrôle des pouvoirs publics. Philipp Pattberg plaide en conséquence pour un retour de l'initiative politique afin de renforcer le noyau institutionnel de la gouvernance mondiale du développement durable au sein des Nations unies.

L'évolution de la souveraineté des États, corollaire de la montée en puissance des acteurs non étatiques, fait l'objet de l'analyse de François Lerin et Laurence Tubiana dans le chapitre 2. Tous deux montrent comment la lente concentration des pouvoirs aux mains de l'État sur plus de trois siècles se trouve aujourd'hui remise en cause par différents facteurs, notamment par l'émergence des enjeux environnementaux globaux. Les auteurs se démarquent toutefois de l'idée conventionnelle qui voit dans cette évolution une érosion de la souveraineté étatique : selon eux, il s'agirait plutôt d'une complexification de cette souveraineté puisque les enjeux environnementaux sont à la fois source de diminution de leur champ de pouvoir et source de légitimité de leurs actions. N'en demeure pas moins la nécessité de " refonder " le concept de souveraineté des États pour permettre l'avènement d'une gouvernance adaptée du développement durable à l'échelle de la planète.

Face à ce paysage complexe, marqué par une évolution non réfléchie du rôle de l'État et par l'apparition d'acteurs et d'initiatives nouvelles, le système de gouvernance s'est trouvé dépassé et a évolué de manière plus réactive que proactive. Dans le chapitre 3, Adil Najam, Mihaela Papa et Nadaa Taiyab montrent comment le système international, dans le cas de l'environnement, a évolué en multipliant acteurs, sources de financement et accords internationaux. Cette prolifération a conduit à une fragmentation du système et à son inefficacité, accompagnée d'une prédilection pour les négociations aux dépens de la mise en œuvre des accords déjà conclus. Ils soulignent aussi que seule une volonté politique forte permettra de surmonter les nombreux intérêts établis qui ont bloqué jusqu'à aujourd'hui toutes les tentatives de réforme.

Dynamiques d'un monde changeant

De nouvelles dynamiques ont fait surface pour répondre aux problèmes complexes et de nature systémique de l'environnement et du développement durable. À coté de l'État - toujours présent -, sont apparus organismes non gouvernementaux, entreprises, fondations, associations, réseaux d'expertise. Confrontés à des défis nouveaux, ces acteurs ont expérimenté des formes de gouvernance originales. Multi-acteurs, celles-ci font intervenir des gouvernements centraux ou locaux, des entreprises, des associations ou des communautés villageoises. Multiniveau, elles concernent aussi bien des pays distincts, des régions ou des États, que des groupements urbains ou des municipalités. Jayashree Vivekanandan voit, au chapitre 4, dans cette gouvernance multiniveau un nouveau paradigme du développement durable. L'expérience des dernières décennies démontre le potentiel de cette forme de gouvernance, mais l'auteur souligne toutefois que cette promesse peut facilement être détournée et que sa réalisation dépend de la nature du système politique en place. À cet égard, il n'existe pas de dispositif institutionnel idéal ; instaurer un système de gouvernance adéquat sera nécessairement compliqué et désordonné, à l'image même de la démocratie.

Les enjeux globaux donnent à certains acteurs l'opportunité de (re)légitimer leurs actions et politiques comme le montre le chapitre 5 pour la Chine et le chapitre 6 pour le Brésil. Dans le chapitre 5, Qi Ye, Ma Li, Zhang Huanbo, Li Huimin, Cai Qin et Liu Zhilin décrivent comment un objectif adopté à l'échelle mondiale, la lutte contre le changement climatique, a permis au pouvoir central chinois, à l'aide d'un système de motivations, de fixer ces mêmes objectifs aux autorités provinciales. En liant l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) à l'augmentation de l'efficacité énergétique comme un élément de performance économique et administrative, les provinces se sont engagées pleinement dans la lutte contre le changement climatique. La performance économique reste la principale incitation des provinces chinoises et la motivation des fonctionnaires provinciaux a été obtenue par la prise en compte, dans le système d'évaluation et de promotion, de leurs résultats dans ce domaine. On peut sans doute tirer de cette expérience limitée des leçons plus générales pour motiver les acteurs locaux en faveur de priorités mondiales.

Il en est de même de l'expérience du Brésil, autre grand pays fédéral. Dans le chapitre 6, Dilip Loundo analyse comment un problème de portée mondiale, la déforestation de l'Amazonie, a été pris en charge par les autorités fédérales et locales de ce pays. Dilip Loundo montre les limites des actions, impulsées par le gouvernement fédéral et souvent captées par des intérêts clientélistes, et les résultats, quant à eux positifs, d'une décentralisation active et de la mobilisation de la société civile. En écho au thème évoqué plus haut de l'érosion de la souveraineté nationale, l'exemple brésilien montre aussi les limites de l'action nationale dans un pays où la déforestation peut dépendre tout autant des cours du soja sur le marché mondial que des efforts des pouvoirs fédéraux et locaux.

Thierry Hommel et Olivier Godard s'interrogent, dans le chapitre 7, sur l'intérêt des entreprises pour la responsabilité sociale, laquelle peut apparaître comme une déviation par rapport à leur principal objectif de rentabilité, voire comme un détournement de la confiance de leurs mandataires. Mais, notent-ils, l'engagement des firmes dans la responsabilité sociale et environnementale répond à la poursuite de leur intérêt bien compris, s'il favorise la stabilisation de leurs marchés et un accès durable aux ressources dont elles dépendent, dans un contexte incertain. Une telle coïncidence entre intérêts privés et publics peut faire des entreprises un acteur essentiel du développement durable, particulièrement dans les pays pauvres où les pouvoirs publics manquent de moyens financiers et de capacités administratives. Toutefois, si les entreprises responsables peuvent s'avérer des acteurs utiles à la mise en œuvre d'un développement durable, elles ne peuvent se substituer à l'État, et leurs actions doivent aussi être orientées par le consommateur.

Gérer durablement la complexité

Si les dernières décennies du XXe siècle ont su trouver des éléments de réponses aux crises environnementales, celles-ci perdurent et bien souvent s'aggravent. Les défis du nouveau siècle exigeront un nouveau système de gouvernance du développement durable, lequel devra être construit à partir des institutions existantes et des innovations récentes.

Le plus grand de ces défis est sans doute le développement des pays du Sud. Malgré les nombreuses avancées institutionnelles et légales auxquelles il a donné naissance, le concept de développement durable a peu modifié les stratégies de développement au Sud. Dans le chapitre 8, Pierre Jacquet et Jacques Loup arguent que la convergence d'une série de crises environnementales rend dorénavant impossible la poursuite des pratiques passées. Pour répondre à des menaces de nature systémique, de nouvelles approches, intégrées et globales, devront prendre pleinement en compte les questions sociales et environnementales. Elles exigeront un approfondissement des connaissances scientifiques et une rénovation des instruments utilisés pour conduire le développement.

Sciences et techniques sont au cœur des succès économiques et des crises environnementales du xxe siècle, et beaucoup en attendent aujourd'hui des réponses aux défis du siècle présent. Récemment apparus sur la scène de la gouvernance, les réseaux d'expertise ont vu leur notoriété renforcée par l'attribution en 2007 du prix Nobel de la paix au Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) conjointement à Al Gore. Dans le chapitre 9, Philippe Le Prestre et Romain Taravella analysent les finalités et modes d'intervention de ces réseaux, et s'interrogent sur les conditions de leur pertinence, crédibilité et légitimité. De fait, leur influence dépend autant, sinon plus, des processus de création et de diffusion des connaissances scientifiques, que du contenu de ces dernières. Pour neutres et objectifs qu'ils se prétendent, les réseaux ne peuvent être dissociés des jeux du pouvoir et des processus politiques.

Sunita Narain situe, quant à elle, la problématique du développement durable dans les pays pauvres au centre des conflits politiques et des revendications sociales. À partir d'exemples indiens, elle montre dans le chapitre 10 comment des groupes locaux ont su se réapproprier des connaissances traditionnelles pour défendre leur accès aux ressources, face à des intérêts hostiles qui leur en contestaient la possession et les savoir-faire. Pour elle, la mise en place de stratégies de développement durable pour les pays du Sud passe par deux exigences : celle d'un système démocratique efficace appuyé par des institutions publiques crédibles, et celle de connaissances nouvelles et inventives. Autre impératif : que ces initiatives locales soient mieux connues des pays développés pour que les voix du Sud puissent, à leur tour, être entendues par les décideurs des pays du Nord.

Dans un tout autre registre, Edith Brown Weiss explicite, dans le chapitre 11, l'apport du droit international au développement durable et le rôle novateur de la préoccupation pour les générations futures. Depuis son apparition il y a trois décennies, le concept de développement durable a été repris par le droit international permettant des avancées importantes dans les domaines du droit environnemental, économique ou humain. Il est à noter cependant que l'importance des instruments légaux contraignants va diminuant, tandis que des instruments, légaux mais non contraignants, deviennent beaucoup plus présents. Ces nouveaux outils se révèlent aussi efficaces à l'usage car ils permettent au système judiciaire de se saisir de certains dossiers du développement durable. Toutefois, remarque Edith Brown Weiss, dans ce contexte de soft law, seule une éthique du développement durable, qui englobe la planète, ses peuples et les générations futures, paraît aujourd'hui à même de contraindre et guider nos actions.

Comment reconstruire ?

La lecture de ce dossier permet d'identifier quelques thèmes sous-jacents aux différentes contributions et de formuler quelques conclusions préliminaires. Certes insuffisantes à définir un nouveau système de gouvernance adapté aux défis de notre siècle, elles peuvent toutefois permettre d'identifier des orientations et de dégager des pistes pour une gouvernance plus juste, légitime et plus efficace.

Tous les auteurs soulignent la multiplication des acteurs appelés à intervenir dans la promotion, la négociation et la mise en œuvre du développement durable : entreprises, réseaux d'expertises ou organisations non gouvernementales, posant de manière pressante d'ailleurs la mise en synergie de ces différents protagonistes. Longtemps seuls légitimes dans la gestion des affaires de la planète, les États-nations partagent aujourd'hui la gouvernance internationale du développement durable avec ces nouveaux acteurs, entraînant une redéfinition du rôle de l'État, mais aussi des organisations internationales et de la science.

À cette pluralité d'acteurs correspondent autant d'interprétations distinctes du concept de développement durable. Rien de surprenant, sans doute, puisque, trente ans après son apparition, ce concept est resté avant tout discursif et rhétorique, dépourvu d'un contenu opérationnel qui s'impose à tous les protagonistes.

Face à ce vide, chaque acteur privilégie une interprétation du développement durable, la sienne, en fonction du problème à l'origine de sa mobilisation, de la communauté dans laquelle il s'inscrit, ou du débat auquel il participe. Ces acteurs manipulent alors la rhétorique du développement durable selon leurs propres intérêts et valeurs, pour la sauvegarde de leurs activités et possessions.

Sans doute convient-il aujourd'hui d'abandonner l'idée, si nous l'avons jamais eue, que le concept de développement durable pouvait offrir un cadre fédérateur et une stratégie détaillée s'imposant à tous de manière incontestable. Sa définition est plurielle, en perpétuelle négociation et, en fin de compte, le développement durable sera ce que nous en ferons. Il est avant tout une réalité sociale et politique portée par des groupes dotés de systèmes de valeurs différents qui confrontent leurs points de vue et négocient pour défendre leurs intérêts. C'est dans cette constante négociation que se joue la coexistence des systèmes de valeurs hétérogènes et se définit la réalité du développement durable.

À cet égard, l'expertise scientifique n'a pas une légitimité absolue qui s'impose aux autres acteurs. Les auteurs de ce dossier soulignent en effet à la fois la diversité de cette expertise, les limites de sa légitimité et les insuffisances de ses connaissances. Les experts ont certainement leur place à la table de négociations, mais ils doivent s'y trouver avec d'autres participants tout aussi légitimes.

À l'adage " problème global, solution locale ", on pourrait apposer la formule " problème local, implications mondiales ". Les avancées vers un développement durable sont fréquemment le résultat d'un processus de confrontation et de négociation entre différents acteurs, chacun avec ses objectifs et ses outils, parfois situés à différents niveaux. Ainsi, la lutte contre la déforestation, qui met en danger la survie des communautés amazoniennes, impliquera les gouvernements provinciaux et fédéral brésiliens, les ONG locales et internationales, voire des conventions internationales telles que la Convention sur la diversité biologique (CDB). L'action des entreprises en faveur du développement durable sera influencée par les activités d'ONG locales, par les politiques de leur gouvernement ou même par les Nations unies à travers l'initiative du Pacte mondial. La gouvernance du développement durable se joue dans ces interactions multiples, complexes où les rapports de forces évoluent et peuvent se solidifier en dispositifs " favorables au développement durable ".

La formalisation de ces interactions dans une approche " multiniveau " peut stabiliser un espace de négociations et offrir un cadre approprié à une gouvernance du développement durable. La formulation de ces dispositifs de négociations implique des choix et ne peut être qu'imparfaite. Pour des raisons pratiques, tous les acteurs concernés ne peuvent appartenir au dispositif et sa définition même implique un extérieur et un intérieur, une inclusion et une exclusion. Une approche durable du développement nécessite de reconnaître l'imperfection de ces dispositifs et l'incomplétude intrinsèque à tout arbitrage politique. Reconnaître l'imperfection de tout dispositif, c'est aussi affirmer qu'il n'est pas a priori de point de vue ou d'intérêt à exclure, qu'aucun groupe d'acteurs ne peut avoir le monopole de la vérité. Une telle approche doit sortir des discours cohérents et clos, qui enferment la problématique du développement dans des légitimités purement financières ou purement scientifico-techniques.

L'apparition de nouveaux acteurs en dehors des structures étatiques s'est traduite par une " privatisation " de la gouvernance internationale du développement durable. En reconnaissant leur incapacité à mettre seuls en œuvre les recommandations de Rio et en appelant les ONG et les entreprises à y participer, les États ont de fait entériné ce mouvement qui apparaît aujourd'hui inéluctable. Il serait contre-productif et illusoire d'envisager un retour à une situation de centralisation du pouvoir et de l'action dans les seules mains de l'État. Pour l'essentiel, ce modèle a été, par le passé, celui de la gouvernance du développement et son échec est aujourd'hui patent.

Mais il faut souligner aussi les limites et les dangers de cette privatisation de la gouvernance, lorsque les acteurs non étatiques définissent le problème, proposent la solution, mettent en œuvre les politiques et s'auto-évaluent. Ces pratiques ne peuvent que susciter des questions concernant la légitimité de ces acteurs et leur responsabilité. Il apparaît souhaitable d'encourager toutes les initiatives en faveur du développement durable, qu'elles soient publiques, privées ou publiques-privées, mais il convient alors d'assurer leur encadrement et leur imputabilité.

S'il n'est pas de cadre incontestable ou de système de valeurs s'imposant à tous, la nécessité d'agir, et donc le besoin d'un arbitrage, demeurent. C'est là le rôle du pouvoir politique et se pose alors la question de sa légitimité. La gouvernance du développement durable implique une réaffirmation du rôle d'un pouvoir politique légitimé par son assise démocratique. Il est fondamental enfin que le processus d'arbitrage soit ouvert et transparent pour que des intérêts particuliers ne puissent détourner à leur seul profit les nécessaires prises de décisions. La mise en œuvre d'un développement durable dépendra de ce fait de la capacité à traiter dans la durée et collectivement les affaires d'un monde commun, pluriel et changeant.

Il est enfin d'autres exigences d'un système de gouvernance du développement durable. Un processus de décision démocratique et transparent est nécessaire mais il faut aussi qu'il prenne explicitement en compte le long terme et le bien-être des générations futures.

Une société démocratique et transparente est une société de droit, et le droit peut s'avérer un instrument puissant en faveur du développement durable. Mais tous les instruments à notre disposition seront sans doute insuffisants et un système de gouvernance ne pourra atteindre ses fins que s'il s'appuie sur une véritable éthique du développement durable.