Foncier : la question émergente

Date: 2011
Auteurs:
Foncier : la question émergente
Sommaire de l'article
La ruée vers les terres africaines
Production alimentaire et agrocarburants en tête

De l'agriculture au foncier

En 2010, le débat sur la régulation des investissements fonciers dans les pays du Sud a pris une nouvelle ampleur. En France  Comité technique " Foncier et développement ", 2009, Gouvernance foncière et sécurisation des droits dans les pays du Sud. Livre blanc des acteurs français de la coopération, disponible sur le site : www.foncier-developpement.org ; Conseil d'analyse économique et sociale, 2010, Les Cessions d'actifs agricoles à des investisseurs étrangers dans les pays en développement, rapport disponible sur le site : www.strategie.gouv.fr ; Comité technique " Foncier et développement ", 2010, Appropriation de terres à grande échelle et investissement agricole responsable, disponible sur le site : www.foncier-developpement.org , en Europe, à la Banque mondiale  Banque mondiale, 2010, Rising Global Interest in Farmland? Rapport disponible sur : www-wds.worldbank.org , aux Nations unies, différents rapports sont venus éclairer l'ampleur des questions soulevées par les investissements étrangers dans l'agriculture, en particulier en Afrique. Si aucun instrument n'est encore en place, l'évaluation du phénomène a largement progressé, et un nombre croissant d'acteurs publics et privés sont aujourd'hui favorables à un encadrement des pratiques. Avant de revenir sur les risques associés à ces investissements et aux solutions proposées par différents acteurs, il est nécessaire de lier cette reconnaissance politique aux interrogations internationales croissante en matière de sécurité alimentaire globale.

Réouverte avec les crises alimentaires de 2007-2008, entretenue par la persistance de prix élevés des denrées alimentaires de base, la question de la faim est revenue sur la scène internationale ces dernières années  Presque tous les annuels Regards sur la Terre ont documenté l'émergence de cette question : " L'inévitable crise alimentaire ? ", Regards sur la Terre 2007, Paris, Presses de Sciences Po ; Esnouf B., 2009, " Alimentation : bientôt la disette ? ", Regards sur la Terre 2009, Paris, Presses de Sciences Po ; Bricas N., 2010, " Sécurité alimentaire : comment se construit la gouvernance ? ", Regards sur la Terre 2010, Paris, Presses de Sciences Po. , jusqu'à redevenir un axe structurant des discussions internationales. À la question : " Comment se préparer à nourrir une population mondiale de 9 milliards d'humains à l'horizon 2050 ? ", la réponse la plus couramment apportée est d'investir de manière massive dans l'agriculture et d'augmenter la surface totale cultivée ainsi que les rendements. Défendue depuis longtemps déjà par la FAO, cette approche a maintenant gagné les faveurs d'acteurs qui jusqu'alors privilégiaient d'autres sujets. Le Rapport sur le développement 2008 de la Banque mondiale a ainsi fait de l'appui au secteur agricole un axe structurant des stratégies de développement et de lutte contre la pauvreté. Ces discussions auraient pu rester dans le cadre intergouvernemental, mais l'attention portée à la question agricole a conduit un nombre croissant d'acteurs privés à considérer les investissements fonciers comme des placements prioritaires et rentables : les entreprises agro-alimentaires veulent assurer leur approvisionnement à long terme dans un contexte de prix élevés et de pressions sur certaines denrées, comme les céréales ou les oléagineux ; les producteurs d'agrocarburants font l'hypothèse d'une demande croissante dans les années à venir sur les marchés des pays développés, où les terres ne sont pas disponibles ou adaptées à ces nouvelles productions et se tournent vers de nouveaux lieux de production ; enfin, des acteurs financiers (fonds de pension, fonds souverains, banques) jugent que le foncier constitue un moyen de diversifier leur portefeuille protégé de l'inflation. Une étude d'août 2010 commandée par l'OCDE  HighQuest Partners, 2010, "Private Financial Sector Investment in Farmland and Agricultural Infrastructure", OECD Food, Agriculture and Fisheries Working Papers, n° 33, OECD Publishing. estime les participations privées dans l'agriculture entre 10 et 25 milliards de dollars - soit presque trois fois plus que le total de l'aide des pays du Comité d'aide au développement (CAD) au secteur en 2008 (7,2 milliards de dollars). Enquêtant auprès de 25 fonds de placement majeurs, l'étude révèle en outre que 20 d'entre eux comptaient augmenter leur participation dans l'agriculture. Elle note enfin une augmentation notable de ce type d'investissements en direction des pays en développement depuis cinq ans avec un glissement géographique progressif de l'Amérique latine vers l'Afrique subsaharienne.

Ce retour des investissements publics et privés dans le secteur agricole est perçu par certains, telle l'Alliance pour une révolution verte en Afrique, comme une très bonne nouvelle. Après le tarissement des investissements publics dans le secteur agricole imposé par les plans d'ajustement structurel dans les années 1980, les ressources nécessaires pour améliorer production et rendements seraient enfin libérées. D'autres - des États, des institutions internationales, des ONG - s'inquiètent de la forme prise par ces contrats et réclament des garde-fous afin de s'assurer que ces investissements servent effectivement la satisfaction des besoins alimentaires mondiaux et le développement des territoires ruraux plutôt qu'à un accaparement des terres agricoles au profit de quelques-uns. En ce sens, le débat actuel apparaît comme une variation d'une discussion beaucoup plus ancienne sur la question foncière et l'accès à la terre des actifs agricoles les plus pauvres. L'histoire de cette controverse a montré qu'il ne s'agissait pas uniquement d'accorder des droits cadastraux sur la terre, que le droit d'usage compte autant que le droit de propriété, et il semble admis qu'il faille avant tout déjà sécuriser les différentes formes de propriété existantes. Reste alors ouverte la question du partage de la valeur ajoutée produite par l'exploitation de ces terres.

La crainte de l'accaparement

Plusieurs " affaires " emblématiques - comme le projet Daewoo à Madagascar ou les investissements libyens, saoudiens ou chinois en Afrique de l'Ouest - ont porté sur le devant de la scène internationale la question de l'appropriation des terres cultivables par des acteurs extérieurs depuis 2008. De nombreux médias et ONG n'ont pas hésité à présenter ces affaires comme des situations coloniales, nourrissant encore les suspicions et mettant dans un sac unique des situations très diversifiées. Quand on parle d'acquisition de terre de grande échelle par des acteurs extérieurs, on se réfère d'abord à des contrats portant sur une surface supérieure à 1 000 hectares. Sauf dans les projets de cultures annuelles demandant des investissements réduits, on a généralement affaire à des surfaces beaucoup plus importantes : les compagnies sucrières recherchent ainsi des surfaces de 10 000 à 15 000 hectares ; les producteurs d'oléagineux ne s'intéressent pas à des surfaces de moins de 50 000 hectares. Soulignant la grande variété des types de projets observés, le Comité technique français Foncier et Développement note que la sécurisation de l'approvisionnement des grands groupes agro-alimentaires, souvent mis en avant par la presse, n'est qu'une des rationalités à l'œuvre. Au Mali, 840 000 hectares de terres agricoles ont été attribués à différents investisseurs, dont plus de la moitié directement par l'État dans le cadre d'accords bilatéraux ou internationaux. À côté de concessions de plusieurs dizaines de milliers d'hectares accordées aux investisseurs nationaux, on trouve des projets aussi différents que la construction par la Libye d'un canal de 40 km sur le bras du fleuve du Massina pour irriguer 100 000 ha des terres, ou la cession de plus de 22 000 hectares au projet Alatona, financé par la Millenium Challenge Corporation, émanation de la coopération américaine. Ce dernier programme redistribue d'ailleurs des terres aménagées et octroie des titres fonciers aux petits agriculteurs.

S'il reste encore difficile à appréhender dans sa complexité, le mouvement d'acquisitions de grande échelle est en pleine expansion. Selon la Banque mondiale, le total mondial de ces opérations a atteint 45 millions d'hectares en 2009 contre 4 millions d'hectares seulement entre 1998 et 2008. 70 % de ces appropriations ont lieu en Afrique subsaharienne, où les auspices d'une intensification agricole paraissent les plus intéressants (repère 1). Selon la Cnuced, 40 % des acquisitions agricoles correspondaient en 2008 à des transactions Sud-Sud, confirmant l'existence de stratégies foncières dans les pays émergents  Cnuced, 2009, Rapport 2009 sur l'investissement dans le monde. Disponible sur : www.unctad.org . Pour compléter ce tableau, il faut encore préciser que ces acquisitions ne prennent que très rarement la forme d'achats. Dans la grande majorité des cas, les cadres légaux réglementaires et la crainte de choquer les opinions publiques nationales font privilégier la signature de baux emphytéotiques. Ces derniers offrent au contractant, contre un loyer modique, l'usage des terres pour autant qu'il y effectue des investissements - dans notre cas, des routes, des infrastructures d'irrigation, etc. - sur très longue durée (plusieurs décennies).

La plupart des projets de mise en valeur de terres agricoles par des acteurs étrangers combinent les États, des structures publiques ou privées, des producteurs et des financiers, des investisseurs et des collectivités territoriales. Dans le meilleur des cas, la contractualisation des terres formalise un souci d'équité et de répartition de la valeur ajoutée attendue et reconnaît les droits fonciers traditionnels. Mais si un nombre croissant de projets d'appropriation massive de terres défraient la chronique, les mises en production restent relativement faibles selon la Banque mondiale : seuls 21 % des projets recensés. 30 % d'entre eux n'en sont qu'à une phase exploratoire et attendent l'agrément du gouvernement. 18 % ont reçu cet agrément mais ne l'ont pas encore mis en pratique. 30 % n'en sont qu'à un stade très préliminaire de l'utilisation de ces terres (repère 2). Ce bémol ne suffit pas à écarter le spectre d'une mise en exploitation quasi-minière des terres, utilisant les ressources environnementales et humaines d'un territoire sans souci de durabilité, ou à repousser la demande d'une régulation. En effet, si la réalisation d'équipements sociaux ou de transports (pistes, centres de santé, structures de formation..) peut sembler à la portée des investisseurs, le respect de normes environnementales et sociales intégrant la dimension foncière reste encore à mettre en place.

Transparence, régulation et coopération

De fait, la demande de régulation et de transparence s'exprime de plus en plus largement. De nombreuses ONG (Oxfam International, Vétérinaires sans frontières, Via Campesina, GRAIN) mènent aujourd'hui campagne en faveur de la sécurisation des droits des agriculteurs familiaux et dénoncent l'accaparement des terres agricoles par les puissances financières. Le rapport de la Banque mondiale de l'automne 2010 a contribué à inscrire la question sur l'agenda international. En France, où le Comité technique " Foncier et Développement " suit la question depuis 1996, le Centre d'analyse stratégique auprès du Premier ministre a organisé un débat national incluant pour la première fois une partie des investisseurs privés intervenant sur l'acquisition de terres à l'étranger. Le ministère des Affaires étrangères et européennes a repris la question et l'a faite inscrire à l'ordre du jour des agendas internationaux. Plutôt que de pointer la responsabilité des investisseurs, la formulation retenue insiste sur le risque de spéculation sur les terres, d'augmentation des prix et par là même de renchérissement de l'alimentation mondiale.

Si le problème semble reconnu, la réponse à apporter reste encore discutée. Les ONG réclament des règles formelles sanctionnant dans leur pays d'origine les investisseurs qui ne les respecteraient pas. Selon Olivier de Schütter, rapporteur des Nations unies pour le droit à l'alimentation, des règles existent déjà dans 14 pays de l'OCDE, même si seuls les pays nordiques ont commencé à les mettre en œuvre. Leur mise en œuvre se heurte ainsi aux intérêts économiques. En effet, si beaucoup d'agro-industriels, pas seulement au sein de l'OCDE, vont jusqu'à réclamer des règles de conduite qui garantiraient l'acceptabilité sociale et politique de leurs investissements, peu sont favorables à l'idée de sanctions. Les États, à leur tour, hésitent à prendre le risque de desservir leurs entrepreneurs sur des marchés internationaux de plus en plus compétitifs. On discute ainsi en France d'un label qui pourrait récompenser les bonnes pratiques des investisseurs, comme la fourniture de services aux communautés locales - dispensaires, routes, écoles, formations - correspondant aux objectifs du Millénaire pour le développement. Peu est cependant dit sur la nécessaire transparence des transactions.

Les Nations unies ont commencé à se positionner sur la question. La FAO défend plutôt une approche volontaire laissant les investisseurs définir eux-mêmes les directives à suivre. Différentes réunions régionales ont été organisées pour faire avancer l'idée qui se heurte à un réel problème de mise en œuvre : comment garantir le respect de normes volontaires dans des pays où ces contrats ne sont pas débattus au niveau national et où la société civile n'est pas suffisamment organisée et informée pour exercer un contre-pouvoir ? Une voie parallèle est explorée, s'appuyant sur les acquis des Nations unies en matière de droits humains. Elle propose ainsi de lier les droits fonciers des populations locales avec les droits de l'Homme.

La sécurisation des droits des populations locales sur leurs terres dépasse néanmoins la question des labels ou des sanctions des pratiques des investisseurs. Elle renvoie à des problématiques plus larges de développement agricole et territorial, de construction des filières, de gestion de l'expansion urbaine ou de gestion communale des ressources naturelles. Autant de thématiques pour lesquelles la coopération internationale n'est pas démunie. Il est possible d'assister les acteurs de base (paysans, chefs coutumiers, communes) au moment de la négociation de contrats d'exploitation des terres avec des investisseurs nationaux ou internationaux. Le foncier a aussi traditionnellement sa place dans l'assistance aux politiques agricoles des États, notamment celle de la France. Les discussions au sein de la Global Donor Platform amènent à une coordination croissante sur le terrain. La Millennium Challenge Corporation dédie ainsi 10 à 20 % de ses programmes - soit 50 à 60 millions de dollars par pays bénéficiaire - aux questions de réglementation, de lois, de mise en cohérence des textes ou d'agences foncières. Le soutien des petits et moyens investisseurs nationaux, notamment en sécurisant leur accès au crédit, constitue une autre alternative à l'expansion d'une agriculture contractuelle concentrée et contrôlée par des puissances financières.

La ruée vers les terres africaines

Source : Banque mondiale, 2010, Rising Interest in Farmland (www-wds.worldbank.org).

Production alimentaire et agrocarburants en tête

Source : Banque mondiale, 2010, Rising Interest in Farmland (www-wds.worldbank.org).