Financer le développement durable au-delà de l'aide publique

Date: 2015
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Financer le développement durable au-delà de l'aide publique
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Sommaire de l'article
Évolution globale de l'aide publique au…
Le financement des pays aux revenus faibles ou…
Une mosaïque de flux financiers
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Le financement du nouvel agenda du développement et de la lutte contre le changement climatique semble bien improbable. L'aide publique au développement (APD) plafonne autour de 0,3 % du PIB des pays donateurs, bien loin des engagements pris à Monterrey en 2002. Par ailleurs, six ans après leur promesse d'accorder 100 milliards par an en 2020 pour la lutte contre le changement climatique au Sud, les pays " développés " sont toujours incapables de montrer concrètement comment ils vont tenir leur promesse. Enfin, les pistes prometteuses des financements dits " innovants ", comme la taxe sur les transactions financières, sur les conteneurs ou sur les billets d'avions, sont quasiment au point mort. L'Union européenne a adopté au printemps une taxe sur les transactions financières qui, parce qu'elle exclut l'essentiel des produits dérivés, ne rapportera que quelques milliards d'euros par an, bien loin des 57 milliards prévus par la Commission européenne. Ce n'est donc pas, en l'état, sur ce levier que les pays du Sud pourront compter. On pourrait continuer la liste des mauvaises nouvelles. Et il faut bien entendu les avoir en tête, à la fois pour comprendre le peu de confiance qu'accordent les pays les plus pauvres dans ces négociations, mais aussi pour ne pas exonérer les responsables politiques des pays riches de leur bilan en la matière.

Mais l'avenir du financement du développement et de la lutte contre le changement climatique, les deux grands rendez-vous de 2015, ne peut pas être le simple copier-coller du passé (cf. repère 1).

La nouvelle carte des bailleurs

Tout d'abord, la carte des bailleurs évolue à très grande vitesse. Un pays, africain par exemple, a aujourd'hui le choix entre trois financeurs pour concrétiser des projets d'infrastructures, y compris de très grande envergure : le système des banques multilatérales et bilatérales, souvent réunies dans un même tour de table, les pays du Golfe et la Chine. Par ailleurs, cette dernière passe dans de nombreuses organisations onusiennes du statut de pays récipiendaire à celui de pays donateur. Et si la New Development Bank (NDB), la " banque des BRICS ", lancée politiquement pendant l'été 2014, voit réellement le jour sur un plan opérationnel, l'évolution de la carte des bailleurs va encore s'accélérer puisque cette banque prévoit un capital de 100 milliards de dollars, quand celui de la Banque mondiale est aujourd'hui de 223 milliards Il s'agit du capital déboursé et du capital appelable par la Banque. .

Pourtant, il est très difficile de mesurer finement cette évolution car aucun des nouveaux pays donateurs n'est soumis aux règles du Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE qui ne regroupe que les donateurs traditionnels. Cela signifie bien sûr qu'ils n'assurent pas le reporting de leur aide dans les mêmes conditions que le CAD et qu'ils ne sont pas assujettis à ses principes, comme par exemple la non-liaison de l'aide aux intérêts économiques. Sans aller jusqu'à une extension des principes du CAD aux nouveaux donateurs, perspective qui semble aujourd'hui assez largement utopique, avancer vers un système commun de mesure de l'aide est clairement un des enjeux majeurs du financement du développement pour la décennie 2015-2025.

La lutte contre l'évasion fiscale, un enjeu de l'agenda post-2015

Le deuxième enjeu à souligner est l'importance extrême de ce qu'il est convenu d'appeler " la mobilisation des ressources domestiques ". Car s'il n'y a pas de développement sans investissements privés ni entrepreneurs, il n'y a pas non plus de développement sans État. Et il n'y a pas d'État sans impôts ! Alors que la moyenne des prélèvements obligatoires (cf. repère 2) est de 35 % dans les pays de l'OCDE, elle est d'environ 15 % dans les pays d'Afrique subsaharienne [OECD, 2015]. Et selon l'ONG Global Financial Integrity, les flux financiers illicites qui sortent des pays du Sud représentent 8 à 10 fois le montant de l'APD [Kar et Le Blanc, 2013] (cf. repère 3). Or, autant les transferts financiers du Nord vers le Sud souffrent de la crise des économies développées, autant cette même crise a considérablement renforcé la volonté politique de lutter contre l'évasion fiscale réalisée par les multinationales. Car il faut faire rentrer l'argent dans les caisses de l'État, et l'évasion est d'autant plus insupportable que les impôts augmentent pour les ménages. Or, les pays en développement sont les premières victimes de l'optimisation fiscale des multinationales qui opèrent sur leur sol, notamment en exploitant leurs ressources naturelles, car ils n'ont pas de recettes de substitution et l'impôt sur les sociétés est bien souvent leur première ressource budgétaire.

Permettre aux États des pays du Sud de collecter les impôts qui leur reviennent en mettant fin, par exemple, aux prix de transferts abusifs qui localisent la valeur dans les pays à très faible fiscalité est un agenda qui avance bien plus que l'on pouvait l'imaginer il y a encore trois ou quatre ans [Sharples, Jones et Martin, 2014]. Voilà pourquoi la question de la transparence des comptes pays par pays doit trouver toute sa place dans les cibles de la négociation en cours de l'agenda post-2015 [European Commission, 2011 ; Fletcher, 2014].

Comment résoudre l'équation financière de la COP21 ?

Un troisième enjeu est la question spécifique de la finance climat dans la perspective de la prochaine Conférence des Parties (COP21) qui se tiendra en décembre 2015 à Paris pour trouver l'accord international sur le climat dont nous avons tant besoin. Les enjeux financiers à Paris sont, à mes yeux, de trois ordres. Le premier est de montrer un chemin crédible pour atteindre les fameux " 100 milliards de Copenhague ". Il est en effet totalement illusoire de penser qu'il sera possible de trouver un accord à Paris sans montrer aux pays du Sud comment ces 100 milliards de dollars seront atteints en 2020. Je crois qu'un compromis est possible autour des principes suivants : ces 100 milliards seront constitués d'argent public et d'argent privé " mobilisés " par l'argent public Par " mobilisés ", j'entends l'argent privé qui ne se serait pas investi sans le levier qu'a consisté l'argent public sous forme de dons, de garanties, de bonifications. ; ils ne pourront être atteints qu'avec de l'argent public additionnel, mais aussi en comptabilisant la partie de l'actuelle API qui contient un fort enjeu carbone comme dans le domaine des transports, de l'énergie ou de l'urbanisme. Il ne s'agit en aucun cas de transférer des fonds de la santé ou de l'éducation vers la lutte contre le changement climatique - cela serait tout à fait inacceptable - mais de " verdir " l'argent déjà utilisé pour financer les infrastructures. Car il est peu probable que les pays du Nord paient une fois pour financer des infrastructures fortement émettrices de CO2, puis paient une seconde fois pour atténuer l'impact de ces émissions sur le climat ! C'est le sens même de l'Agenda post-2015 que de mettre en cohérence la recherche du développement et celui de la soutenabilité globale.

Le deuxième sujet financier de Paris est de définir la nouvelle architecture post-2020 qui précisément prendra le relais des 100 milliards. Ses contours sont encore très flous et il ne fait aucun doute que là va se jouer une bataille entre ceux qui voudront revenir à une nouvelle promesse financière prolongeant et amplifiant les 100 milliards en 2020, et ceux qui expliqueront que l'enjeu est d'abord de faire évoluer dans un sens plus favorable à la lutte contre le changement climatique l'ensemble du système financier - qui mobilise non pas des centaines de milliards mais des centaines de milliers de milliards de dollars ! C'est bien là le troisième enjeu financier de Paris. Le rapport sur la New Climate Economy a montré que le total des investissements à financer dans le monde pour revenir sur une trajectoire d'émissions compatible avec le respect de l'objectif des 2 degrés n'est que de 5 % supérieur au scénario " business as usual " qui nous emmène dans un monde à + 4 degrés. Comment financer cela, aussi bien au Nord qu'au Sud, voilà un enjeu clé du financement du développement durable.

On le voit, la conception même du financement du développement ne peut se réduire au chiffre " magique " de l'APD qui ne comprend, par exemple, ni les flux des nouveaux donateurs hors OCDE ni les gains pour les pays du Sud liés à la lutte contre l'évasion fiscale. Le nouvel agenda du financement du développement devrait être l'occasion de dépasser la seule APD pour aller vers un concept à la fois plus ambitieux et plus conforme aux évolutions du xxie siècle, celui du " financement du développement durable ". Cela se jouera à Addis-Abeba en juillet 2015 et à Paris en décembre 2015.

Évolution globale de l'aide publique au développement depuis 1960

Malgré des décennies d'engagements renouvelés, l'APD plafonne autour de 0,3 % du PIB des pays donateurs, entretenant un manque de confiance des pays pauvres dans les négociations internationales.
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Le financement des pays aux revenus faibles ou intermédiaires

Les pays les moins avancés (PMA) et les pays à revenus intermédiaires (PRI) n'ont pas la même capacité de mobiliser les ressources domestiques, publiques comme privées. Celles-ci représentent 86 % des financements des PRI, contre 53 % pour les PMA.
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Une mosaïque de flux financiers

Les flux financiers vers les pays en développement sont toujours accompagnés de flux inverses (" sortants ") : paiement d'intérêts, remboursement du capital, sorties légales ou illégales de capitaux. La mesure exacte de tous ces flux, et en partie des flux sortants illégaux, prend une place croissante dans l'agenda du financement du développement.
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