Les grands barrages en Afrique : choix énergétiques ou environnementaux ?

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Les barrages et l'hydroélectricité qu'ils génèrent jouent un rôle essentiel dans le mix énergétique mondial, représentant 16 % de l'électricité produite sur la planète et 85 % de l'électricité d'origine renouvelable. Selon l'Agence internationale de l'énergie (AIE), en 2012, poussés par l'augmentation des prix des hydrocarbures, les nouveaux projets hydroélectriques avaient fourni aux réseaux plus d'électricité que tous les autres projets d'énergie renouvelable combinés depuis 2005.

Le retour des grands barrages

En 2000, la publication du rapport de la Commission mondiale des barrages avait mis en exergue les principaux enjeux, défis et risques liés aux projets de grands barrages : reconnaissance des bénéfices des grands barrages en termes de développement humain, mais aussi des coûts environnementaux et sociaux parfois démesurés, et des inégalités dans la répartition des bénéfices, remettant en cause l'opportunité de certains grands barrages par rapport à d'autres options. De leur côté, la plupart des bailleurs de l'aide au développement ont mis en place des processus très stricts d'évaluation et d'encadrement des projets de grands barrages, pour en questionner l'opportunité, identifier leurs impacts sociaux et environnementaux et garantir leur minimisation, ou leur compensation, durant la réalisation du projet. La décennie 2000 s'est ainsi ouverte par une approche de précaution, ayant permis de relancer un certain nombre de projets de barrages dans une approche intégrée des risques environnementaux et sociaux, après dix années d'arrêt des financements de la Banque mondiale (de 1993 à 2003). Les promoteurs des barrages hydroélectriques ont notamment cherché à démontrer in situ la pertinence et la faisabilité de l'application d'un corpus de " diligences environnementales et sociales ", tant pour montrer qu'elles n'étaient pas un obstacle définitif à la réalisation de tels projets que pour faire la preuve qu'elles pouvaient effectivement maîtriser les principaux risques environnementaux et sociaux.

En effet, au-delà de sa rentabilité croissante par rapport aux centrales thermiques et de la nécessaire augmentation de la production électrique dans les pays du Sud, l'option de l'hydroélectricité est également particulièrement justifiée en substitution des énergies fossiles pour limiter les émissions de gaz à effet de serre. Outre l'atténuation du changement climatique, les barrages apparaissent également comme une option valide en matière d'adaptation aux effets du changement climatique, dans des zones où la variabilité climatique se fait déjà fortement ressentir, comme en Afrique de l'Ouest.

Le Forum mondial de l'eau de Marseille en 2012 a ainsi vu le retour des grands barrages sur la scène internationale. De multiples réalisations par de nombreux pays, en particulier le Brésil, y ont été présentées. D'autres ont servi d'exemple et de support pour la discussion, comme le barrage de Nam Theun 2 au Laos, proposé par EDF comme un exemple intéressant à analyser en matière de gestion efficace d'une ressource en eau pour assurer conjointement la sécurité d'approvisionnement en eau, en alimentation et en énergie, en sus d'une bonne gestion des impacts environnementaux et sociaux. Si certains ouvrages récemment réalisés ont ainsi pu être proposés comme des modèles à suivre, d'autres, comme celui des Trois Gorges en Chine, restent encore très controversés.

Impacts sociaux et environnementaux

Devant un tel foisonnement des projets et une relance du débat sur les grands barrages, il pourrait être intéressant de faire un bilan rigoureux de ces expériences récentes, et d'évaluer dans quelle mesure la stratégie de sauvegarde environnementale et sociale des bailleurs traditionnels reste pertinente dans un contexte mouvant, tant du point de vue géopolitique que des changements globaux et locaux.

Tout d'abord, en matière environnementale, l'impact sur la biodiversité et sur les écosystèmes reste un défi. Même si les diligences environnementales visent à évaluer, à minimiser ou à compenser au mieux les impacts en matière de biodiversité, les impacts sur les écosystèmes aquatiques et sur les activités dépendantes des services qu'ils fournissent (pêche, par exemple) doivent rester un point de vigilance important pour anticiper les conséquences à long terme des barrages. De même, leur impact sur le transport solide dans les cours d'eau semble avoir des conséquences en matière d'érosion en aval qu'il conviendrait d'analyser. L'envasement des barrages, qui peut être très important dans certaines régions, impose également de considérer ces grands ouvrages dans une perspective de long terme.

Les impacts sociaux des grands barrages représentent également un défi essentiel. Il est nécessaire d'éviter autant que possible les impacts sur les populations locales et leur patrimoine culturel et de les compenser de manière appropriée. On assiste souvent à des déplacements importants, mais aussi à une perte d'accès aux activités économiques, aux terres et aux forêts. La règle de base est de s'assurer que ces populations auront des conditions de vie améliorées du fait du projet. Cependant, cet objectif ne peut souvent être réalisé que si les mesures spécifiquement liées au projet sont accompagnées par de vrais programmes de développement local, venant accompagner la mise en place de ces grands ouvrages structurants.

D'autres incertitudes doivent aussi être prises en compte concernant le changement climatique. Dans de nombreuses régions, les impacts futurs du changement climatique se traduiront à la fois par une variabilité accrue des précipitations impactant le remplissage des réservoirs et par l'augmentation des événements extrêmes pouvant mettre en péril la sécurité des ouvrages. La capacité de stocker l'eau et de protéger les zones aval contre les inondations apparaît donc comme un des éléments essentiels d'une stratégie d'adaptation aux impacts du changement climatique. Mais le dimensionnement de ces ouvrages face à la variabilité climatique reste difficile à anticiper. Un barrage étant construit pour durer des siècles, comment le concevoir pour intégrer les effets du changement climatique, quand certains scénarios d'émissions de gaz à effet de serre prévoient un réchauffement de +4 ou +6 °C en 2100 par rapport aux niveaux préindustriels ? Les États doivent aussi adapter et mettre en œuvre des stratégies de gestion des ressources en eau à l'échelle de leurs bassins versants, de manière à concilier au mieux des objectifs souvent contradictoires. À titre d'exemple, un barrage-réservoir pourra pallier une sécheresse s'il est rempli d'eau, mais ne pourra protéger l'aval contre les inondations que s'il est partiellement vide.

Outre les questions d'adaptation, l'opportunité des barrages repose aussi sur leur rôle dans la production d'énergie en substitution des énergies fossiles. L'hydroélectricité apparaît en effet comme une énergie renouvelable à faible impact sur l'effet de serre. La question controversée de l'émission de méthane par les réservoirs de barrage est un sujet de recherche scientifique en cours, mené avec l'appui de l'Unesco. Les premiers résultats de cette recherche semblent montrer que ces émissions de méthane ne seraient significatives que dans des conditions particulières (températures élevées, réservoirs peu profonds, forte biomasse inondée), ne concernant a priori qu'une minorité de barrages.

Contribution au mix énergétique

L'hydroélectricité peut apporter une contribution importante dans le mix énergétique de nombreux pays où l'accès à l'énergie est encore trop faible. En Afrique de l'Ouest, des projets de barrages ont été développés dans l'optique initiale d'interconnecter entre elles ces capacités de production électrique dans un réseau à l'échelle de la sous-région. Mais la place que pourra réellement prendre l'hydroélectricité dans le mix énergétique des différents pays reste encore incertaine, et les producteurs d'électricité misent aussi sur d'autres énergies complémentaires (thermique, photovoltaïque, solaire thermique, ou autre) pour améliorer la stabilité de l'accès à l'énergie pour les ménages et les activités économiques. Une autre question importante concerne les modalités institutionnelles et contractuelles dans lesquelles se mettent en place ces projets de production d'hydroélectricité : qui en bénéficiera réellement ? S'agit-il de l'accès à l'électricité des populations et du tissu des entreprises nationales, ou seulement de quelques activités industrielles ou extractives particulières, fortement demandeuses en énergie ? Quels sont les modèles de développement induits par le recours à l'hydroélectricité ?

Il faut reconnaître que l'objectif le plus courant des projets récents concerne avant tout la production d'électricité ; la capacité de fournir de l'eau d'irrigation n'intervenant que comme un complément, mais avec tout le poids symbolique de la sécurité alimentaire. Dans de nombreux cas, les périmètres irrigués qui pourraient être associés à ces grands barrages ne pourront bénéficier qu'à un nombre réduit d'agriculteurs, situés à proximité de ces ouvrages. De plus, si les projets présentent généralement des dispositifs techniques et organisationnels très élaborés permettant une gestion multi-objectifs optimisée des barrages, de nombreux exemples montrent que les processus de négociation politique entre secteurs doivent également être pris en compte et que ces dispositifs fonctionnent rarement de manière optimale (à savoir maximiser les bénéfices pour tous les secteurs concernés, y compris les écosystèmes en aval).

Comment faire face à toutes ces questions et toutes ces réserves lorsque le besoin de production d'énergie semble justifier le développement de nouvelles capacités d'hydroélectricité ? Toujours selon l'AIE (2012), le potentiel hydroélectrique en Afrique est inexploité à 92 %, soit une capacité future de 283 GW à installer. La région Afrique de l'Ouest, où la ressource est largement sous-exploitée aujourd'hui, alors qu'il existe des besoins criants non couverts en matière d'accès à l'électricité, constitue un enjeu fort où la question des projets de barrage trouve toute sa légitimité, même si elle doit bien sûr y être traitée avec la même rigueur qu'ailleurs. Les fleuves de la sous-région sont souvent internationaux, les besoins en électricité eux-mêmes devraient probablement être traités à l'échelle régionale de la Communauté économique des États d'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), tout comme les autres infrastructures permettant la construction d'un marché commun et la mutualisation des capacités de développement. C'est bien à cette échelle qu'un forum sur les grands barrages, piloté par l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), avait été lancé en 2009 par le Centre de coordination des ressources en eau, service transversal de la Commission de la CEDEAO, avec de multiples objectifs :

- donner à tous les pays de la région le même objectif ambitieux de dialogue avec la société civile locale autour des projets de barrages ;

- donner aux États membres une même ambition de gouvernance permettant d'encadrer les projets de barrages portés par différents acteurs ;

- partager les connaissances sur les impacts des barrages sur les populations locales et les écosystèmes et sur les dispositifs permettant de les atténuer ;

- mettre en place un dialogue entre États membres de la CEDEAO pour leur permettre de se coordonner dans la réalisation d'ouvrages qui ont la plupart du temps des impacts hydrologiques et écologiques forts en aval, mais aussi des impacts économiques attendus qui peuvent dépasser les frontières nationales.

Ce cadre de dialogue régional reposait également sur les autorités transfrontalières de bassin, développées dans toute la région, permettant des dispositifs plus formalisés en matière de gestion des impacts en aval des projets de barrage. Parmi les nombreux projets inventoriés, le dialogue sur les grands barrages avait permis d'identifier collectivement à l'échelle de la sous-région quels étaient les ouvrages prioritaires et ceux qui l'étaient moins. Mais les années récentes ont vu la relance des projets de barrages, soutenus par des investisseurs ou par des bailleurs qui semblent moins respectueux des politiques de sauvegarde environnementale et sociale mises en place par la communauté des bailleurs de l'aide publique au développement. Le cadre de gouvernance régionale patiemment mis en place court donc le risque d'un éclatement, et les conflits pourraient se multiplier : entre secteurs au sein d'un même pays, entre pays, entre investisseurs privés et autorités locales ou nationales, etc.

La région est aussi particulièrement illustrative d'un système de migrations très complexe, mêlant : migrations traditionnelles (par exemple celles des nomades) ; migrations induites par des projets politiques de développement dans les régions d'accueil, ou par les problèmes économiques connus dans les régions de départ, souvent liés à des contraintes environnementales fortes et notamment la variabilité climatique ; enfin migrations liées à des conflits. Dans ce contexte, les déplacements de populations (organisés ou non intentionnels) liés aux projets de grands barrages viendraient ajouter une couche de complexité. Là encore, une concertation régionale et un cadre de gouvernance seraient nécessaires, mais il est à craindre que les tendances en cours soient davantage à l'affirmation de la souveraineté et à la couverture nationale des besoins en électricité qu'à la coordination.

Concurrence entre bailleurs

Dans un tel contexte, qui n'est pas restreint à l'Afrique de l'Ouest, il est urgent de promouvoir un dialogue rapproché entre les bailleurs traditionnels, ces nouveaux bailleurs et les autorités des pays d'accueil des projets, pour éviter que l'absence de coordination à court terme ne fasse basculer des écosystèmes et des sociétés dans des trajectoires irréversibles ou de conflits. Les bailleurs traditionnels ont cherché à montrer l'exemple par l'établissement de diligences environnementales et sociales permettant de reprendre de manière équilibrée le financement des barrages, et doivent continuer à ajuster ou à remettre en cause, si besoin est, ces diligences, et à soutenir les initiatives régionales de gouvernance. Les bailleurs émergents doivent aussi démontrer, dans une forme de recherche de légitimité internationale, leur capacité à appliquer des diligences conformes aux standards internationaux sur les grands barrages. L'émulation entre eux, et le benchmark des bailleurs traditionnels, réussiront-ils à pousser à la définition explicite de politiques de sauvegarde environnementale et sociale largement reconnues et exigées par les gouvernements nationaux ? Si ce mécanisme de socialisation mondiale ne se met pas en place et qu'il ne s'agit que de concurrence entre bailleurs auprès desquels un porteur de projet de barrage pourra chercher à le faire financer par le moins exigeant d'entre eux, alors il est à craindre que la question des grands barrages ne devienne une source d'importants conflits politiques et sociaux.

Plusieurs progrès significatifs sont cependant en cours. D'une part, l'Association internationale d'hydroélectricité travaille à l'établissement d'un " protocole de durabilité de l'hydroélectricité Disponible sur : www.hydrosustainability.org ", un outil d'évaluation des pratiques des projets en matière de traitement des impacts environnementaux et sociaux, destiné aux opérateurs de projet. Par ailleurs, diverses compagnies issues de pays émergents bâtissent des politiques de sauvegarde environnementales et sociales alignées sur les meilleures pratiques du groupe de la Banque mondiale. Il s'agit de premiers pas extrêmement significatifs en faveur d'une meilleure intégration des projets de grands barrages dans une démarche de développement durable. Gageons que ces bonnes pratiques vont se généraliser.

Ressources hydriques en Afrique de l'Ouest

L'Afrique de l'Ouest dispose d'un réel potentiel hydroélectrique, qui n'est encore que partiellement exploité. Les projets existants sont pour une grande majorité de petite taille. La tendance actuelle est à la construction d'ouvrages plus ambitieux, dépassant les 2 000 hm3.
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