Développement durable : un indicateur pour chaque besoin

Date: 2011
Régions:
Développement durable :  un indicateur pour chaque besoin
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Sommaire de l'article
L'empreinte écologique
La mesure de la pauvreté
Les efforts environnementaux des pays
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Pourquoi des indicateurs ?

Le New Public Management, né dans les milieux néo-libéraux des années 1970, a inspiré l'usage massif d'indicateurs statistiques pour orienter la décision publique dans le courant des années 1980. Le recours à des indicateurs élaborés pour gérer " rationnellement " les ressources publiques a gagné peu à peu les organisations internationales pour, dans un premier temps, promouvoir et orienter les politiques libérales du FMI. Ironiquement sans doute, d'autres s'en sont emparés, dix ans plus tard, pour apporter les preuves de l'impact dévastateur des Plans d'ajustement structurel imposés par la Banque mondiale.

La tendance de la quantification s'est étendue à la gestion des ressources naturelles, et le Sommet de la Terre de Rio en 1992 a entériné comme quarantième et dernier objectif de l'Agenda 21 la construction d'indicateurs de développement durable, " afin qu'ils constituent une base utile pour la prise de décision à tous les niveaux " (CDD, 1992  La Commission du Développement durable (CDD) a été créée en décembre 1992 pour assurer la mise en œuvre des accords du Sommet de la Terre. ). En presque vingt ans, une kyrielle d'indicateurs ont été développés, tant par les organismes internationaux, les administrations nationales, les laboratoires universitaires, les ONG ou les laboratoires de recherche privés, avec des fortunes diverses. Beaucoup sont inconnus du grand public, certains ont été abandonnés, mais proposer des indicateurs et les actualiser reste un pan important des efforts internationaux de recherche et de communication en termes de développement durable.

Chaque indicateur porte un message politique invoqué pour orienter l'action. Parmi la multitude des indicateurs existants, nous en avons choisi trois fortement médiatisés qui viennent illustrer chacun une approche de la question : l'un souligne le caractère non durable des modes de consommation actuels et est porté par une ONG (empreinte écologique) ; l'autre met en avant les limites de l'approche monétaire de la pauvreté (IPM) et a été développé par une organisation internationale, le PNUD ; le dernier, construit par des Universités renommées - Yale et Columbia -, pointe les capacités des États à orienter le développement (EPI).

Dénoncer la surconsommation de ressources

L'empreinte écologique est l'indicateur le plus connu du grand public et le plus décliné : on peut calculer l'empreinte d'une ville, d'une région, d'un pays, d'une famille, d'une entreprise ou d'une filière, comme la pêche ou l'exploitation forestière. Développé dès 1992 par deux chercheurs de l'Université de Colombie-Britannique (Vancouver, Canada), William Rees et Mathis Wackernagel, cet indicateur retranscrit en surface (hectares globaux) la pression des hommes sur les écosystèmes. Ainsi, il indique qu'il faudrait une planète et demi pour produire annuellement les ressources naturelles suffisantes pour répondre aux besoins humains actuels, contre une planète seulement à la fin des années 1980  Un bon point de départ sur les travaux sur l'empreinte écologique est le site du Global Footprint Network : www.footprintnetwork.org .

L'empreinte écologique est largement utilisée par les ONG environnementalistes, comme le WWF, pour dénoncer le gaspillage et la surexploitation des ressources de la planète. Parmi les travaux récents, le rapport du think tank écologiste britannique New Economic Foundation (NEF) a fixé au 21 août la date à laquelle, en 2010, l'humanité a déjà consommé l'intégralité des ressources naturelles renouvelables pour l'année. La NEF parle ainsi de " dette écologique " des humains envers leur environnement et précise que la surexploitation constatée des ressources ne se justifie pas par la satisfaction de besoins humains fondamentaux, mais par la persistance de la surconsommation dans les sociétés développées. De manière générale, l'empreinte écologique illustre bien les différences de modes de consommation des ressources naturelles entre les pays industrialisés et les économies en développement, les pays à plus faibles revenus présentant l'empreinte la plus faible. Les premiers affichent ainsi un déficit collectif de 2,7 hectares globaux entre leur consommation et la capacité de reproduction biologique de leurs territoires, alors que les seconds sont au point d'équilibre. Aux deux extrêmes du classement, on trouve le Qatar (- 5,8), les États-Unis (- 4,6), Singapour, le Royaume-Uni (- 4,5) ou la Grèce (- 4,4), désignés comme les plus débiteurs envers leurs écosystèmes, alors que des pays comme la Bolivie (16,5), le Congo (12,2) ou le Paraguay (7,4) affichent les soldes créditeurs les plus élevés (repère 1).

D'une efficacité pédagogique certaine, l'empreinte écologique ne suffit pas pour mesurer l'intégralité des progrès ou des problèmes existants en matière de développement durable. Tenante d'une durabilité forte, elle n'envisage aucune substitution physique ou technique au capital naturel. Elle donne, par ailleurs, une place prépondérante à la consommation d'énergie, qui compte pour 70 % de l'indicateur, et traite sur le même pied toutes les énergies non renouvelables, fossiles et nucléaire. Enfin, elle repose sur une équivalence consommation de ressources-surface protégée par un brevet et discutée par beaucoup de statisticiens.

La pauvreté n'est pas seulement économique

Avant même les engagements de Rio, le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) s'est distingué de l'approche dominante réduisant la mesure du développement à la croissance du PIB en lançant l'indice de développement humain (IDH) en 1990. Appuyé sur les travaux de l'Indien Amartya Sen et du Pakistanais Mahbub u-Haq, cet indicateur composite rend compte du bien-être individuel, en termes de santé, d'éducation et de niveau de vie. Il conçoit le développement humain comme un élargissement des possibilités ouvertes aux individus, plutôt que comme celui de l'accès à la consommation ou de la production économique. L'IDH s'est progressivement raffiné et imposé comme un complément incontournable aux autres indicateurs économiques présentés régulièrement par des institutions internationales comme la Banque mondiale.

Fort de ce succès, le PNUD a présenté, en juillet 2010, un nouvel indicateur, dédié cette fois à la mesure des formes de pauvreté humaine. Développé par deux chercheuses de l'Université d'Oxford - Sabina Alkire et Maria Emma Santos -, l'indice de pauvreté multidimensionnelle, ou IPM, repose comme l'IDH sur les conditions de santé, d'éducation et de revenus des populations. Il veut rendre compte de manière synthétique des privations subies, en se basant sur dix indicateurs de pauvreté : mortalité infantile, nutrition, années de scolarité, sortie de l'école avant 8 ans, accès à l'électricité, à l'eau potable et aux sanitaires, sol de l'habitat, combustibles utilisés pour le chauffage ou la cuisine, et biens mobiliers (radio, télévision, téléphone, vélo, moto). Ces indicateurs sont mesurés par foyer dans une démarche visant à mesurer le nombre de personnes sujettes à ces différentes privations et non à établir la richesse relative des pays  Les travaux fondateurs du IPM sont disponibles sur Internet : www.ophi.org.uk/policy/multidimensional-poverty-index/ . Le Rapport 2010 sur le développement humain, le premier à utiliser cette approche, révèle ainsi des différences notables entre la pauvreté monétaire (disposer de moins d'un dollar par jour) et la pauvreté multidimensionnelle mesurée par l'IPM. L'Éthiopie ne compte que 39 % de pauvres si on ne regarde que les revenus, 90 % si on prend les critères retenus par le IPM (repère 2). À l'inverse, la Tanzanie affiche 89 % de pauvres en termes monétaires, mais seulement 65 % selon l'IPM. L'approche du PNUD permet en effet de prendre en compte les bénéfices des politiques publiques - distribution alimentaire, gratuité des soins ou du raccordement au réseau d'eau ou d'électricité.

De l'aveu même de ses inventrices, l'IPM se veut moins un instrument de recherche qu'un outil de pilotage pour les acteurs de lutte contre la pauvreté afin de désigner les secteurs d'action prioritaires ou mesurer l'avancée dans la poursuite des objectifs du Millénaire pour le développement. Comme tous les indicateurs composites, il propose une agrégation de données disparates, privilégiant la disponibilité sur la pertinence intrinsèque des indicateurs retenus. Réduit à la question de l'accès à l'eau ou des pollutions engendrées par les combustibles domestiques, l'environnement n'est pas considéré dans ses apports (alimentation, combustibles, santé, etc.) aux populations les plus pauvres. Mais son but est avant tout de (re)valoriser l'action publique dans les politiques de développement auprès des bailleurs.

Un État peut protéger son environnement

L'Environmental Performance Index (EPI), créé sous l'impulsion du Professeur Dan Esty et développé par les Universités de Yale et de Columbia (États-Unis), propose, pour sa part, un indicateur synthétique des efforts des gouvernements envers l'environnement. Lancé en 2002 et présenté tous les deux ans lors du Forum économique mondiale de Davos (Suisse), l'EPI prétend offrir une mesure alternative de la poursuite des objectifs du Millénaire pour le développement spécifiques à l'environnement. Les politiques publiques sont notées selon 25 indicateurs, révélateurs autant de la santé environnementale (mesurée par ses impacts sur la santé des humains) que de la vitalité des écosystèmes (mesurée au travers des services rendus  Tous les résultats sont disponibles sur le site : epi.yale.edu/ ) (repère 3).

Si les deux pôles pèsent le même poids dans le résultat final, le second est composé de variables inégales entre elles, puisque l'évaluation des efforts climatiques (essentiellement les émissions de gaz à effet de serre) compte pour 25 % de cette note. Les politiques menées dans les autres domaines - agriculture, pêches, forêts, biodiversité et habitat, eau ou pollution de l'air - pèsent chacune pour un peu plus de 4 %. L'Islande, qui arrive en tête des 163 pays étudiés par le classement 2010, bénéficie ainsi de la prédominance des renouvelables (géothermie) dans sa production d'énergie, comme de la faiblesse de ses émissions de gaz à effet de serre et de l'ampleur de ses politiques de reforestation. Parmi les neuf suivants, la Suisse (89,1), la Suède (86), la Norvège (81,1), la France (78,2) et l'Autriche (78,1) profitent elles de leur capacité d'investissements dans des infrastructures moins gourmandes en énergie et moins polluantes. L'île Maurice (80,6) et Cuba (78,1) tirent eux aussi leurs bons résultats de leurs faibles taux de pollution de l'air et de l'eau. Enfin, le score élevé du Costa-Rica (86,4) ou de la Colombie (76,8) reflète la qualité de leurs écosystèmes. Les plus faibles scores correspondent aux pays d'Afrique subsaharienne - Togo (36,4), Angola (36,3), Mauritanie (33,7), Centrafrique (33,3) et Sierra Leone (32,1), tous affichant les plus mauvais résultats en matière de santé de l'environnement.

Si ces résultats tendent à conclure à une forte corrélation entre un bon score EPI et la richesse des pays, la comparaison avec les études antérieures documente la marge de manœuvre des États. Sur les cinq pays les mieux notés en 2010, seule la Suède était dans le peloton de tête depuis 2006. L'Islande était 13e ; la Suisse, 16e ; le Costa-Rica, 15e ou la Norvège, 18e en 2006. En moins de 4 ans, l'indicateur a pu retranscrire des changements d'orientation des politiques publiques. L'EPI permet aussi de montrer l'impact du développement accéléré des pays émergents et en transition sur leur environnement et l'abandon d'ambitions environnementales. Le Brésil, 34e en 2006, n'arrive plus qu'à la 62e place en 2010 à l'image de la Russie, 32e en 2006 et 69e en 2010. L'Inde n'a pas amélioré ses scores avec les années (118e en 2006 et 123e en 2010) ; la Chine enregistrant une plus grande dégradation encore (94e en 2006 et 121e en 2010). La comparaison temporelle témoigne enfin de la faiblesse de l'intervention publique sur le continent africain - en 2006, en 2008 comme aujourd'hui, aucun pays hormis l'île Maurice n'est classé avant la 100e place.

Comme tous les indices composites, l'Environmental Performance Index est soumis à la critique de ses choix d'indicateurs et de leur pondération. La composition de la partie " santé de l'environnement " valorise les infrastructures - accès à l'eau, accès aux sanitaires, technologie diminuant la pollution - et favorise les pays les plus riches. La mesure de la vitalité donne un poids important à la question climatique et au contrôle des émissions de gaz à effet de serre, mais en mettant toutes les solutions au même niveau. Elle ne discrimine pas selon les énergies employées et le classement de la France est lié à la part du nucléaire, faible émettrice de gaz à effet de serre, dans la production d'énergie. L'EPI s'intéresse enfin à l'impact de trois grandes activités humaines - pêcheries, foresterie, agriculture - sur la vitalité de l'environnement. Elles sont traitées à égalité même si l'évaluation de l'agriculture est celle qui repose sur le plus grand nombre d'indicateurs. Cette égalité crée de fait des " niches statistiques " : tous les pays qui n'ont pas de pêcheries, comme l'Autriche par exemple, bénéficient de fait d'un bonus en termes de bonne gestion de ce secteur.

Quel indicateur privilégier ?

Le panorama dressé ici montre qu'il n'existe pas un seul et unique indicateur de développement durable, de la même manière qu'il n'existe pas une seule et unique définition de la durabilité et du moyen de l'atteindre. Les demandes sociales et politiques génèrent des macro-indicateurs répondant à des attentes bien précises. Et c'est à cette aune qu'il convient de les évaluer : l'empreinte écologique doit faire prendre conscience au public le plus large possible de la finalité des ressources naturelles ; l'IPM indiquer les secteurs prioritaires aux acteurs de la lutte contre la pauvreté ; l'EPI, récompenser au niveau global les efforts publics en faveur de l'environnement. Un panel d'objectifs qui ne peut se reposer que sur un panel d'indicateurs.

L'empreinte écologique

Source : National Footprint Accounts 2010 Edition (www.footprintnetwork.org). Données extraites le 13 octobre 2010.
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La mesure de la pauvreté

Source : Données fournies par l'Oxford Poverty ''& Human Development Initiative (2010).
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Les efforts environnementaux des pays

Source : epi.yale.edu/
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