Des politiques publiques pour construire un avenir durable

Date: 2009
Régions:
Des politiques publiques pour construire un avenir durable
Sommaire de l'article

2008 : l'année du développementnon durable

L'année 2008 a vu se succéder crises énergétiques, alimentaires, financières et économiques, et leur cortège d'inquiétudes et d'instabilités économiques et politiques. L'année s'est ouverte dans un contexte de nouveau choc pétrolier, de choc sur les prix agricoles et alimentaires et de crise finan­cière marquée par la débâcle des subprimes - ces prêts hypothécaires de mauvaise qualité - ; elle s'est achevée sur une crise financière et économique internationale majeure, dont les prolongements menacent 2009, et au-delà. Dans cet environnement très incertain, une certitude se dégage : ces crises doivent se lire comme autant de symptômes d'un développement non durable. Les trajectoires de développement dessinées pendant le dernier demi-siècle vont devoir connaître de profonds changements.

Une nouvelle étape vers l'après-pétrole ? Les fluctuations des prix du pétrole sont le reflet des atermoiements des analyses et perceptions sur la rareté des hydrocarbures et de l'énergie, mais aussi des politiques énergétiques. Début juillet 2008, le prix spot du baril Europe Brent dépassait 140 dollars et avait presque doublé en douze mois ; à la mi-décembre 2008 il passait en dessous de 40 dollars. Les experts continuent à s'accorder sur une perspective de prix élevés à moyen et long terme mais peu se hasardent à faire des prévisions à plus court terme. Cela ne facilite évidemment pas l'élaboration de politiques publiques à long terme, et l'exemple du passé n'est guère rassurant à cet égard. Les à-coups du marché sont en effet susceptibles de produire des réactions salutaires (ce fut le cas avec la mise en place des politiques de maîtrise de la demande ou de diversification des sources d'énergie en Europe après les deux chocs pétroliers des années 1970) ; mais les " bonnes politiques " sont rarement soutenues dans la durée car il leur manque souvent la conviction de long terme nécessaire pour maintenir des orientations au-delà des signaux fluctuants du court terme. On se souvient, par exemple, des critiques internationales auxquelles la politique énergétique française a pu être soumise lorsque le contre-choc pétrolier de 1986 en a exposé les coûts : soudain, le gaz naturel apparaissait comme plus rentable que le nucléaire et les politiques d'efficacité énergétique perdaient de leur intérêt.

Le défi de la sécurité alimentaire. Pour des raisons différentes, 2008 a également connu une évolution comparable des prix agricoles, aux conséquences plus tragiques pour la situation alimentaire de nombreux pays. L'augmentation des prix des principaux produits alimentaires, continue depuis quelques années, a culminé au deuxième trimestre 2008, pour connaître une décrue au deuxième semestre. Si les émeutes de la faim du premier semestre ne font plus l'actualité fin 2008, l'incertitude demeure à court et moyen terme. La forte hausse des prix agricoles renvoie à de nombreux facteurs (dont le prix de l'énergie), mais elle illustre la relation profonde qui lie l'économie à l'environnement : l'une des causes est en effet la multiplication des perturbations climatiques, aux incidences globales ou plus localisées. Mais, à l'instar des marchés pétroliers, ces à-coups surviennent après une longue période de désinvestissement dans l'agriculture, pendant laquelle les progrès en matière de productivité se sont ralentis. Ceci explique que des investisseurs du monde entier (de Chine et du Moyen-Orient notamment) se ruent sur les terres disponibles en Afrique, avec de grands projets agricoles dans le but d'assurer la sécurité de leurs approvisionnements - ce qui montre le caractère global de la notion de sécurité alimentaire, entraînant ainsi par la même occasion des pressions accrues sur les forêts En septembre 2008, l'INPE (Institut national brésilien pour les recherches spatiales) a publié un rapport montrant que le rythme de déforestation avait été multiplié par trois depuis 2007. Voir INPE, Monitoramento da Cobertura Florestal da Amazônia, Brasilia, 2008. .

Décider pour le développement durable, c'est prendre des risques et choisir les risques. Bien qu'elle ne porte pas sur des matières premières, renouve­lables ou non renouvelables, la crise financière relève tout autant d'une pathologie de développement non durable. Elle sanctionne le caractère non pérenne d'une croissance économique sur fond d'endettement excessif et d'aventurisme financier (notamment aux États-Unis). Rappelons que la croissance économique américaine a été financée pendant plus de vingt-cinq ans par un recours net à l'épargne du reste du monde : les Américains n'épargnaient pas suffisamment, vivant ainsi depuis longtemps " au-dessus de leurs moyens ". Les dérèglements financiers se sont accumulés tels des symptômes de cette fuite en avant. Cette aventure a contribué à tirer la croissance mondiale, mais elle ne pouvait durer sans ajustement macroéconomique américain et mondial. Finalement, au-delà des causes premières de la crise des subprimes puis de l'effondrement bancaire et financier de septembre 2008, la crise actuelle force à l'ajustement là où les politiques publiques ont fait preuve d'une complaisance excessive.

La problématique générale du développement durable

La définition faisant autorité est toujours celle du Rapport Brundtland : " un développement qui s'efforce de répondre aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à satisfaire les leurs. " (BRUNDTLAND (G. H.), Notre avenir à tous, Rapport de la Commission mondiale des Nations unies sur l'environnement et le développement, Oxford, Oxford University Press, 1987.

est donc bien au cœur de ces différentes crises. Celles des prix pétroliers et agricoles reflètent l'inadéquation entre les capacités d'offre et l'évolution de la demande, et montrent que les marchés ne savent gérer la rareté que par à-coups, et à des coûts économiques et sociaux inacceptables. Il faut des politiques publiques délibérées - qui seront jugées coûteuses car s'écartant des signaux des marchés - pour davantage anticiper les phénomènes de rareté, et pour maintenir dans la durée une coordination des comportements permettant de lisser ces à-coups. La gestion de la rareté s'apparente de fait à une police d'assurance : tant qu'il n'y a pas d'accidents, on se demande pourquoi payer la police ; mais sans assurance, le coût des accidents peut devenir insupportable. Le paradoxe veut que la nécessité de ces politiques publiques ne soit vraiment perçue qu'en cas de choc à la hausse sur les prix, et que le sentiment d'urgence tende à disparaître dès que les prix baissent. Une politique de développement durable ne pourra donc se faire sans volontarisme ni prise de risque de la part des décideurs publics. Or ces derniers sont souvent plus craintifs vis-à-vis des risques de l'action que sensibles à ceux de l'inaction.

La crise économique et financière que nous traversons démontre, a contrario, la difficulté fondamentale de l'action collective et de la réforme en l'absence de crise. C'est bien la perception de la gravité d'une crise qui convainc de la nécessité de réformer, fait émerger les différentes options réalistes d'une réforme et permet de coordonner les actions

Voir DIAMOND (J.), " Coping with Change ", texte préparé pour la conférence AFD/EUDN, Paris, 12 novembre 2008.

. Et de fait, la réponse des différents gouvernements à la crise économique et financière, à l'automne 2008, a été plutôt rapide et coordonnée, en particulier en Europe, malgré les difficultés intrinsèques et souvent attestées de l'action commune. Nous soulignions déjà dans Regards sur la Terre 2008 cette capacité réactive certes encourageante, mais aussi les lacunes patentes de l'action publique, nationale et collective, en matière d'anticipation et de prévention

JACQUET (P.) et TUBIANA (L.) (dir.), Regards sur la Terre 2008, Paris, Presses de Sciences Po, 2007.

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En toute conscience... La prise de conscience a néanmoins continué à progresser. Le réchauffement climatique et ses conséquences probables sont de plus en plus fréquemment et abondamment analysés, et le corpus scientifique établissant les liens entre réchauffement climatique, activité économique et évolution de l'environnement ne cesse de s'approfondir

Pour un analyse approfondie du changement climatique, se référer à PACHAURI (R. K.), " Climate Change as an Emerging Global Issue ", Globalizations, 5 (1), 2008.

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Le GIEC

Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (en anglais, IPCC ou Intergovernmental Panel on Climate Change).

a finalisé en 2008 une importante étude portant sur l'évolution de 829 écosystèmes, 28 800 plantes et animaux depuis 1970. Plus de 90 % des évolutions constatées sur les milieux physiques (fonte des glaciers, réduction du permafrost, augmentation de la température des cours d'eau) et sur les animaux et les plantes seraient liées à l'évolution des températures. Concernant les défis énergé­tiques, l'Agence internationale de l'énergie (AIE) place les énergies renouvelables au premier rang des moyens pour diviser par deux les émissions de CO2 d'ici 2050 et estime qu'il faudra dégager 1 000 milliards de dollars d'investissements annuels, soit près de 1,9 % du PNB mondial

Agence internationale de l'énergie, World Energy Outlook 2008, Paris, 2008.

. Mais ce coût pourrait être plus que compensé in fine par les économies réalisées en réduisant la consommation de charbon, de pétrole et de gaz

Dans la lignée des travaux de Nicholas Stern, tels que The Economics of Climate Change. The Stern Review, Cambridge, Cambridge University Press, 2007.

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Au-delà de l'énergie et du climat, l'attention se porte aussi davantage sur la compréhension des enjeux de la biodiversité. L'Union européenne a ainsi lancé une initiative suite à la rencontre des ministres de l'Environnement du G8+5 (les pays du G8 plus l'Afrique du Sud, le Brésil, la Chine, l'Inde et le Mexique), à Potsdam en mars 2007, pour analyser les bénéfices économiques de la biodiversité et les coûts de la dégradation des écosystèmes. Cette initiative a débouché en 2008 sur la production d'un premier rapport

Commission européenne, L'Économie des écosystèmes et de la biodiversité, rapport d'étape, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 2008.

, qui commence à porter les défis de la biodiversité au niveau d'attention auquel ont été portés, grâce au GIEC, les enjeux climatiques. Dans la même ligne, le PNUE a réuni en Malaisie en novembre 2008 (lire zoom p. 71) la première conférence inter-gouvernementale pour créer un GIEC de la biodiversité, l'IPBES (Plateforme intergouvernementale scientifique et politique sur la biodiversité et les services écosystémiques).

Mais il en faut davantage pour déclencher les actions nécessaires. Ainsi malgré la précision des alertes scientifiques, les émissions de gaz à effet de serre (GES) ont augmenté de 35 % depuis 1990 et le rythme d'érosion de la biodiversité confirme d'après les scientifiques que nous serions à la veille de la sixième grande extinction biologique

Voir notamment le rapport 2005 de l'Évaluation des écosystèmes pour le Millénaire, Millenium Ecosystem Assessment et World Resource Institute, Millenium Ecosystem Assesment : Ecosystems and Human Well-being, Washington (D.C.), Island Press, 2005.

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Le développement durable ne peut s'établir que sur des visions de long terme qui inscrivent les politiques dans des perspectives de longue durée. Or, les crises actuelles, dans le domaine de l'énergie comme dans le domaine agricole ou celui de la finance internationale témoignent de l'absence de vision de long terme. La crise est un révélateur, et un possible catalyseur, mais le risque d'un emballement dans une spirale vicieuse, où les acteurs agiraient dans l'immédiat et au coup par coup, de manière non coordonnée, générant de fortes frictions tant sociales qu'environnementales, existe aussi.

Les tensions du développement durable

Le paradoxe serait en effet que la succession de crises que le monde a connues en 2007 et 2008, symptômes de développement non durable, ait aussi pour effet de reléguer le développement durable au second plan de l'agenda international. Le ralentissement économique resserre partout les contraintes de financement des agents économiques (particuliers, entreprises, organisations humanitaires, environnementales, fondations, etc.) aussi bien que celles des États.

Les politiques publiques se trouvent de facto soumises à des contraintes budgétaires plus fortes, qui vont révéler l'une des difficultés essentielles du développement durable, à savoir l'arbitrage permanent qu'il faut effectuer, et l'équilibre qu'il faut trouver, entre le court terme et le moyen ou long terme ainsi qu'entre des enjeux environnementaux, économiques et sociaux, parfois contradictoires, que les ressources disponibles ne permettent pas de traiter simultanément. Les engagements pris en faveur de la protection de l'environnement ou de la lutte contre le changement climatique vont-ils résister partout aux défis des ressources publiques et de l'établissement des priorités dans une économie qui ralentit ?

Ainsi, la hausse des prix de l'énergie confortait la lutte contre le réchauffement climatique dans une sorte de cercle vertueux : une énergie rare et chère conduit naturellement à des comportements d'économie et de diversification et à une réduction des émissions. Mais, pour bénéfique qu'elle paraisse à court terme pour l'ensemble des consommateurs, la baisse du prix du pétrole rend plus difficile, en réduisant les incitations, la mise en œuvre d'une politique énergétique dont l'objectif serait de préparer l'après-pétrole. Là encore, on voit bien que laisser les signaux du marché préparer le long terme n'est pas une option satisfaisante.

Penser le long terme dans les périodes de fort ralentissement économique peut paraître un luxe à certains, et la protection de l'environnement peut sembler devoir être reléguée à l'arrière-plan dans les priorités publiques. Le président tchèque s'est fait le porte-parole de cette position en déclarant lors d'un débat à Prague organisé par l'hebdomadaire Euro, le vendredi 12 décembre 2008

Voir notamment le site internet : www.liberation.fr/terre

: " Les questions environnementales sont un produit de luxe. Maintenant que nous devons nous serrer la ceinture, nous devons supprimer le luxe. "

À l'inverse, ces crises peuvent contribuer à une nouvelle légitimation de l'action publique et de la régulation dans l'économie. L'une des difficultés majeures viendra de la tentation d'apporter des réponses essentiellement nationales à travers les plans de relance engagés pour stimuler l'économie, alors que les changements nécessaires n'ont de sens et ne pourront se déployer efficacement que dans le cadre d'une véritable coordination internationale. À la suite des bouleversements économiques et financiers de 2008, les lignes semblent bouger. Raison de plus pour ne pas enfermer le développement durable dans une approche dogmatique et déterministe, et pour comprendre sa dimension fondamentalement sociale et politique de gestion de la complexité du monde.

Le développement durableou la gestion de la complexité

Le développement durable n'est pas une idée platonicienne qui pourrait se dévoiler à ceux qui la cherchent. Il n'y a pas d'essence du développement durable que l'on pourrait découvrir par des efforts de recherche et qui pourrait s'imposer à mesure qu'il est porté par des acteurs toujours plus nombreux. On voit mieux aujourd'hui les abus et les confusions qu'implique l'usage extensif de cette notion. Pour s'y retrouver, il faut rappeler les éléments qui sont à l'origine du concept : c'est la reconnaissance des impasses environnementales auxquelles conduisent la poursuite et la généralisation du modèle de développement des pays industrialisés qui ouvre la discussion sur les changements de ce modèle dans toutes leurs dimensions économiques et sociales.

Comme viennent nous le rappeler les événements de 2008, mais aussi chacun des articles du dossier thématique de cette livraison de Regards sur la Terre, chaque groupe porteur du développement durable agit pour une certaine définition de ce dernier, en relation avec le problème qui le préoccupe, avec la communauté dans laquelle il s'inscrit, et avec le débat auquel il participe. Le développement durable est avant tout un concept social et politique. Il ne se décrète pas, et ne peut être défini de manière exclusivement scientifique. Sur un fond d'analyses scientifiques de plus en plus nourries mais toujours incomplètes, il est porté par des groupes, dotés de systèmes de valeurs et d'intérêts, qui négocient pour définir ce qu'est le monde ou ce qu'il devrait être. La multitude des mouvements se référant au développement durable renvoie finalement à une multiplicité de systèmes de valeurs et à l'existence d'intérêts contradictoires pour l'accès aux ressources naturelles et à des territoires ; ou encore concernant les solidarités intergénérationnelles ou géographiques.

Le concept de développement durable est une négociation permanente, et non une réponse déterministe à une vérité scientifique qui reste toujours en construction. La connaissance scientifique est évidemment fondamentale, mais ne suffit pas, car elle s'applique à un domaine dont la complexité ne permet pas d'établir une série d'actions cohérentes et incontestables faisant progresser vers un " développement plus durable ". Ce dernier s'invente en permanence. D'où le besoin d'organiser un suivi en temps réel, d'attirer l'attention sur les contradictions, les incohérences. C'est aussi l'un des rôles de Regards sur la Terre.

Cette complexité se traduit également par la diversité des domaines d'action concernés. Au-delà de la classification dorénavant classique en trois compartiments, environnemental, économique et social, l'environnement lui-même touche à des aspects extrêmement variés : préservation des espèces, déforestation, réchauffement climatique, pollution atmosphérique, pollution chimique, et bien d'autres encore. Dans chacun de ces domaines, une expertise considérable est nécessaire, souvent très technique, pour faire un état des lieux et pour comprendre les différents enjeux. Les interactions entre ces différents domaines environnementaux et entre l'économique, le social et l'environnemental, nous le signalions déjà dans Regards sur la Terre 2008 

JACQUET (P.) et TUBIANA (L.) (dir.), Regards sur la Terre 2008, op. cit.

, sont encore mal appréhendées et mal comprises alors qu'elles sont déterminantes. Un examen séparé des questions environnementales conduit à la définition de buts et de stratégies parfois contradictoires.

Cette diversité rend toute mesure du développement durable fondamentalement partielle ou partiale : avance-t-on vers un développement durable, par exemple, en initiant une action favorable dans un domaine au prix de détériorations ailleurs ? Or, les projets de séquestration de carbone dans les forêts ou de préservation de la biodiversité peuvent aller à l'encontre du développement économique à court terme de certains groupes sociaux. De même dans un contexte de contrainte budgétaire, la construction de logements sociaux peut s'avérer contradictoire avec les actions d'efficacité énergétique dans le parc existant. Ou encore, le développement économique s'accompagne potentiellement de pressions sur les ressources naturelles ou de croissance de la consommation d'énergie et des émissions de GES. Ces conflits d'objectifs sont nombreux et rendent la mesure du développement durable particulièrement délicate.

Une des insuffisances patentes des modes de gouvernance actuels tient à l'organisation souvent sectorielle des mécanismes de prise de décision, alors même que ce qui compte est l'interaction entre les actions par secteur (eau, énergie, agriculture, équipement...). Les approches sont sectorielles, les ministères souvent sectoriels, les institutions multilatérales ont des mandats étroitement définis. Cette caractéristique relève certes d'un souci d'efficacité de l'action, mais une telle organisation rencontre vite ses limites. À l'intérieur d'un pays, les processus interministériels et la coordination gouvernementale au sommet permettent de gérer, de façon inégale, les enjeux transversaux. En matière de développement durable, des innovations organisationnelles importantes ont vu le jour, consistant à " internaliser " les externalités au sein de ministères intégrant différentes dimensions. Par exemple, en France, la création du ministère de l'Écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (Meeddat) illustre ce souci. La même démarche est perceptible au sein de certaines entreprises ou organisations. Par exemple, la Banque mondiale et d'autres bailleurs de fonds comme l'Agence française de développement (AFD) ont regroupé au sein d'une même unité les projets d'infrastructure et la protection de l'environnement. En revanche, au niveau mondial, une telle coordination est difficile à mettre en place. Elle suppose non seulement que l'architecture institutionnelle soit rationalisée, mais aussi que les relations transversales entre différentes institutions aux mandats précis soient mieux organisées

Pour une analyse des problématiques de la gouvernance mondiale, voir JACQUET (P.), PISANI-FERRY (J.) et TUBIANA (L.), Gouvernance mondiale, rapport du Conseil d'analyse économique, 37, Paris, La Documentation française, 2002.

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De même qu'il n'est pas de cadre conceptuel incontestable du développement durable, il n'existe pas non plus de dimension territoriale exclusivement pertinente pour la gestion des ressources. Pourtant, certains niveaux de gestion se détachent pour certaines ressources. Ainsi, conçoit-on assez facilement qu'une ressource en eau soit gérée au niveau de son bassin versant : le territoire est alors facilement identifiable, que ses frontières correspondent ou non aux frontières politiques existantes. Il en est de même de ressources dont il est aisé de donner une portée territoriale, comme les " bassins forestiers ".

Mais le monde n'est pas ainsi fait que chaque terri­toire corresponde à l'emprise spatiale d'une ressource ou à l'aire de compétence d'un acteur : les bassins versants ou forestiers définis sur des critères géographiques ou scientifiques et techniques n'épousent pas les limites des espaces politiques. La grande difficulté réside alors dans la définition de cadres territoriaux pour l'action : les flux de marchandises du commerce international, les flux de personnes, l'hétérogénéité des éléments inclus sur les territoires créent de fait un brouillage des frontières territoriales et politiques. Le cas de l'Europe, la région du monde où le plus d'efforts ont été faits pour mettre en place une gestion commune des problèmes environnementaux, est à cet égard révélateur. Autant le cadre territorial de l'Europe s'est révélé inapproprié pour traiter d'un problème comme la pollution de la Méditerranée - et c'est l'un des défis du projet d'Union pour la Méditerranée -, autant il a offert une plateforme appropriée pour la prise en compte de l'interdépendance comme on l'a vu en 2008 avec la mise en place d'une politique commune de l'énergie et du climat.

L'exemple pertinent de l'Europe

L'Union européenne peut s'interpréter comme un laboratoire de gestion de l'interdépendance internationale et de prise en compte des enjeux du développement durable. On critique souvent les politiques de l'Union en montrant du doigt leur incohérence : par exemple, la politique agricole commune et la politique de pêche sont jugées incohérentes avec les engagements environnementaux ou la politique d'aide au développement. Cette critique s'avère d'ailleurs profondément utile puisqu'elle amène à la réévaluation des politiques, apportant notamment dans le domaine de l'environnement des progrès incontestables.

Mais, pour imparfaite qu'elle soit, l'organisation de l'UE n'est pas aussi inadaptée qu'on le dit à la gestion de la complexité. En particulier, le rôle de la Commission par rapport aux États membres permet à la fois de faire apparaître les incohérences, de les transformer en tensions, et de contribuer de ce fait à leur prise en compte dans les processus politiques de décision. La décision, prise par le Conseil européen d'octobre 2006, de demander au président de la Commission de présenter tous les deux ans un rapport sur l'état d'avancement de la cohérence des politiques, et à chaque présidence de proposer une actualisation de l'avancement de cette cohérence dans des domaines choisis au regard de l'agenda européen et international, paraît ainsi particulièrement utile et constructive

Pour une discussion de la politique européenne de développement durable, voir par exemple BELLOT (J. M.), JACQUET (P.) et LOYER (D.), " Le développement durable dans la politique de coopération européenne ", dans JACQUET (P.), TUBIANA (L.), KIEKEN (H.) et al., L'Europe et le développement durable, Paris, CulturesFrance, coll. " Penser l'Europe ", 2008 ; GUERIN (E.) et TUBIANA (L.), " L'Europe au secours de la Planète ", dans GNESOTTO (N.) et ROCARD (M.) (dir.), Notre Europe, Paris, Robert Laffont, 2008.

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Un exemple d'actualité permet d'illustrer la progression de cette prise de conscience mais aussi les contradictions et les conflits d'intérêt à l'œuvre. Le paquet européen sur l'énergie et le climat adopté le 13 décembre 2008 est une démonstration de la négociation permanente que demande le développement durable. En 2007, l'Union européenne a formé le projet d'une politique énergétique et climatique très ambitieuse intégrant les perspectives de long terme fondées sur les nouvelles conclusions scientifiques. L'alchimie particulière de l'Europe fait que ce projet ambitieux s'élabore en pleine période de démobilisation politique : échec de la réforme institutionnelle, grogne montante parmi les États membres sur les contraintes environnementales qui font courir à la politique environnementale européenne un risque de renationalisation. Le Conseil européen, sous présidence allemande, a donc annoncé que l'UE s'engageait à réduire ses émissions de CO2 de 20 % en 2020 par rapport à 1990, et qu'elle s'engagerait à les réduire de 30 % si un accord international satisfaisant était signé pour la période post-2012. Pour parvenir à cet objectif, la Commission a proposé un " paquet énergie-climat " structuré autour de trois sous-objectifs : augmenter de 20 % l'efficacité énergétique, atteindre une proportion de 20 % d'énergies renouvelables dans la consommation énergétique totale, atteindre une proportion de 10 % de biocarburants dans la consommation des véhicules.

Cette politique signifie une vraie rupture. Le contexte énergétique très particulier des décennies 1980 et 1990, caractérisé par l'abondance d'une énergie à bas prix, a conduit l'UE à faire de la privatisation et de la libéralisation du secteur énergétique l'axe principal, sinon unique, de sa politique énergétique. Le contexte actuel place au contraire l'indépendance énergétique et la réduction des émissions de GES au premier rang des objectifs. La libéralisation, si elle a légèrement baissé les prix de l'énergie, a aussi augmenté la part du gaz dans le bilan énergétique européen

Les coûts d'investissement d'une centrale électrique à gaz sont beaucoup plus faibles que ceux d'une centrale hydraulique, à charbon ou nucléaire, ce qui facilite les entrées de nouveaux acteurs. Les gaziers ont donc directement profité de la libéralisation.

, construisant ainsi notre dépendance énergétique vis-à-vis de la Russie, alors que cette dernière ne s'est pas avérée être un partenaire particulièrement fiable. Dans ce contexte, l'élaboration d'une stratégie pour réduire de 20 % les émissions de GES d'ici 2020 peut servir de déclencheur à la mise en œuvre d'une politique européenne de l'énergie, tournant autour des besoins d'investissement nécessaires pour faire face au double enjeu de sécurité énergétique et de réduction des émissions.

Au-delà de la lutte contre le changement climatique, le " paquet énergie-climat " améliore la sécurité énergétique de l'UE et limite sa dépendance : il devrait permettre d'économiser 50 milliards d'euros d'importation de pétrole et de gaz en 2020 (scénario établi sur la base d'un baril de pétrole à 61 dollars), et donc de protéger l'économie européenne contre l'instabilité du prix du pétrole et de promouvoir le développement des industries du futur, à travers la création d'1 million d'emplois dans les énergies renouvelables d'ici 2020 - le secteur des énergies renouvelables étant à forte densité de main-d'œuvre.

Le " paquet énergie-climat " adopté par les chefs d'État le 13 décembre a été le résultat d'un difficile compromis entre États membres, une bonne illustration de la tension intrinsèque aux processus de développement durable. Le paquet adopté a finalement consenti des concessions importantes aux secteurs industriels qui consomment beaucoup d'énergie - ciment, acier, chimie - ; ceux-ci recevront des droits d'émissions gratuits jusqu'en 2020. Compromis après compromis, il est devenu beaucoup moins ambitieux que la proposition initiale de la Commission et il a été vivement critiqué par les groupes écologistes. Au passage, il aura démontré la mobilisation du Parlement européen, plus en avance sur ces sujets que les gouvernements. Mais, malgré ses imperfections, ce " paquet énergie-climat " a relancé une dynamique européenne sur deux des enjeux essentiels du xxie siècle, l'énergie et le climat ; il a amorcé la mise en place d'une politique de l'énergie et a contribué à maintenir le leadership de l'Union européenne sur l'agenda de la lutte contre le réchauffement climatique, enjeu majeur de la gouvernance mondiale dans les décennies à venir.

La dynamique européenne tant interne qu'internationale dans le champ de l'environnement est remarquable : elle contraste par bien des aspects avec les blocages fréquents dans d'autres domaines. L'Europe a réussi à créer, malgré les divergences internes, un mouvement collectif autour de l'idée de transformation du modèle de développement. Au plan international, l'Europe confirme que son pouvoir d'influence de soft power est réel puisqu'elle a réussi à imposer l'agenda climatique dans un contexte apparemment défavorable. Son rôle a d'ailleurs été reconnu notamment par le négociateur chinois Su Wei, au sortir de la 14e conférence de la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques, qui a souligné qu'il était " important que l'Europe continue à faire preuve de leadership sur le climat

AFP, 14 décembre 2008.

".

Vers un Green New Deal ?

Par définition, un développement non " durable " ne durera pas. Toute la question est de savoir si les politiques publiques doivent prendre en charge l'ajustement nécessaire ex ante ou si on laisse la crise, fondement même du fonctionnement des systèmes capitalistes, provoquer cet ajustement. À l'appui de la seconde option, on peut avancer que personne ne connaît la date ni la nature exacte des ajustements nécessaires, et que toute politique publique provoquant l'ajustement risque ainsi d'être trop coûteuse, voire inadaptée. Mais deux arguments forts viennent à l'appui du volontarisme politique : d'une part, l'absence d'ajustement peut entraîner des évolutions irréversibles des conditions de vie

C'est l'un des arguments développés, par exemple, par Roger Guesnerie, Kyoto et l'économie de l'effet de serre, rapport du Conseil d'analyse économique, 39, Paris, La Documentation française, 2002.

; d'autre part, l'ajustement provoqué par les marchés ou par la nature sous forme de crise est brutal ; il entraîne des effets de répartition, conduisant à un accroissement des inégalités spatiales et temporelles souvent incompatibles avec l'impératif social et éthique des sociétés.

La crise peut-elle être salutaire pour le développement durable ? La crise financière donne une occasion unique de mobiliser le volontarisme politique au profit non seulement de l'action contracyclique de court terme mais aussi de l'élaboration de politiques publiques à plus long terme, notamment en matière de lutte contre les changements climatiques. Il est en effet possible de structurer les nombreux plans de relance, qui ont été et continuent d'être mis sur la table, en prenant en compte les enjeux de long terme. Après une première vague de réponses immédiates à la crise financière sous forme de plans de sauvetage des banques (grâce aux rachats de " créances pourries " et aux recapitalisations), les gouvernements ont dû réagir aux implications pour l'économie réelle, alors que la plupart des économies se préparaient à entrer en récession. Ces plans actuels de relance pourraient permettre de poser les fondations de l'économie de demain. Ils ont un double objectif : avoir des impacts de court terme, notamment sur l'emploi et sur le pouvoir d'achat, et promouvoir une croissance de long terme. Ils s'appuient donc sur une combinaison de politiques de la demande et de l'offre. Mais selon les orientations adoptées, ces plans soutiendront des changements de trajectoires de développement, ou au contraire prolongeront les tendances passées, non durables. Une analyse des premières mesures envisagées fin 2008 par les gouvernements chinois, américain et français éclaire cette problématique.

La position des États-Unis sur le développement durable a considérablement évolué. Non seulement le président sortant a modifié son discours, mais son remplaçant situe la question environnementale au centre de ses préoccupations. Ces perspectives fédérales s'accompagnent de mesures énergiques au niveau des États (lire repère 12). La Californie

État qui compte 6 des 10 plus grandes villes du pays.

a déposé une plainte en janvier 2008 contre le gouvernement des États-Unis pour avoir empêché l'application de sa loi de réduction des émissions de GES par les automobiles

Loi votée en 2002 imposant aux constructeurs automobiles de réduire de 30 % les émissions polluantes des véhicules entre 2009 et 2016.

(via le refus de la dérogation nécessaire à la mise en place de ces normes plus restrictives) ; en décembre 2008, elle a adopté un plan global de lutte contre le changement climatique, comprenant la mise en place d'un marché du carbone. Dans un autre registre, celui de la transparence, vingt et une villes (dont New York, Las Vegas, La Nouvelle-Orléans, Denver et Portland) s'engagent à mesurer et à rendre publiques les émissions de GES de leurs services. Après une analyse comparée, deux ONG feront des propositions pour les réduire. Ces deux exemples montrent l'imbrication de tous les acteurs de la vie économique et politique et la nécessité de les inclure pour agir en matière de développement durable. Enfin les réunions du G20 sont un signe encourageant montrant une volonté d'agir pour un avenir commun. La rencontre de mars 2008 avait pour objet la recherche d'un accord sur le climat après Kyoto, et celle de novembre, la coordination des politiques économiques à l'occasion de la crise financière.

Financer par la relance un avenir durable. La quasi-totalité des plans de relance annoncés fin 2008 prévoient notamment la construction massive de nouvelles infrastructures, qui permettent à la fois de soutenir l'emploi et la croissance de long terme. Un quart du paquet chinois

Voir le site internet : www.wri.org

(qui a été adopté) de 586 milliards de dollars est dédié à la construction d'infrastructures de transport. Le plan américain

Voir le site internet : www.barackobama.com

(qui n'était pas encore adopté fin 2008) d'environ 700 milliards de dollars prévoit de son côté la création d'une banque nationale d'investissement dans les infrastructures, qui recevra 60 milliards de dollars pendant dix ans, et financera la construction d'infrastructures de transport. Le plan français

Voir le site internet : www.premier-ministre.gouv.fr

(qui a été adopté) de 26 milliards d'euros consacre, quant à lui, 4 milliards d'euros aux grandes entreprises publiques pour moderniser leurs réseaux dans le secteur ferroviaire, énergétique et postal, 1,45 milliard d'euros pour soutenir la construction, et 800 millions d'euros pour la construction de trois nouvelles autoroutes.

Les infrastructures dont la durée de vie est très longue déterminent le profil des émissions de GES pendant plusieurs décennies. Parmi celles-ci, les infra­structures énergétiques ont un rôle particulier à jouer. Non seulement elles seront déterminantes pour les émissions de GES, mais le financement des investissements nécessaires pour assurer la transition d'un modèle énergétique fossile vers un système énergétique " sobre en carbone " est certainement un bon canal pour stimuler efficacement l'économie à long terme.

Ainsi, dans le scénario de référence de l'AIE les besoins d'investissement du secteur énergétique sont estimés à 26 000 milliards de dollars (soit plus de 1 000 milliards par an) d'ici à 2030. La nécessité d'investir massivement dans le secteur énergétique est accrue par l'intégration de la contrainte environnementale : l'AIE considère en effet que le scénario de référence n'est pas soutenable, puisqu'il conduit à une augmentation des émissions de CO2 " énergétiques " de 46 % en 2030. Pour atteindre une concentration de GES dans l'atmosphère de 450 ppm (parties par million) en 2050, il faudra 3 600 milliards de dollars d'investissements supplémentaires dans les centrales électriques et 5 700 milliards de dollars dans l'efficacité énergétique d'ici à 2030

Agence internationale de l'énergie, World Energy Outlook 2007, Paris, 2007.