Définir des objectifs communs dans un contexte de méfiance multilatérale

Définir des objectifs communs dans un contexte de méfiance multilatérale
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Sommaire de l'article
L'eau, le premier OMD atteint
L'assainissement, un OMD presque oublié ?
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Lors de la Conférence de Rio+20 en juin 2012, les gouvernements ont décidé de formuler et d'adopter un ensemble complet d'objectifs de développement durable (ODD), ce qui a alors été - et est toujours - salué comme l'un des résultats les plus positifs de la Conférence. Très peu de véritables nouveaux engagements ayant été pris à Rio, la communauté du développement durable a placé tous ses espoirs sur l'adoption d'objectifs contraignants et partagés portant sur la période suivant 2015 et traitant de l'ensemble des enjeux de développement durable auxquels l'humanité est confrontée. Le processus visant à faire de cette aspiration une réalité, notamment la création d'un Groupe de travail ouvert (GTO), caractérisé par une forte participation de la société civile et du secteur privé, a été lancé à l'Assemblée générale des Nations unies à New York.

Cependant, comme nous le savons tous, l'Organisation des Nations unies est aujourd'hui un forum de recherche de consensus international très controversé. Quelles sont les chances des ODD de voir le jour, et comment peuvent-ils aller au-delà de la simple aspiration et servir effectivement de cadres aux efforts mondiaux pour le développement ? Et quelles sont les chances du processus des ODD de ne pas s'enliser irrémédiablement ?

L'expérience récente la plus proche est celle des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD). Adoptés lors du Sommet du millénaire en 2000, ils se sont avérés, de l'avis général, utiles pour concentrer les efforts de développement et les fonds disponibles sur un petit nombre d'objectifs réalisables et, après leur période de mise en œuvre, au moins un certain nombre auront été atteints tandis que d'autres auront progressé considérablement. En effet, en fixant la date de mise en œuvre des ODD en 2015, le but est non seulement de laisser de la marge pour trouver un consensus autour de nouveaux objectifs, mais aussi que les ODD ne soient pas une excuse pour que l'attention soit détournée des obligations liées aux OMD.

L'ONU vise également à adopter, d'ici 2015, un nouvel agenda du développement, en s'appuyant non seulement sur l'ensemble des initiatives intergouvernementales prises au cours des deux décennies qui ont suivi le Sommet de la Terre en 1992, mais aussi en grande partie sur les résultats de la Conférence de Rio+20. En outre, elle a mis sur pied un groupe de personnalités de haut niveau pour la conseiller sur ce programme. L'interaction entre le programme de développement, le Groupe spécial et le Groupe de travil ouvert (GTO) pour les ODD est très importante, et les années précédant 2015 permettront d'atteindre une synergie optimale entre les différents processus - ou la domination de l'un d'entre eux sur les autres.

Mais, comme c'est si souvent le cas dans le monde intergouvernemental, nous avons confié la réalisation de nos nobles intentions à l'une des institutions les plus politiques au monde, réputée pour lancer des initiatives qu'elle fait tout aussitôt disparaître dans les sables mouvants. Est-ce que Rio donnera assez d'élan aux ODD pour leur éviter une possible disparition? Et comment pouvons-nous organiser, diriger et soutenir le processus afin d'accroître ses chances de succès?

L'expérience des OMD peut permettre de tirer des leçons utiles pour le processus des ODD. Parmi les points positifs, après un démarrage lent, le soutien aux OMD a connu un effet boule de neige au sein de la communauté du développement et bien au-delà dans la société civile et le secteur privé. Il y avait là - enfin - huit objectifs accompagnés d'un ensemble de cibles politiquement, financièrement et logistiquement réalisables ; la principale critique était leur manque d'ambition : il semblait en effet possible de faire encore mieux que cela en quinze ans. La possibilité de compter encore en 2015 plus d'un milliard d'habitants pauvres et souffrant de la faim n'a pas été facile à accepter pour beaucoup, surtout en sachant que les ressources existent pour nourrir tous les habitants de la planète. De même, réduire de moitié la proportion de personnes sans accès à l'eau potable et leur permettre d'accéder à un assainissement décent est un objectif modeste, compte tenu du fait que le nombre absolu de personnes sans eau potable pourrait être supérieur en 2015 à ce qu'il était quinze ans auparavant.

Toutefois, les OMD, conçus selon des programmes existants, ont permis de concentrer et de structurer les efforts internationaux et ont tracé une voie claire et, dans la plupart des cas, quantitativement contrôlable, vers le progrès et la réalisation finale. La large acceptation et la notoriété finalement conquises par les OMD ont certainement conduit à la mobilisation de nouvelles ressources et ont exercé une pression morale sur les pays pour qu'ils démontrent ce qu'ils faisaient en faveur de leur réalisation. Et, d'ailleurs, les OMD se sont hissés au Sommet de l'Agenda du développement et y sont restés pendant une grande partie de la décennie écoulée depuis leur adoption. Cela, en soi, explique plus que tout autre facteur pourquoi les OMD ont été considérés comme un succès, et pourquoi il est souhaité que les ODD respectent les mêmes normes de qualité.

Le choix de se focaliser sur les succès des OMD, cependant, ne permet pas de masquer une réalité beaucoup plus sombre : la plupart des objectifs ne seront pas atteints - loin s'en faut - pour la majorité d'entre eux. Le débat public sur les objectifs met l'accent sur la réduction de la pauvreté - considérée comme la grande réussite des OMD. Mais si, comme cela semble possible, ces objectifs sont atteints, ce sera en grande partie grâce à l'émergence rapide d'une classe moyenne en Chine et en Inde ; sans ce facteur, la cible serait loin d'être atteinte. Et il serait exagéré de prétendre que le succès relatif de la Chine et de l'Inde est le résultat des mesures prises en réponse aux OMD.

Certains OMD auraient dû être atteints compte tenu de la technologie disponible et des niveaux actuels de l'organisation institutionnelle et du financement - par exemple les objectifs en matière d'eau potable et d'assainissement, sur le VIH/Sida ou en termes d'amélioration des conditions de vie des habitants des bidonvilles. D'autres ont été inclus car l'ensemble des objectifs aurait paru déséquilibré en leur absence, même si peu d'observateurs estimaient qu'ils étaient réalisables dans les délais impartis. Mettre fin à la discrimination entre les sexes dans le monde ou veiller à ce que toutes les filles reçoivent une éducation primaire étaient des objectifs qui, bien que nobles et urgents, avaient peu de chance d'être atteints, même avec la meilleure volonté.

En outre, la réussite des OMD doit être jugée non seulement sur le différentiel entre 2000 et 2015, mais aussi sur le différentiel entre 2015 et le scénario probable pour 2015 si les OMD n'avaient pas été adoptés. Après tout, le développement existait avant 2000 et il aurait continué même si les OMD n'avaient pas été définis. Il devrait être possible de projeter les tendances visibles en 1999 à l'horizon 2015 et de déterminer si les OMD ont entraîné une relance importante des réalisations en matière de développement.

Que va-t-il donc se passer en 2015 ? Selon toute vraisemblance, les OMD seront célébrés comme une grande victoire pour le développement, les gouvernements s'exhorteront eux-mêmes à ne pas relâcher leurs efforts pour atteindre les objectifs définitivement et intégralement. Les objectifs qui n'auront pas été atteints trouveront sans aucun doute leur place sous une forme ou une autre dans les tout nouveaux ODD ; ceux qui auront été atteints seront renforcés et également inclus. Et un nouvel horizon sera fixé, probablement 2030, bien au-delà des mandats politiques de tous ceux qui pourraient être tenus pour responsables d'un échec.

Comment, alors, tirer les leçons des échecs et des succès des OMD?

Une des critiques adressées aux OMD est qu'ils ont été concoctés dans le bureau du Secrétaire général des Nations unies et imposés aux chefs d'État lors du Sommet du Millénaire, sans consultation suffisante. Qu'elle soit justifiée ou non, cette critique est restée ; l'appel à ne pas faire la même erreur avec les ODD résonnait dans les salles de Rio. C'est l'une des raisons pour lesquelles un ensemble complet d'objectifs provisoires n'a pas été présenté à Rio, et pourquoi une période de trois ans a été prévue pour son élaboration. Le processus des ODD permet non seulement l'existence du Groupe de travail ouvert et l'approbation finale par l'Assemblée générale, mais aussi des contributions de la part du nouveau groupe de haut niveau du Secrétaire général et un processus, qui reste à définir, de collecte d'idées issues de la société civile et du secteur privé. Les idées abondent, tout comme les points de vue sur la façon dont le processus devrait être organisé. Le Secrétariat rassemblera, triera et organisera ces idées, mais, en fin de compte, elles seront intégrées dans un processus politique qui n'évaluera pas nécessairement les idées en fonction de leurs seuls mérites. Les exemples récents de ratissage d'idées, notamment le processus louable mis en place par les Brésiliens pour Rio, bien qu'inclusifs et accueillant une grande variété d'approches, ont eu peu d'effets sur les résultats des négociations.

Deuxièmement, les ODD doivent éviter les carences en matière de responsabilisation qui ont caractérisé le processus des OMD. Au niveau intergouvernemental, il est facile de faire des promesses, surtout parce qu'il ne coûte rien de ne pas les respecter. C'est très bien de promettre de " réduire la perte de biodiversité et atteindre, d'ici 2010, une réduction significative du taux de perte " (objectif 7B de l'OMD). Les vraies questions sont : qui prendra quelles mesures pour réduire cette perte, à quel moment, avec quels moyens et avec quelles conséquences si les mesures ne sont pas prises ? En l'absence de réponses claires à ces questions, personne ne peut être tenu pour responsable, sauf l'insaisissable " communauté internationale " qui, en tout état de cause, échappe à toute sanction. Que se passe-t-il alors ? Chacun espère que quelqu'un, quelque part, prendra des mesures mettant fin à l'hémorragie de la biodiversité, parce qu'il aura été inspiré par la grandeur et l'acceptation générale de l'objectif. Miser tous nos espoirs sur cela relève d'une naïveté qui met nos vies en danger.

En fait, on s'attendait à ce que l'objectif conduise les gouvernements à renforcer les programmes existants sur la conservation de la biodiversité, notamment de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (Food and Agriculture Organization, FAO) et du Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE), à lancer de nouvelles initiatives (telles que REDD et REDD+) et à placer la perte de biodiversité plus haut dans l'agenda politique. Cela a-t-il été le cas ? Oui, tout cela est arrivé, mais dans des proportions tout à fait insuffisantes pour relever le défi. Même lorsqu'ils sont contraignants, la plupart des engagements internationaux sont en réalité volontaires, et la volonté n'est pas là ; du moins, elle n'est pas assez forte pour mettre en mouvement les décisions qui changeraient la donne, sans lesquelles nos objectifs ne seront inexorablement pas atteints.

Le processus des ODD doit bien intégrer cette leçon. Sans cadre de responsabilisation clair et ambitieux, les objectifs ne seront pas atteints, même si l'intention de réussir est forte au départ. Chaque objectif adopté devra préciser qui prendra quelle initiative, suivant quel calendrier. Le financement nécessaire pour atteindre les objectifs doit être identifié et engagé, et il doit exister un lien substantiel entre l'échec et la sanction - ou entre le succès et la récompense.

Ceci est important. Nous sommes trop enclins à penser que la responsabilité signifie la punition, mais la responsabilité peut aussi être positive. Ne serions-nous pas plus efficaces si la pleine mise en œuvre des actions convenues conduisait à une récompense économique ou politique ? Est-il inconcevable que les pays africains puissent être récompensés par des préférences commerciales lorsque leurs objectifs sont atteints ? Ou qu'ils reçoivent un quota plus élevé de bourses d'études dans les Universités des pays de l'OCDE ? Ou un financement pour la prochaine étape de l'effort ?

Enfin, il est tout aussi important de souligner que les OMD n'ont pas répondu à nos attentes en partie parce que nous avons compté sur les gouvernements pour prendre en charge la majeure partie de l'action. Pour tirer parti de l'ingéniosité et du sens de l'innovation manifestes de la communauté du développement durable au sens large, les ODD doivent être structurés de telle sorte que chaque élément de cette communauté puisse jouer un rôle dans la réalisation des objectifs. Le secteur privé est particulièrement important car il possède, plus encore que les gouvernements et la société civile, la capacité financière, institutionnelle, logistique et humaine pour assumer le rôle de leader et transformer les objectifs en réalité. Il est illusoire de penser que le secteur privé sera inspiré par le genre de soupe tiède et sans saveur servie ces derniers temps par le processus intergouvernemental. Aussi, le processus entourant le GTO doit être construit avec une bonne dose d'imagination pour que l'énergie et l'esprit d'entreprise qui abondent dans la société civile et le secteur privé soient mis à profit pour construire un pont au-dessus des sables dans lesquels trop de bonnes intentions internationales finissent par sombrer.

Finalement, il serait peut-être préférable de définir un nombre limité d'ODD, et de n'adopter que ceux pour lesquels nous sommes prêts à nous engager, sur la réalisation desquels nous sommes prêts à rendre des comptes, et qui font l'objet d'une adhésion importante à la fois du secteur privé et des organisations plus larges de la société civile.

L'eau, le premier OMD atteint

L'accès à l'eau s'est beaucoup amélioré durant la dernière décennie à l'échelle mondiale approchant une fourniture universelle. On peut ainsi dire qu'en 2010, cinq ans avant la date butoir, l'objectif d'avoir réduit de moitié le nombre de personnes n'ayant pas accès à l'eau par rapport à 1990 a été atteint. L'Afrique subsaharienne reste néanmoins en deçà du rythme global de progression, avec seulement 61 % de sa population ayant accès à l'eau en 2010.
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L'assainissement, un OMD presque oublié ?

L'accès à l'assainissement compte à l'inverse parmi les objectifs les moins bien réalisés à cinq ans de la date butoir. 2,5 milliards de personnes n'ont pas accès à une forme d'assainissement. La couverture devrait atteindre 67 % de la population mondiale en 2015 et non les 75 % espérés. En Afrique subsaharienne, mais aussi dans beaucoup de pays d'Asie, les investissements sont quasi inexistants à ce poste.
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