Crises financières, alimentaires et agricoles : des opportunités pour changer ? introduction

Crises financières, alimentaires et agricoles : des opportunités pour changer ? introduction
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Sommaire de l'article
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C'est l'année de vérité pour l'Europe : les deux événements internationaux qui ont clôturé 2011 ont démontré la situation paradoxale de l'Union européenne (UE). En pleine crise de la dette publique, l'Europe a montré sa désunion - criante aux yeux de ses partenaires du G20. Quelques semaines plus tard, l'Europe a parlé d'une seule voix lors de la Conférence de Durban sur le climat et a obtenu gain de cause devant des délégués impressionnés par la ténacité européenne.

Profiter de la crise pour relancer l'Europe verte

Où est donc l'Europe ? Est-elle encore une référence de développement économique, elle, dont le modèle - plus durable, investissant dans le capital humain, les services publics, les biens collectifs, l'environnement - était jusque-là reconnu pour l'équilibre qu'il posait entre État et marché et pour son équité ? Est-elle encore une référence politique ? Les 502 millions d'habitants de l'Union européenne qui ont participé à une aventure exceptionnelle où la règle de droit, la construction complexe et patiente de principes et de normes ont soumis les rapports de force entre nations à des objectifs communs, sont-ils malgré la crise, porteurs d'un message de modernité ? À la veille du Sommet célébrant les vingt ans de Rio (voir l'article de Lucien Chabason et Henry de Cazotte, p. 117-121), l'Europe peut-elle encore jouer un rôle de leader dans les domaines du développement durable ?

La réponse dépendra de la façon dont l'Europe sortira de sa propre crise. Les crises jouent clairement un rôle déterminant dans l'enclenchement d'actions volontaristes et la correction de situations non durables. Par définition, ces dernières ne peuvent perdurer, si bien que la question essentielle pour les politiques publiques est de savoir quand agir afin de minimiser le coût des ajustements nécessaires. Mais il ne suffit pas pour cela de débattre sur le contenu normatif de l'action. Le cœur du problème est dans la compréhension de ce qui peut la rendre politiquement et concrètement possible. Or, l'attention des décideurs tend à se concentrer sur les sujets lorsque les crises les y appellent, et pas avant. Il y a plusieurs raisons à cela : il est impossible d'agir en même temps sur tous les fronts, il faut choisir, et les pressions du court terme sont une façon évidente de hiérarchiser les priorités de l'action. Par ailleurs, dès lors qu'il n'y a pas de sentiment d'urgence, les débats font rage et les oppositions rendent toute action difficile à engager. Ensuite, les décideurs subissent une forte pression médiatique pour montrer qu'ils assument leurs responsabilités et savent comment réagir aux crises avec des mesures et des solutions concrètes. Dès lors, ils sont constamment en recherche de solutions rapides aux problèmes du jour, et se trouvent dans un mode réactif plutôt que proactif. Tout cela invite à utiliser le potentiel des crises à concentrer l'attention et le besoin d'action. Mobiliser la dynamique politique qui en résulte permettrait non seulement de répondre à la situation, mais aussi d'engager des mesures et des processus de plus long terme ; de traiter les sujets au fond plutôt que de simplement s'attaquer aux symptômes des erreurs de management passées.

C'est tout l'enjeu de la sortie de crise européenne qui fait l'objet de plusieurs diagnostics et prescriptions [Chancel, Spencer et Zenghelis, 2012]. Elle est d'abord une conséquence de la crise de 2008-2009 qui a accru les dettes publiques, les États ayant secouru le secteur financier pour éviter les banqueroutes, relancer l'économie et éviter les récessions en chaîne. Ce rôle contracyclique s'est opéré pour plusieurs pays de la zone sur un fond de déficits structurels qui ont du coup explosé. Face au manque de solidarité européenne et d'une gouvernance collective solide des situations macroéconomiques (voir l'article de Pierre Jacquet, p. 98-101), la défiance l'a emporté et les économies plus faibles attaquées avec, pour résultat, un alourdissement massif des coûts de la dette publique. La première lecture de la crise est donc celle des déficits publics et met au cœur des politiques économiques le défi de rétablir la viabilité de la dette.

Cette crise révèle la nature insoutenable de l'expansion qui l'a précédée, notamment dans la périphérie de l'Europe : une expansion largement appuyée sur des bulles spéculatives, bien illustrée par la bulle immobilière espagnole. Elle rend aussi visibles les divergences macroéconomiques entre les pays de la zone euro, en termes de taux de croissance, d'emploi et finalement de déficits de la balance commerciale et de la balance des paiements.

Au total, et du fait de la spirale de défiance qui s'est enclenchée, les économies européennes les plus faibles se retrouvent face à une double contrainte : il faut réduire les déficits publics pour faire face au poids croissant des dettes et essayer de regagner des marges de manœuvre en matière d'emprunt ; mais ces politiques d'austérité ont des effets dépressifs qui affaiblissent encore la base des finances publiques.

L'un des paradoxes de la situation économique européenne, et de beaucoup d'économies développées, c'est la présence simultanée de surplus de facteurs de production, de travail mais aussi de capital, qui ne trouvent pas d'emploi. On pourrait en déduire qu'il existe aujourd'hui une vraie opportunité de répondre à la crise en orientant les investissements vers l'" économie verte ". Mais les activités nouvelles nécessaires pour développer les énergies renouvelables, accroître l'efficacité énergétique ou développer les infrastructures de développement (transport, réseau électrique...) apparaissent trop risquées pour les investisseurs qui préfèrent les obligations d'État (parfois à des taux réels négatifs comme les émissions allemandes !) aux investissements productifs. L'abondance de capital [Zenghelis, 2011] ne signifie donc pas appétence pour les investissements " verts " qui, en l'absence de fortes incitations publiques, n'attirent guère. Au Royaume-Uni, les surplus d'épargne atteignaient 110 milliards de livres en 2010 et les investissements dans l'énergie propre 2 milliards. La situation est la même aux États-Unis. Sans correction des défaillances de marchés, sans réglementation claire, sans signaux politiques précis et crédibles, on ne peut qu'observer la frilosité des banques et des intermédiaires financiers. Faute de garanties contre un risque perçu comme trop grand, l'économie verte aurait besoin de crédit mais elle n'en trouve pas.

Alors que les caisses publiques sont vides, il paraîtrait logique que les gouvernements cherchent à relancer les économies, non par des dépenses publiques - impossibles - mais par la mobilisation des investissements dans l'économie productive. En matière d'emploi et d'innovation, donc de compétitivité, l'économie verte présente de nombreux avantages alors que la conservation du modèle actuel recèle de vrais et graves dangers. Une relance non classiquement keynésienne mais fondée sur les secteurs innovants pourrait donc être une solution adaptée et faiblement inflationniste [Bowen et Stern, 2010]. C'est d'ailleurs dans les périodes de crise que naissent aussi les entreprises et les secteurs innovants : Microsoft ou Nokia se sont créées ou redéfinies pendant les périodes creuses. La moitié des 500 sociétés globales les plus influentes selon Fortune sont nées lors de phases de ralentissement économique [Zenghelis, 2011].

Malheureusement, et en dépit de l'accent mis sur la rareté des ressources naturelles par le Commissaire européen à l'Environnement, le scepticisme sur la politique environnementale ou les perspectives de l'économie verte se répand : lutter conte le changement climatique serait un luxe dans les conditions d'aujourd'hui, et l'environnement pourrait bien attendre après la crise. Les pays européens peinent à corriger les subventions qui encouragent la pollution, et l'outil majeur de la politique de lutte contre les émissions de carbone, le marché européen d'échanges de permis transférables (European Emission Trading System) a atteint, pour des raisons multiples, les niveaux de prix les plus bas depuis sa création. Le secteur privé attend des signaux des gouvernements pour investir mais la plupart des gouvernements, à l'exception de quelques pays (Allemagne, Danemark...), ont du mal à les assumer.

Le nouveau contexte politique européen pousse à une plus forte intégration des politiques économiques. Il est temps de définir, au-delà de l'équilibre des comptes publics, les contours de la convergence fiscale ou de l'harmonisation de certains des outils de la politique publique. C'est aussi le moment de réfléchir aux besoins en financements des infrastructures européennes - des réseaux ferrés pour le transport des personnes et marchandises, aux grands réseaux électriques - et de construire les garanties permettant au secteur privé d'investir ses liquidités. La construction de grands réseaux d'énergie renouvelable est aussi un moyen d'accrocher les économies périphériques à la dynamique des pays centraux de l'Europe. Enfin, la politique de recherche et d'innovation a besoin de signaux politiques clairs : par exemple, les brevets dans le secteur des énergies renouvelables ont explosé après la signature du Protocole de Kyoto.

Mais, au-delà de la question de la crise européenne, il s'agit aussi de modifier les anticipations des acteurs économiques d'autres pays et d'autres gouvernements. La crédibilité du modèle de développement sobre en carbone, seule solution de la lutte efficace contre un changement climatique, dépend de la convergence internationale de ces anticipations. Le choix raisonné européen a toutes les chances d'en entraîner d'autres à sa suite ou de renforcer les options déjà prises. C'est pourquoi il est essentiel que l'Europe ne doute pas de ses orientations - elle s'est engagée à réduire ses émissions de gaz à effet de serre (GES) de 85 à 90 % d'ici 2050 -, les renforce et les déploie véritablement.

De ce point de vue, la Conférence de Durban a été une bonne surprise. Emmenée par la Commissaire européenne pour le climat Connie Hedegaard, l'Europe a joué un rôle central pour conclure à l'arraché un accord, certes modeste, mais néanmoins porteur d'une nouvelle dynamique pour la négociation, puisqu'il lance un processus de négociation pour un accord global d'ici 2015 incluant des engagements de tous les pays.

Cette avancée est due à plusieurs facteurs. La plupart des pays, y compris les plus émetteurs, ont pris conscience des risques climatiques. Or les émissions de gaz à effet de serre augmentent aujourd'hui plus vite que la croissance économique ; tout délai dans l'action augmente le stock de GES dans l'atmosphère et engage, de par l'inertie du système économique, la tendance des émissions futures. Les perspectives de croissance sobre en carbone apparaissent aussi pour les pays émergents de plus en plus attractives.

La plateforme élaborée à Durban permettra d'ici 2020 d'engager tous les pays dans un accord juridiquement contraignant dont la forme reste à déterminer. Les obligations de chacun sont encore à négocier et devront prendre en compte les questions d'équité et de pauvreté, essentielles pour beaucoup de pays. Mais quelle que soit la forme choisie, c'est le niveau d'ambition et la crédibilité de ces engagements qui en seront la clé.

En effet, le Sommet de Cancún en 2010 a entériné l'objectif de stabilisation de la hausse moyenne de température à l'échelle du globe de 2 degrés au maximum, mais les engagements pris pays par pays ne sont pas cohérents avec cet objectif.

Si les engagements sont tenus, l'accord de Cancún se situe à mi-chemin entre les évolutions tendancielles et la trajectoire recherchée. Les émissions annuelles s'établiraient en 2020 à environ 50 milliards de tonnes, c'est-à-dire à peu près à leur niveau d'aujourd'hui. Si les engagements ne sont pas revus à la hausse, elles risquent de se maintenir à ce niveau même après 2020. À ce rythme, le réchauffement atteindrait au moins 3 degrés : une température globale non observée sur Terre depuis 3 millions d'années.

Le rythme de la négociation est lent, les ambitions dans le cadre global restent trop conservatrices : il faut donc que la négociation internationale soit soutenue par des dynamiques nationales fortes. L'Europe peut prolonger le rôle diplomatique qu'elle a tenu par l'accélération de la transition énergétique comme une des composantes de la sortie de crise.

Le développement agricole, un préalable au développement durable

Regards sur la Terre décrypte tous les ans un enjeu particulier du développement durable. Cette année, le dossier revient sur les rapports entre l'agriculture, l'alimentation, le développement et l'environnement. L'année 2011 aura marqué le retour de l'agriculture dans les priorités de la communauté internationale, conséquence de la flambée du prix des denrées agricoles entre 2008 et 2010. Ce renchérissement, associé aux différents chocs climatiques, est à l'origine des crises alimentaires sur le continent africain et de la crise humanitaire dans la Corne de l'Afrique. Du jour au lendemain, des questions qui n'intéressaient pratiquement personne se sont retrouvées au cœur du débat international. Pourtant, la situation n'avait rien de véritablement nouveau, les chocs de 2008 et 2010 ayant des précédents historiques. En outre, le problème de la sécurité alimentaire menaçait déjà d'éclater bien avant la crise : depuis le milieu des années 1990, la part des individus malnutris dans les pays en développement a cessé de reculer, pour se maintenir plus ou moins juste au-dessus de la barre des 15 %. Étant donné l'accroissement démographique actuel, cela signifie que la malnutrition touche toujours plus d'êtres humains - pratiquement 1 milliard aujourd'hui. Aussi justifiée et compréhensible qu'ait pu être l'indignation consécutive à la crise, celle-ci doit donc être interprétée comme un signal d'alarme plutôt que comme la principale cause du problème.

Il est réconfortant de constater qu'après tant d'années de désintérêt, l'agriculture et la sécurité alimentaire ont suscité une telle attention politique en 2011. La présidence française du G20 a réussi à inscrire ces questions à l'ordre du jour, et il y a de fortes chances qu'elles y restent sous les présidences suivantes, à commencer par celle du Mexique, en 2012. Les différents chapitres du dossier apportent un éclairage sur les principaux enjeux sous-jacents, à travers le quadruple prisme de l'agriculture, de l'alimentation, du développement et de l'environnement.

Fidèles aux principes généraux qui président à cette publication annuelle - rendre compte de questions liées au développement durable et des initiatives engagées -, nous avons fait appel à un panel d'experts de pays et d'horizons différents qui ne sont donc pas forcément toujours d'accord. Notre objectif n'est pas, avec cet ouvrage, de réconcilier les points de vue ni de parvenir à des conclusions définitives : la problématique même du développement durable consiste à identifier les conditions propices à l'action et cela passe par un processus continu de négociations, à l'échelle nationale et internationale, entre les différentes parties prenantes. C'est à une analyse informée de ce débat que le dossier de cette édition se consacre.

Nourrir la planète

Comment nourrir la planète quand la population mondiale est censée atteindre 9 milliards d'habitants en 2050  Pour une discussion de ces questions, voir Vindel et Jacquet [2011].  ? Comme le souligne le dossier, le volume de la production mondiale n'est pas en cause. Des études prospectives montrent que nous devrions pouvoir mobiliser suffisamment de terres, de main-d'œuvre et de ressources hydriques pour fournir les calories nécessaires en augmentant la production. Un double défi demeure, cependant : tout d'abord, celui de la logistique, qui devra être à la fois complexe et fiable si l'on veut pouvoir approvisionner correctement et en temps voulu les populations qui en ont besoin. Mais les impératifs chronologiques et géographiques ne correspondront probablement qu'imparfaitement à ceux de la production. D'où l'importance des réserves et des systèmes de distribution, mais aussi de l'organisation de tous les services requis (contrôle qualité, etc.) tout au long de la chaîne d'approvisionnement. Dans les pays en développement, ces questions sont loin d'être résolues, même si les bourses locales de marchandises, à l'instar de celle d'Addis Abeba en Éthiopie, posent d'utiles jalons pour le développement de systèmes logistiques et de production plus efficaces, en offrant un lieu d'échange et de règlement des différends et en proposant des garanties collectives (en termes de livraison et qualité). Ces aspects sont encore très embryonnaires dans les pays les plus pauvres et appellent des investissements sociaux, institutionnels et financiers. Au-delà de la dimension locale, il faut tenir compte des problèmes à résoudre pour se préparer à la prochaine crise. Cette question fondamentale souligne l'utilité du Programme alimentaire mondial (PAM) en tant que pourvoyeur de denrées alimentaires de dernier recours et principal acteur de la gestion de crise. Sous la présidence française en 2011, le G20 a soutenu un projet pilote de la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (Cédéao) visant à constituer un système régional ciblé de réserves alimentaires humanitaires afin de pouvoir disposer de stocks stratégiques

Voir la déclaration finale du Sommet de Cannes [G20, 2011].

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Le second défi est d'ordre économique : les populations les plus pauvres et les plus vulnérables n'ont pas accès aux produits vivriers parce qu'elles n'ont pas les moyens de les acheter. Ce constat a conduit certains 

Comme la députée européenne verte, Franziska Keller, qui a tenu ce raisonnement lors d'une audience organisée par la commission du Parlement européen sur le développement le 4 octobre 2011.

à juger inutile une augmentation de la production alimentaire dans la mesure où les niveaux actuels suffisent, surtout si l'on parvient à remédier aux immenses gâchis dans ce domaine. La question des pertes et gaspillages est de fait un véritable problème touchant tous les pays du monde puisqu'on estime qu'ils représentent jusqu'à un tiers de la production. Mais leur réduction exigerait de lourds investissements et une évolution radicale et durable des modes de consommation et de production, ce qui exclut toute solution rapide. En outre, dans les pays du Sud, l'agriculture reste une activité primordiale pour améliorer les niveaux de vie. Des études de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture (Food and Agriculture Organization, FAO) montrent que le potentiel - en termes de terres arables et d'irrigation - se situe dans ces pays-là, en particulier en Amérique latine (Argentine, Bolivie, Brésil et Colombie) et en Afrique subsaharienne (Angola, République démocratique du Congo et Soudan). L'immense retard de l'Afrique subsaharienne en termes de productivité agricole suggère que le potentiel productif y est immense. La voie à la diversification de l'économie s'appuie aussi sur le savoir-faire des populations rurales, pouvant s'exprimer via l'agriculture. C'est aussi pourquoi la priorité accordée par le G20 à l'investissement et à la production agricoles est bienvenue.

Comment promouvoir une agriculture durable ?

Pour autant, les enjeux climatiques et environnementaux interdisent d'emprunter la voie traditionnelle de l'intensification pour accroître la production et la productivité agricoles et nous invitent à inventer des modalités qui soient à la fois respectueuses de la terre, du sol, de l'environnement et sobres en énergie. Les techniques agro-écologiques (voir chapitre 9) semblent à cet égard tout à fait prometteuses, mais elles exigent de redoubler d'efforts dans la recherche agronomique, la mise au point de semences adaptées et l'implication des exploitants locaux dans les expérimentations de nouvelles pratiques agricoles et l'évaluation de ces expériences, ainsi que d'instaurer des passerelles entre progrès scientifiques et techniques et connaissances et savoir-faire locaux.

L'agriculture est par ailleurs à l'origine de nombreux services environnementaux - comme l'entretien des terres ou la préservation des paysages - ou, dans certains cas, d'économies d'énergie et de réductions des émissions de carbone. Cette dimension multifonctionnelle de l'agriculture a déjà été largement débattue et mérite d'être plus systématiquement reconnue et valorisée. Si, fondamentalement, l'activité sera toujours concentrée sur la production agricole, celle-ci doit tenir compte de toutes les externalités, positives et négatives, qui en découlent. C'est là, un point particulièrement clé pour l'Europe, et pour la réforme actuelle de sa Politique agricole commune (PAC) (voir l'interview d'Henri Nallet, p. 329-331).

Dans les pays en développement, le renforcement de l'agriculture passe par l'implication des petits exploitants. La tendance à opposer l'agriculture d'exportation à l'exploitation familiale, tournée essentiellement vers la production d'aliments de base, est trop simpliste. La modernisation de l'agriculture est une dynamique de long terme qui exige de mobiliser les acteurs locaux que sont les petits exploitants et les groupes de producteurs. La priorité accordée aux petits exploitants est la clé pour déployer un système agricole capable de satisfaire les besoins alimentaires et d'enraciner la modernisation et le développement durable de l'agriculture.

La question des spoliations foncières, abordées dans cet ouvrage, a souvent fait la une de l'actualité en 2011 [Afrique contemporaine, 2011]. Le débat est parfois posé en des termes manichéens, entre ceux qui se réjouissent des flux de technologie et de capitaux étrangers et du développement d'un potentiel exportateur à travers une agriculture moderne, et ceux qui sont hostiles à l'accaparement de terres par des investisseurs étrangers, lesquels se moquent bien des besoins alimentaires des populations locales pour privilégier avant tout les profits qu'ils retireront de ces exportations. Là encore, le bien-être des agriculteurs locaux est un élément clé. L'un des aspects essentiels de la question de l'accaparement des terres est celui des droits fonciers. Le problème ne tient pas tant à l'investisseur étranger qu'au choix des autorités locales de priver les producteurs locaux de l'accès aux terres disponibles et à signer, de manière arbitraire, des contrats avec ces investisseurs étrangers. Si de tels contrats sont passés, ils doivent être transparents et stipuler clairement les obligations respectives de chacune des parties, comme pour n'importe quel investissement direct étranger.

Enfin, plusieurs voies peuvent mener à l'agriculture durable : loin d'être un état à atteindre, c'est un processus à travers lequel des arbitrages mutuellement bénéfiques interviennent entre des choix productifs et non productifs conflictuels portant sur la destination de l'exploitation des terres : production alimentaire, exportations, industrie, énergie, logement, reforestation... La responsabilité des producteurs de biocarburants dans les dernières crises alimentaires aura suscité de vifs débats en 2011. De toute évidence, l'utilisation de terres agricoles pour produire des biocarburants réduit mécaniquement la production d'autres cultures et pourrait se révéler, a posteriori, néfaste pour l'évolution du prix de ces récoltes. Mais la solution ne passe ni par une interdiction de la production de biocarburants, ni par un refus d'envisager les éventuels conflits. Le problème est davantage la gestion des arbitrages dans le temps, dans un cadre clair et cohérent qui prenne en compte la sécurité alimentaire. Enfin, des approches novatrices sont possibles, comme les expérimentations qui amènent à cultiver ensemble des cultures vivrières et des plantes destinées aux biocarburants. Il faut laisser les agriculteurs décider du meilleur usage de leurs terres. Ces choix sont habituellement modifiés au fil des campagnes agricoles et n'ont donc rien d'irrémédiable.

Penser international

Dans le sillage des dernières crises alimentaires, des appels ont été lancés en faveur du rétablissement de l'autosuffisance alimentaire des différents pays. Mais, sauf mouvements massifs de population, c'est là une décision impraticable. Le commerce international va devoir jouer un rôle déterminant dans la sécurité alimentaire. Il ne s'agit plus d'opposer, de manière désormais un peu stérile, le libre-échange et le protectionnisme, mais bien de discuter de la stabilité et de la crédibilité des règles commerciales, surtout en présence d'une crise. Ce dont le monde a besoin, c'est d'un cadre commercial fiable auquel les pays seraient disposés à confier leur sécurité alimentaire. Mais, visiblement, nous n'en sommes pas là.

La gestion des interdictions d'exportations en période de crise a été au cœur de débats particulièrement animés. Elles ont une raison d'être évidente : permettre aux consommateurs locaux d'acheter des denrées bon marché en réservant la production intérieure aux marchés intérieurs. Ces mesures faussent les marchés et les cours mondiaux et peuvent aggraver les crises, à la fois par leurs effets directs sur l'approvisionnement mondial et par l'incertitude qu'elles suscitent quant aux futures conditions d'approvisionnement. Pourtant, il ne semble guère réaliste de vouloir " interdire les interdictions " : lorsqu'une crise éclate, l'intérêt national prévaut toujours. Mais deux approches complémentaires pourraient modifier la donne : à travers, premièrement, la négociation et l'introduction de bonnes pratiques, sur l'utilisation de ce type de mesures ; et, deuxièmement, la décision de gérer les crises immédiatement par des discussions collectives au lieu de commencer par prendre des mesures unilatérales. Les échanges qui ont eu lieu dans le cadre du G20 en 2011 ont été utiles à cet égard. À Cannes, et conformément au Plan d'action des ministres de l'Agriculture du G20 sur la volatilité des prix et l'agriculture, adopté en juin, les gouvernements membres sont convenus de lever les restrictions aux exportations de produits alimentaires pour des denrées achetées à des fins humanitaires non commerciales par le Plan d'action pour la Méditerranée (PAM). Un Forum de réaction rapide a également été mis en place pour coordonner les réponses en période de crises des marchés.

Repenser les politiques agricoles

Tout ce que nous avons affirmé jusqu'ici repose sur la nécessité de politiques agricoles volontaristes pour mobiliser le potentiel productif, promouvoir les investissements en faveur d'une agriculture durable et mettre en place un arsenal de règles internationales propices à la sécurité alimentaire. Le développement de l'agriculture a souffert de la disparition de ce type de politiques, dans les pays industrialisés comme dans les pays en développement. De fait, poussés par une confiance supérieure dans la contribution optimale des " marchés " au bien commun, certains en sont venus à théoriser la fin de l'État. Dans les faits, les dépenses publiques ont augmenté pratiquement partout, mais plus par réaction que par anticipation et en l'absence de tout cadre consensuel quant au rôle de l'action publique. Ce débat semble enfin à l'ordre du jour.

La situation et les impératifs politiques des pays du Nord et du Sud ne sont pas les mêmes. Dans les pays les plus pauvres, le développement agricole doit faire partie des priorités affichées de l'action publique. Des politiques agricoles sont indispensables pour s'atteler dans un même élan aux problèmes de droits fonciers, de formation et de renforcement des capacités, d'infrastructures, de recherche, de collecte de données, d'accès au crédit, d'organisation des marchés, etc. La modernisation de l'agriculture est un impératif face à l'accroissement démographique soutenu, aux pressions qui poussent les êtres humains vers les villes, dont le rythme de développement dépasse les capacités d'équipement et de délivrance des services, mais aussi à la création indispensable d'emplois en milieu rural. Cette situation diffère de celle des pays européens quand ils ont entamé leur révolution agricole, de sorte qu'il faut réinventer les politiques et les trajectoires de cette modernisation, notamment en sollicitant les petits exploitants.

Nous aimerions enfin mettre en avant deux autres aspects : la gestion du risque et les rapports avec le secteur privé. La volatilité des prix agricoles et des denrées alimentaires a suscité de nombreux débats au cours de l'année 2011. Cette instabilité s'est certes considérablement renforcée tout au long des années 2000, mais elle n'est pas nouvelle. Le siècle dernier a connu des périodes de hausses extrêmes comme après la Seconde Guerre mondiale et dans les années 1970 [Roache, 2010]. Si nous devons faire la lumière sur les déclencheurs des crises récentes, nous devons nous garder de toute myopie, et par exemple ne pas focaliser l'analyse sur le seul rôle délétère de la spéculation. Nous l'avons vu, la sécurité alimentaire était déjà problématique avant la survenue des dernières crises et à une époque de " financiarisation " moindre de l'agriculture. La spéculation peut prendre des proportions excessives et coûteuses, et il conviendrait sans doute de repenser et de renforcer les modes de régulation. Or, ce travail doit aussi tenir compte du rôle utile des spéculateurs : ils font la contrepartie d'opérations de couverture des risques liés à la volatilité des prix, et facilitent donc ces dernières ; ils signalent les éventuels déséquilibres entre l'offre et la demande, trop longtemps ignorés par les décideurs. Plus généralement, la spéculation a sans doute accru l'amplitude et l'impact de la volatilité des prix (voir chapitre 12). Mais cette instabilité révèle aussi des causes fondamentales, liées à la faible élasticité des produits agricoles par rapport à l'offre et à la demande.

Cette volatilité exerce une double influence : premièrement, le niveau des prix a des répercussions sur la production et sur la pauvreté. Récemment, les prix ont augmenté en réaction à l'évolution attendue de la demande (croissance démographique et économique, modification des régimes alimentaires) et de l'offre (aléas climatiques, catastrophes naturelles, prix de l'énergie, etc.) alors que les niveaux des stocks étaient trop faibles pour amortir les chocs. Des augmentations de prix peuvent soutenir la production mais, à court terme, elles coûtent cher aux populations vulnérables. Selon la FAO, par exemple, le nombre de personnes souffrant de malnutrition en Afrique a augmenté de 20 millions entre 2007 et 2008, pour se stabiliser à 240 millions. Ensuite, l'incertitude des prix, parce qu'elle affecte les perspectives de gains des agriculteurs, peut provoquer un sous-investissement et pénaliser la gestion budgétaire.

Les politiques agricoles doivent s'attaquer à la question de la volatilité et accompagner le passage d'un mode de gestion de crise - coûteux en termes humains et financiers - à un mode de gestion du risque. Cela ne tient pas seulement à une utilisation judicieuse des instruments de couverture des risques basés sur les marchés (marchés à terme, contrats d'options ou autres contrats financiers). Ces instruments ont fait la preuve de leur utilité mais ils sont peu adaptés aux capacités et aux besoins des pays pauvres. Ainsi, ils portent sur des risques internationaux qui ne reflètent que rarement les risques rencontrés par les producteurs à l'échelon local. Les prix locaux et les cours internationaux ne sont pas toujours les mêmes, pour plusieurs raisons : spécificité de la production locale, fluctuation des taux de change, incertitude sur les coûts de transaction, etc. Comme l'a reconnu le Nouveau Partenariat pour le développement de l'Afrique (New Partnership for Africa's Development, NEPAD) dans un courrier adressé au G20 en septembre 2011, les politiques agricoles doivent intégrer une dimension de gestion du risque et les donneurs doivent contribuer à cette évolution. Le G20 a aussi soutenu une initiative visant à créer une plateforme conjointe entre plusieurs donateurs pour la gestion du risque agricole, qui conseillerait les pays en développement souhaitant apprécier les risques et choisir les meilleures options pour y remédier, à travers des mesures politiques mais aussi des instruments de marché.

La seconde dimension sur laquelle nous aimerions nous attarder concerne la participation du secteur privé. Le développement agricole est avant tout le fait d'entités privées, de toutes tailles, opérant sur le territoire national ou à l'international. Mais il y va aussi de l'intérêt général, à travers la sécurité alimentaire et les différents services environnementaux (ou externalités négatives) produit(e)s. Cette interaction de fait doit déboucher sur des partenariats public/privé (PPP) plus resserrés, ce qui souligne l'un des points fondamentaux de l'appel à repenser les politiques publiques, dans l'agriculture comme ailleurs : comment améliorer la participation des acteurs privés à la production de biens communs ? Les complémentarités évidentes n'ont pas encore toutes été exploitées. En 2011, le G20 a appuyé la refonte des PPP selon ces termes, tout comme le Forum économique mondial (FEM), qui défend une " nouvelle vision de l'agriculture ", à travers la constitution d'un groupe de réflexion rassemblant les dirigeants des grandes multinationales de l'agroalimentaire. Ce groupe de réflexion a passé plusieurs accords de partenariat avec des pays comme le Vietnam, le Mexique et avec le NEPAD.

Les discussions et la mobilisation semblent avoir pris un tour encourageant en 2011. Le G20 a inscrit la sécurité alimentaire et le développement agricole dans les priorités et entériné le Plan d'action adopté par ses ministres de l'Agriculture en juin. Le Plan met l'accent sur la production et l'investissement et dégage un consensus extrêmement utile sur plusieurs points, dont l'obligation de collecter davantage de données en toute transparence, notamment à travers l'initiative AMIS (Système d'information sur les marchés agricoles). D'autres avancées, évoquées plus haut ont été actées. Ces recommandations, dictées par des impératifs de court terme, sont, de toute évidence, incomplètes, ce qui explique des désaccords tenaces. Mais elles abordent des questions fondamentales et pourraient ouvrir la voie à une meilleure concertation et à des politiques concrètes en faveur du développement agricole, sous réserve que, tous ensemble, nous arrivions à entretenir cette dynamique.